Решение № 3632 от 7.4.2025 г. на ВАС по адм. д. № 1555/2025 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Агенция "Пътна инфраструктура" (АПИ/Агенцията), срещу Решение 24823 от 26.11.2024 г. по адм. дело 8202/2024 г. на Административен съд София - град. С обжалваното решение е отхвърлена жалбата на Агенцията срещу Решение ФК-17 от 07.09.2023 г. на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма Транспорт и транспортна инфраструктура 2014-2020 г. (ОПТТИ), с което на АПИ е определена финансова корекция в размер на 5% от стойността на допустимите разходи по Договор РД-33-17 от 21.12.2018 г. с изпълнител ГБС - Инфраструктурно строителство АД, за нередност за нарушение на чл. 70, ал. 7, т. 3, б. б) от Закона за обществените поръчки (ЗОП), квалифицирано по т. 11, б. "б" от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Наредбата, загл. изм. ДВ, бр. 59 от 2024 г.). Касационният жалбоподател Агенция "Пътна инфраструктура", счита обжалваното решение за неправилно, постановено при съществени нарушения на съдопроизводствените правила, в противоречие с материалния закон и необосновано отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Твърди, че съдът не е обсъдил всички негови доводи и съображения, а изцяло е кредитирал мотивите на административния орган, без да изложи собствени мотиви. Обосновава подробни изводи за неправилност на приетото от съда становище, че възложителят е утвърдил незаконосъобразна методика за оценка на офертите за избор на изпълнител по процесната обществена поръчка. За неправилни счита констатациите на УО, възприети и от съда, че в методиката за оценка е налице неяснота относно разликата между понятията взаимовръзка и последователност и продължителност , критичен път и критични взаимовръзки . За неправилни счита и констатациите, че изискванията при изпълнението на които се присъждат съответно 3 т. и 9 т. по показател Б1 Изпълнение на дейностите по проектиране , са еднакви и от участниците не може обективно да се прецени каква е разликата между базовото ниво на линейния график и това ниво, което предполага присъждане на по-голям брой точки. Сочи, че от възложителя са направени подробни обяснения за съдържанието на използваните изрази и е посочен ясен начин на оценяване на всяко предложение в зависимост от изпълнението на всеки един от показателите в методиката. Твърди, че възложителят разполага с оперативна самостоятелност сам да определя показателите за оценка, които да бъдат включени в методиката, предвид което счита за неправилни изводите на административния орган, че незадължителният характер на показателя по т. 3.2.1 Екологични характеристики, свързани с изпълнението на строителството , води до безпредметност на неговото прилагане, т. к. същият е надграждащ и е предвиден с цел, да даде възможност в максимална степен участниците в процедурата да демонстрират своите компетенции, а офертите им да бъдат сравнени и оценени обективно на база на техническите им възможности. Счита за неправилни и изводите на УО, че по отношение на показателя в т. 3.2.2 Ниво на изпълнение на строителството, предложено във всяка оферта в съответствие с предмета на обществената поръчка и техническите спецификации , е налице дублиране на условията за присъждане на допълнителни 5 т. и 10 т. с базовите изисквания. Сочи, че съдържанието на надграждащите обстоятелства по никакъв начин, не фигурира в нито едно от изискванията за присъждане на базовите точки. Твърди, че в случая възложителят е определил методика, която съдържа ясни указания за получаване на оценки, изброени са конкретните параметри, които ще се оценяват от комисията, допустимите стойности - минимална и максимална граница за всеки един от тях и минимален и максимален брой точки. Според касатора дори и да се приеме, че е налице нарушение, то няма реално или потенциално финансово отражение, поради което следва да се приложи чл. 6 от Наредбата. Прави искане за отмяна на обжалваното решение. Претендира присъждане на разноски за двете съдебни инстанции. Представлява се от юрисконсулт Б. Алексиев. Ответникът по касационната жалба ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма "Транспорт и транспортна инфраструктура" 2014-2020 г. изразява становище за неоснователност на жалбата. Излага подробни възражения на релевираните от касатора доводи. Прави искане съдът да остави в сила обжалваното решение. Претендира направените по делото разноски за юрисконсултско възнаграждение. Ответникът се представлява от служител с юридическо образование И. Йорданов. