Решение № 8484 от 13.06.2012 г. на ВАС по адм. д. № 7871/2011 г.

Решение № 8484 от 13.06.2012 г. на ВАС по адм. д. № 7871/2011 г., VII о., докладчик съдията Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. АПК.

Образувано е по касационна жалба на изпълнителния директор на Българската агенция за безопасност срещу решение № 1529 от 31.03.2011 г. на Административен съд, София град, постановено по административно дело № 84/2010 г.

С обжалваното решение съдът отменил заповед № РД-11-1161 от 09.12.2009 г. на генералния директор на Националната ветеринарномедицинска служба, с която било отказано признаване на професионална квалификация "ветеринарен лекар" на Ахмед Алиосманов Мустафа.

Касационният жалбоподател - изпълнителния директор на Българската агенция за безопасност на храните (агенцията е правоприемник на Националната ветеринарномедицинска служба), счита решението за неправилно поради нарушение на материалния закон и необоснованост - отменително основание по чл. 209, т. 3 АПК. Съдът не отчел факта, че Мустафа завършил задочна форма на обучение, а Директива 2005/36/ЕО от 07.09.2005 г. относно признаването на професионалните квалификации (Директива 2005/36/ЕО), глава трета, раздел пет, чл. 38, § 1 изисква редовна форма на обучение. Не отчел, че Мустафа не изучавал тринадесет дисциплини от задължителните за признаване на професионална квалификация, което е нарушение на приложение V, т. 5.4.1 на Директива 2005/36/ЕО. Съдът не отчел също, че обучението на Мустафа не е в необходимия хорариум, необходимите часове практическа подготовка и е завършило без да положи необходимите държавни изпити. Съдът не отчел, че тези съществени несъответствия са дали основание на комисията да предложи на органа несъответствията да бъдат компенсирани не с период на приспособяване, а с изпит за правоспособност. В тази връзка представя становища на Деканския съвет на Ветеринарномедицинския факултет при Тракийския университет и деканата на Факултета по ветеринарна медицина при Лесотехническия университет. Съдът не отчел също, че Мустафа няма законово придобит изискуем трудов стаж, който да компенсира недостатъците в обучението му съгласно § 3 от Закона за признаване на професионалните квалификации (ЗППК). В представена по делото писмена защита сочи, че избора на една от алтернативно предвидените в закона възможности за преминаване на практически стаж или за индивидуален курс на обучение е изцяло в компетентността на експертната комисия и не подлежи на съдебен контрол. Твърди, с оглед на това, че жалбата на Мустафа е недопустима и следва да бъде оставена без разглеждане. Моли съда да отмени обжалваното решение и постанови друго, с което остави в сила заповедта на изпълнителния директор на Българската агенция по безопасност на храните. Претендира юрисконсултско възнаграждение. Касаторът се представлява от главен юрисконсулт Петя Петрова.

Ответникът по касационната жалба - Ахмед Алиосман Мустафа, счита същата за неоснователна. Съдът правилно приел, че административният орган не взел предвид издаденото удостоверение № 7-61 от 22.01.2009 г. на Министерството на образованието и науката, с което му е признато придобитото в Оренбургската държавна академия по селско стопанство висше образование с квалификационна степен магистър по специалността "ветеринарна медицина". С оглед на това за достъп до упражняване на професията не е било необходимо повторно признаване на правото му. Сочи, че към датата на признаване на придобитото висше образование нито Директива 2005/36/ЕО, нито Постановление № 136 от 18.06.2004 г. на Министерския съвет са били действащи нормативни актове, а обратно действие не им е предадено, поради което органът незаконосъобразно се позовавал на тях. Счита, че в случая е приложима разпоредбата на § 80 от Закона за здравето. С издадената му лицензия № 26070 по решение № 1 от протокол № 1 от 07.02.2001 г. на Комисията за лицензите му е разрешено практикуването на специалността във ветеринарен участък в с. Николово, община Хасково, сключването на договори за ветеринарномедицинско обслужване и трудов договор. Счита, с оглед на това, че придобития от него на територията на страната стаж е законен. Твърди, че оспорената заповед не е съобразена с чл. 41, ал. 1, чл. 81 и § 3 ЗППК. Моли съда да остави в сила обжалваното решение.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Съдът правилно установил, че оспорената заповед е издадена в нарушение на чл. 29, ал. 2 във вр. с ал. 1 във вр. с чл. 30 и чл. 83, ал. 1 ЗППК. Административният орган правилно констатирал наличие на съществени несъответствия с изискванията на закона, но е следвало да изложи мотиви защо прилага само една от двете, предвидени в закона възможности - период на приспособяване или изпит за правоспособност. Неизлагането на съображения относно избора е достатъчно основание за отмяна на акта.

Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима - подадена е от надлежна страна, участник в първоинстанционното производство, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на касационно обжалване съдебен акт.

Съдът, като разгледа касационната жалба на посочените в нея основания счита същата за неоснователна.

За да постанови обжалваното решение съдът приел от фактическа страна, че:

1. Ахмед Алиосман Мустафа, роден на 10.04.1954 г., гражданин на Република България и на Руската федерация.

1. В периода 1989 г. - 1994 г. се обучавал в Селскостопанската академия, гр. Оренбург, Руската федерация, в задочна форма на обучение по специалността ветеринарна медицина. През 1994 г. се дипломирал като с решение на държавната изпита комисия от 25.06.1994 г. му била присъдена квалификация "ветеринарен доктор" и на 30.06.1994 г. получил диплом № ЭВ № 26249.

1. В периода 01.08.1987 г. - 17.09.1994 г. работил като ветеринарен фелдшер в Панкратовско средно професионално-техническо училище.

1. В периода 21.07.1994 г. - 10.10.2000 г. работил като ветеринарен лекар в санаториум "Строител", гр. Оренбург.

1. На 30.01.2001 г. директорът на регионалната ветеринарномедицинска служба, гр. Хасково, издал на основание чл. 5, ал. 1, т. 5 ЗВМД (отм.) и чл. 15, ал. 1, т. 2 от Правилника за приложение на Закона за ветеринарномедицинската дейност (ППЗВМД отм.) удостоверение № 211, с което на Мустафа - професия ветеринарен лекар, било признато, че условията във ветеринарна амбулатория с. Николово отговарят на условията и реда за упражняване на частна ветеринарномедицинска практика, л. 80.

1. На 30.01.2001 г. кметът на община Хасково издал удостоверение № 33, с което удостоверил, че д-р Ахмед Алиосман Мустафа с професия ветеринарен лекар и ветеринарномедицинско разрешително № 211/2000 г. от районната ветеринарномедицинска служба, гр. Хасково, е вписан в регистъра на община Хасково и ще упражнява частна ветеринарномедицинска дейност.

1. Въз основа на решение № 1 от протокол № 1 от 07.02.2001 г. Комисията по лицензите в Националната ветеринарномедицинска служба издала на Мустафа лиценз № 26070 за ветеринарен участък с. Николово, Хасковска област, л. 46. Между Националната ветеринарномедицинска служба и Мустафа били сключени на 15.05.2001 г. и на 19.04.2002 г. договори, на основание чл. 16, ал. 1 от ЗВМД (отм.) за извършване на територията на с. Николово на ветеринарномедицинското обслужване и мероприятия по държавната профилактична програма за задължителните мерки за борба срещу заболявания по животните за 2001 г. и 2002 г. по чл. 30 ЗВМД (отм.). Срокът на договорите бил съответно до 31.12.2001 г. и 31.12.2002 г., л. 28-33.

1. В периода 01.05.2002 г. - 24.01.2005 г. Мустафа работил като инспектор в Изпълнителна агенция по рибарство и аквакултури, удостоверение, л. 40, длъжностна характеристика, л. 71-74.

1. На 22.01.2009 г. министърът на образованието и науката издал, на основание чл. 10, ал. 2, т. 4 от Закона за висшето образование (ЗВО) удостоверение № 7-61, с което признал висшето образование на Мустафа за образователно-квалификационна степен магистър по ветеринарна медицина, завършено в Оренбургската държавна академия по селско стопанство, л. 91.

1. С молба, вх. № 543 от 10.02.2009 г. Мустафа поискал от генералния директор на Националната ветеринарномедицинска служба да му бъде издадено удостоверение за практикуване на ветеринарната му дейност като ветеринарен лекар в България.

1. Със заповед № РД-11-459 от 30.04.2009 г. генералният директор на Националната ветеринарномедицинска служба на основание чл. 4, т. 2 и чл. 79, ал. 1 ЗППК назначил експертна комисия. На 18.05.2009 г. експертната комисия разгледала молбата на Мустафа и въз основа на диплома ЭВ № 226249, издадена от Оренбургската държавна академия за завършена през 1994 г. специалност "ветеринарна медицина"; диплома за висше образование по специалността "ветеринарна медицина"; удостоверение № 7-61 от 22.01.2009 г., издадено от министъра на образованието и науката; удостоверение № 10/2865 от 12.12.2008 г. на Федералното държавно учебно заведение за висше професионално образование "Държавен аграрен университет на гр. Оренбург"; академична справка, дубликат АБ2425770, регистрационен № 3522 от 10.12.2008 г.; апостил № 58538 от 18.01.2006 г. на Руската федерация; лична карта; установила, че:

а) Мустафа провел задочно обучение с продължителност пет години;

б) положил 27 междинни изпита с общ хорариум 4018 часа в т. ч. 1100 аудиторни;

в) не преминал производствена практика;

г) положил държавни изпити по незаразни болести при селскостопанските животни и по инфекциознни и паразитни заболявания при селскостопански животни с оценка среден;

д) присъдена му била квалификацията "ветеринарен доктор";

е) не изучавал основни дисциплини: физика, биология на животните (зоология); ботаника; биоматематика; и специални дисциплини: имунология; професионална етика; клинично обучение при различни животински видове; подвижна клиника; съдебна ветеринарна клиника; агрономия; развъждане на животните; етология на животните; законодателство на Европейския съюз и България;

Въз основа на това комисията приела, че обучението на Мустафа не е проведено в исканата редовна форма, не са изучавани исканите 36 учебни дисциплини, не е достигнат минималния хорариум от 3 560 часа, не са положени исканите държавни изпити и предложила на органа по чл. 4, ал. 1, т. 2 ЗППК да не признае професионалната квалификация и да предложи на Мустафа да проведе допълнително обучение по индивидуален учебен план, л. 35-46.

1. С писмо, изх. № 1482-НВМС от 21.05.2009 г. генералният директор на Националната ветеринарномедицинска служба предоставил на Мустафа възможност да се яви на изпити за правоспособност по индивидуален учебен план като му дал четиринадесетдневен срок за деклариране на писмено съгласие.

1. С възражение, входящ на Националната ветеринарномедицинска служба № 2414 от 04.06.2009 г., Мустафа изразил несъгласие със становището на директора и поискал въпросът му да бъде преразгледан.

1. С писмо, изх. № 2564-НВМС от 15.09.2009 г. генералният директор на Националната ветеринарномедицинска служба уведомил Мустафа, че не може да уважи възражението му, тъй като стажът му не е достатъчен по смисъла на чл. 29, ал. 1, чл. 56 и 57 ЗППК и сам по себе си е незаконен, тъй като дипломата му за висше образование не била призната по надлежния ред, поради което не е имал право да упражнява дейността. Отново му дал четиринадесетдневен срок да изрази становище по предоставената му възможност да се яви на изпити за правоспособност.

1. С възражение, входящ на Националната ветеринарномедицинска служба № 4033 от 01.10.2009 г., Мустафа отново възразил и поискал въпросът му да бъде преразгледан или да бъде издаден изричен отказ.

1. Със заповед № РД-11-1161 от 09.12.2009 г. генералният директор на Националната ветеринарномедицинска служба отказал признаване на професионална квалификация "ветеринарен лекар" на Мустафа.

Въз основа на така установените факти съдът приел от правна страна, че за Мустафа не са изпълнени условията на чл. 41, ал. 1 във вр. с чл. 40 във вр. с чл. 39, ал. 1, т. 2 и чл. 41, ал. 2 и на § 3 ЗППК, редакция към издаване на заповедта, за признаване на доказателства за професионална квалификация. Приел, че доказаният период на упражняване на професията не покрива минимално изискуемите срокове и не представлява доказателство за действително и законосъобразно упражняване на дейност като ветеринарен лекар, тъй като към този момент дипломата за висше образование не е била призната. Приел, че органът при констатираното несъответствие с изискванията на закона е длъжен да предложи на заявителя да премине стаж за приспособяване или да се яви на изпит за признаване на правоспособност. В нарушение на материалния закон - чл. 29, ал. 2 във вр. с ал. 1 и чл. 83, ал. 1 ЗППК и чл. 14 Директива 2005/36/ЕО, органът предложил само едната от двете алтернативни възможности, поради което съдът направил извод за незаконосъобразност на оспорената заповед. Отменил същата и върнал преписката със задължителни указания за тълкуването и прилагането на закона свързани с § 3а и § 80 ЗППК във вр. с Наредбата за държавните изисквания за признаване на придобитото образование и завършени периоди на обучение в чуждестранни училища.