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, Седмо отделение, след като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника, и провери обжалваното съдебно решение с оглед на правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е допустима подадена е в срока по чл. 211 АПК, от надлежна страна, срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество жалбата е основателна. За да постанови обжалваното решение първоинстанционният съд е приел от фактическа страна, следното: На 06.12.2022 г. между УО на ОПТТИ и Агенция "Пътна инфраструктура" е сключен Административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ ДОПТТИ-5, в максимален размер до 422 205 773,38 лева по приоритетна ос 2 Развитие на пътната инфраструктура по основната и разширената Трансевропейска транспортна мрежа , по процедура BG16M1OP001-2. 001 за изпълнение на проект BG16M1OP001-2. 001-0005 Автомагистрала Европа от км 15+500 до км 48+903 . На 07.09.2017 г., с Решение 96, председателят на Управителния съвет на АПИ е обявил открита процедура за възлагане на обществена поръчка с предмет: Изготвяне на технически проект и строителство на обект: Модернизация на път I-8 Калотина - п.в. Храбърско от км 15+500 до км 32+447. 20 и етапни връзки . На 21.12.2018 г. между АПИ и ГБС - Инфраструктурно строителство е сключен Договор РД-33-17, с предмет: Изготвяне на технически проект и строителство на обект: Модернизация на път I-8 Калотина - п.в. Храбърско от км 15+500 до км 32+447.20 и етапни връзки , на стойност 97 800 298,60 лева без ДДС, съответно 117 360 358, 32 лева с ДДС. На 26.07.2023 г. ръководителят на УО на ОПТТИ е уведомил АПИ за установена нередност и предстоящо определяне на финансова корекция. На 08.08.2023 г. АПИ е представила възражение. На 07.09.2023 г., с Решение ФК-17 на ръководителя на УО на ОПТТИ, издадено на основание чл. 70, ал. 1, т. 9, чл. 73, ал. 1 и чл. 72, ал. 1, във връзка с § 70 във връзка с § 70 от Допълнителните разпоредби на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ, загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 01.07.2022 г.), на АПИ е определена финансова корекция в размер на 5% от стойността на допустимите разходи по Договор РД-33-17 от 21.12.2018 г. с изпълнител ГБС - Инфраструктурно строителство АД, за нередност за нарушение на чл. 70, ал. 7, т. 3, б. б) от Закона за обществените поръчки (ЗОП), квалифицирано по т. 11, б. "б" от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата. На 26.02.2024 г. с Решение 1277 по адм. дело 9360/2023 г., Административен съд София град е отменил Решение ФК-17 от 07.09.2023 г. на ръководителя на УО на ОПТТИ. На 03.07.2024 г. с Решение 8260 по адм. дело 4395/2024 г., ВАС е отменил Решение 1277 от 26.02.2024 г. по адм. дело 9360/2023 г. на АССГ и е върнал делото за ново разглеждане от друг състав на съда със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона. Представена е Заповед РД-08-201 от 05.05.2022 г. на министъра на транспорта и съобщенията, с която издателят на административния акт е определен за ръководител на УО на ОПТТИ. Въз основа на така установените по делото факти първоинстанционният съд е приел от правна страна, че оспореното решение е издадено от компетентен орган, в исканата от закона писмена форма, при спазване на административнопроизводствените правила и в съответствие с материалния закон и неговата цел. Съдът е приел за обоснован извода на органа, че методиката за оценка е неясна, тъй като дадените от възложителя описания на базовите и допълнителните критерии не дават яснота по отношение на поставените изисквания и начина на оценяване. Според съда, действително е налице дублиране на базовите с надграждащите обстоятелства, доколкото макар и описани по различен начин, описанието на двата базови критерия и двата допълнителни по т. 1 и 2, въвеждат идентични изисквания. Обосновал е извод, че приетата от възложителя методика за определяне на комплексна оценка, не дава ясни инструкции за начина на определяне на оценката на техническите предложения, като присъждането на точките по отделните показатели не е