Изводът на съда е правилен.

По делото няма спор за факти. Съдът установил релевантните по делото факти и касационната инстанция ги приема като правилно, пълно и точно доказани. Безспорно е, че Мустафа е български гражданин, който завършил висше образование по специалността "ветеринарна медицина" в трета държава през 1994 г. Безспорно е също, че представените от него доказателства не установяват проведено обучение в съответствие с изискванията на чл. 56 ЗППК - обучението било в задочна, вместо редовна форма; не включвало програмата по чл. 6, ал. 1, т. 8, б. "а" и не осигурявало достатъчно знания и умения относно определените в закона области на познание и дейност, т. е. налице е съществено несъответствие с изискванията на закона. Спорът по делото е досежно приложението на материалния закон и в частност при съществено несъответствие с изискванията на закона кому принадлежи възможността за избор между двете алтернативни възможности - стажа за приспособяване или изпит за признаване на правоспособност, на органа или на заявителя.

В правилни и подробно аргументирани мотиви съдът изложил разбирането си за смисъла на правните норми, регламентиращи прилагането на компенсационните мерки - период за приспособяване и изпит за правоспособност. Настоящата инстанция няма какво принципно различно да добави. Съгласно разпоредбата на чл. 2 ЗППК законът се прилага и за граждани на държава членка, които са придобили професионална квалификация в трети държави. Ахмед Мустафа е български гражданин, придобил професионална квалификация в трета държава, поради което законът е приложим без ограничения досежно признаването на професионалната му квалификация. Законът за признаване на професионални квалификации въвежда изискванията на Директива 2005/36/ЕО - изрично в § 5. С оглед на това съдът е длъжен, в съответствие с принципа на примата на правото на Европейския съюз и принципа на лоялно сътрудничество - чл. 4, ал. 3 от Договора за Европейския съюз, когато прилага закона да тълкува националното право в светлината на текста и целта на директивата, за да се постигне визирания в нея резултат - в чл. 288, § 3 от Договора за функциониране на Европейския съюз (решение от 10.04.1984 г. на Съда на Европейските общности, Von Colson 14/83, ECR 1984, р. 1891 и трайната съдебна практика).

Видно от мотивите на съдебното решение съдът изпълнил точно задължението си. Съгласно рецитал 15 на Директива 2005/36/ЕО при отсъствие на хармонизация на минималните квалификационни изисквания за получаване на достъп до професиите, регламентирани от общата система, европейският законодател е предвидил лицата да имат правото "да направят избор между изпит за правоспособност и период за приспособяване". Нещо повече, всяко изключение от възможността за такъв избор "следва да бъде мотивирано във всеки отделен случай с императивно изискване от обществен интерес". Член 14, § 2 от Директивата, изрично сочи, че когато прилага компенсационни мерки държавата-членка "трябва да предложи на молителя избор между период за приспособяване и изпит за правоспособност". Както правилно отбелязва и съда, тогава, когато държавата членка намери за необходимо да направи дерогация от това изискване тя информира предварително държавите членки и Комисията. По делото няма доказателства, че преди постановяване на оспорената заповед България е информирала за намерението си да дерогира това изискване. Следователно, както обосновано приел съда, органът е бил длъжен да предложи на заявителя двете възможности - изпит за правоспособност или период за приспособяване, и едва когато получи неговото отрицателно становище да постанови отказ за признаване на професионалната квалификация.