обвързано от изпълнението на обективни условия и/или предварително зададени обективни критерии, а зависи преимуществено от субективната преценка на оценителната комисия. Приел е за правилни изводите на УО, че е налице нарушение на чл. 70, ал. 7, т. 3, б. б ЗОП, тъй като съдържанието на приетата методика, нито дава възможност да бъдат сравнени и оценени обективно техническите предложения в офертите, нито осигурява на кандидатите достатъчно информация за правилата, които ще се прилагат при определяне на оценката за всеки показател. Приел е за доказани и трите елемента от дефиницията за нередност. Въз основа на горното, съдът е достигнал до извод за законосъобразност на оспорения акт и е отхвърлил жалбата на АПИ. Решението е неправилно. От страна на касатора са наведени доводи, които фактически имат отношение към задължението на съда да обсъди всички относими факти и обстоятелства, както и към задължението му да изложи мотиви чл. 172а, ал. 2 АПК. Видно от мотивите на обжалваното съдебно решение, съдът е обсъдил относимите доказателства, както и е изложил мотиви за направените от него изводи. Доколко обосновани са изводите на съда и доколко съответстват на материалния закон е въпрос не на спазване на процесуалните правила, а на обоснованост и съответствие на решението с материалния закон. С оглед на горното доводите на касатора за допуснато от съда съществено нарушение на съдопроизводствените правила са неоснователни. Доводите на касатора за нарушение на материалния закон и необоснованост на съдебното решение са свързани с преценката на съда относно приетото за осъществено нарушение на приложимото право, обосноваващо нередност, за която е определена финансова корекция. Видно от процесната методика, касаторът е приел критерий за възлагане на поръчката оптималното съотношение качество/цена . От приетите от него два показателя за оценка, в това число Показател А Оценка по финансови показатели за проектиране и строителство и вътрешен баланс по сметки за строителство и Показател Б Оценка на техническите показатели , спорът е по показател Б и включените в него подпоказатели Б1 Оценка по качествени показатели за проектиране и Б2 Оценка по качествени показатели за строителство . Проверката за законосъобразност на един оспорен административен акт, макар да обхваща всички основания по чл. 146 АПК, се ограничава до тези фактически основания, които органът счита за осъществени и подвежда към сочената правна норма. В случая органът е приел като нарушена разпоредбата на чл. 70, ал. 7, т. 3, б. б ЗОП, съгласно която в документацията възложителят посочва методиката за комплексна оценка и начина за определяне на оценката по всеки показател. Начинът трябва да осигурява на кандидатите и участниците достатъчно информация за правилата, които ще се прилагат при определяне на оценката по всеки показател, като за качествените показатели, които са количествено неопределими, се посочва начинът за тяхното оценяване от комисията с конкретна стойност чрез експертна оценка, като не се допуска оценяване на пълнотата и подхода при представяне на информацията. В т. 3.1 Определяне на оценка по качествени показатели за проектиране Б1 от методиката, е предвидено присъждането на 3 т. за предложение в което е посочена последователността на изпълнение на дейностите по изготвяне на техническия проект, съгласно Заданието за изработване на технически проект и нормативната база и на максималния брой от 9 т. за предложение, което покрива изискванията за получаване на 3 т., но същевременно включва и график за изпълнение на проектирането, който представя критичния път и критичните взаимовръзки при изпълнението в съответствие с офертата на участника и изискванията на възложителя. По отношение на този подпоказател органът е приел, че не може да се прецени каква е разликата между базовото ниво на линейния график и това ниво, което предполага присъждането на по-голям брой точки. Липсват твърдения за непосочване на начина на оценяване на този качествен показател, нито за наличие на оценяване на пълнотата и подхода при представяне на информацията. Предвидено е, че оценката по подпоказателя посочен в т. 3.2 Определяне на оценка по качествени показатели за строителство Б2 от методиката, се определя от броя точки получени от участника за Екологични характеристики, свързани