Неоснователно е твърдението на касатора, че експертната комисия е единствено компетентна да прецени коя от алтернативните възможности да бъде приложена в конкретния случай. Първо, експертната комисия е само помощен орган, тя дава само становище и предлага на решаващия орган по признаването съответното решение. Второ, ролята на експертната комисия е, в качеството си на орган, носител на специфични знания, да прецени налице ли са съществени несъответствия на доказателствата за професионална квалификация с изискванията на закона. Трето, тогава, когато комисията установи това несъответствие, е длъжна да предложи на органа по признаването, прилагането на компенсационни мерки. Тя няма право на избор между двете алтернативи. Изборът принадлежи на заявителя. В подкрепа на това тълкуване е и разпоредбата на чл. 14, § 3 Директива 2005/36/ЕО, която сочи, че "чрез дерогация на правото на избор на молителя, предвидено в § 2", т. е. европейският законодател недвусмислено сочи, че молителят е този, който е носител на правото на избор. Точно по този начин е тълкувана директивата и от Съда на Европейския съюз, който изрично казва, че "държава-членка, която налага компенсационни мерки, трябва по принцип да предостави на молителя възможност да избира между стаж за приспособяване и изпит за правоспособност" (виж решение от 17.04.2008 г. по дело С-197/06 van Belgie VZW Vastgoedmakelaars v Willem Van Leuken, § 36, което макар и постановено по чл. 4, § 1, б. "б" от Директива 89/48/ЕИО относно обща система за признаване на дипломите за висше образование, издадени след завършването на професионално образование и обучение с минимална продължителност от три години, е валидно с оглед на § 62 Директива 2005/36/ЕО, тъй като Директива 2005/36/ЕО отменя Директива 89/48, а чл. 4, § 1, б. "б" е с идентично съдържание с чл. 14, § 1).

Няма спор, че европейският законодател е предоставил право на държавите членки да направят отклонение от правото на молителя на избор - чл. 14, § 3 Директива 2005/36/ЕО, и да предвидят или период на приспособяване или изпит за правоспособност, но само за професии, чието упражняване изисква прецизно познаване на националното законодателство и по отношение на които предоставянето на консултации и/или съдействие във връзка с националното законодателство е съществен и постоянен аспект от професионалната дейност. Изискванията са кумулативни и касаят изисквания за упражняване на регулираната професия и дейности, които тя включва. (виж решение от 7.09.2006 г. по дело С-149/05, Harold Price, § 53 и посоченото по-горе досежно Директива 89/48). Националният законодател не е направил такава дерогация на правото на кандидатстващия за признаване на професионална квалификация за регулираната професия "ветеринарен лекар". Дерогацията не може да е intuitu personаe, тя трябва да е надлежно предвидена от държавата, за да се спази принципа на равно третиране и принципа на оправданите правни очаквания.

С оглед на изложеното съдът правилно тълкувал и приложил националните правни норми - чл. 83, ал. 1 и чл. 30 във вр. с чл. 29, ал. 1 ЗППК, като приел, че тези норми установяват правото на молителя да направи избор между двете компенсационни мерки. Органът по признаването като лишил молителя от гарантираното му от националния закон и от европейското право субективно право на избор между двете компенсационни мерки постановил незаконосъобразен акт, който съдът правилно отменил.

Без правно значение за правилността на обжалваното решение, само с оглед на твърденията на ответника по касационната жалба следва да се посочи, че легализирането на дипломата му за завършено висше образование по реда на чл. 10, ал. 2, т. 4 ЗВО означава признаване на придобитата от него образователно-квалификационна степен - магистър по ветеринарна медицина, но не означава автоматично и признаване на правото на упражняване на регулирана професия. За това негово право са релевантни предвидените към датата на започване на упражняването на регулираната професия законови изисквания.

Видно от изложеното твърдяните от касатора отменителни основания са неоснователни. Съдът правилно установил и вярно ценил фактите по делото, приложил правилно материалния закон и достигнал до правилен извод досежно незаконосъобразността на оспорената заповед. При неоснователност на касационните основания и след извършена служебна проверка на валидността, допустимостта и съответствието на решението с материалния закон съгласно чл. 218, ал. 2 АПК съдът счита, че обжалваното решение следва да бъде оставено в сила.

С оглед изхода от делото, направеното от касатора искане за присъждане на разноски следва да бъде оставено без уважение, а от ответникът не е направил искане за присъждане на разноски, поради които съдът не следва да се произнася по дължимостта им.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 1, предложение първо във вр. с чл. 218 АПК Върховният административен съд