с изпълнението на строителството (до 5 т.) и за Ниво на изпълнение на строителството, предложено във всяка оферта в съответствие с предмета на обществената поръчка и техническите спецификации (до 26 т.). По отношение на т. 3.2.1 от методиката, досежно подпоказателя Екологични характеристики, свързани с изпълнението на строителството , органът е посочил, че показателят е незадължителен и не допринася за оценка на действителните качества и предимства на отделните технически предложения, както и че той не би следвало да бъде включен като показател в методиката за оценка на предложенията. Посочените фактически установявания не кореспондират с приетата за нарушена разпоредба на чл. 70, ал. 7, т. 3, б. б ЗОП. По отношение на т. 3.2.2. от методиката, досежно подпоказателя Ниво на изпълнение на строителството, предложено във всяка оферта в съответствие с предмета на обществената поръчка и техническите спецификации , възложителят е посочил базови изисквания, на които следва да отговаря всяка оферта, осигуряващи 7 точки и три надграждащи обстоятелства, осигуряващи съответно 10, 5 и 4 точки. За надграждащите обстоятелства досежно този подпоказател органът е приел, че е въведен неясен критерий, цитирайки части от методиката, без да посочва в какво се състои неяснотата на критерия. Приел е, че цитирано от посочения подпоказател базово изискване припокрива изискванията посочени в надграждащите такива, отново без да конкретизира с кои надграждащи изисквания се припокрива то. Приел е също, че е налице дублиране в първите две надграждащи обстоятелства, водещи до присъждане на допълнителни 10 и 5 точки. По отношение на третото надграждащо обстоятелство, водещо до присъждане на 4 точки, органът е приел, че те се дават за нещо, което следва да е изначално изискуемо, съгласно базовите изисквания и няма принадена стойност към строителството, заслужаваща получаването на допълнителен брой точки. Видно от изложеното и по отношение на подпоказателя Ниво на изпълнение на строителството, предложено във всяка оферта в съответствие с предмета на обществената поръчка и техническите спецификации фактическите констатации на органа не кореспондират с приетата за нарушена разпоредба на чл. 70, ал. 7, т. 3, б. б ЗОП. В оспореното решение е направен бланкетен извод, че предоставените в методиката указания не дават възможност да се оценят обективно предложенията, доколкото липсват обективни и измерими критерии за оценката на допълнителните дейности, функционалности и техният краен ефект, предвид което заинтересованите участници не разполагат с информация при какви и за какви конкретни качествени характеристики на предложенията им, офертите ще получат съответния брой точки. За да е законосъобразен актът по чл. 73, ал. 1 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ, загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 01.07.2022 г.) е необходимо в частта относно елемента на фактическия състав на нередността нарушение на приложимото право, ясно и точно да бъдат установени фактите и обстоятелствата, които осъществяват елементите на фактическия състав на нарушената правна норма и същата да бъде конкретно визирана в акта. Видно от съдържанието на административния акт, същият не съдържа конкретни факти, а представлява съвкупност от общи, необвързани с конкретика констатации из целия спектър на изискванията към критериите за възлагане. Съдът не може вместо органа да издирва факти и да ги подвежда към соченото от органа правно основание или да подвежда установените по делото факти към непосочено от органа правно основание. С оглед на това съдебната проверка за законосъобразност на оспорения акт не може да излезе от рамките на приетите от органа нарушения и правни основания. Избраният от органа начин да мотивира фактически и правно, акта си на практика е довел до липса на фактически основания за приетото от него нарушение на чл. 70, ал. 7, т. 3, б. б ЗОП. Преценката за осъществено нарушение на законовите изисквания към критериите за възлагане винаги е на базата на конкретен анализ на избрания критерий за възлагане, на показателите и на начина за определяне на оценката за всеки от тях в контекста на предмета на поръчката. Законодателят е поставил конкретни изисквания към всеки един от елементите и именно тях органът трябва конкретно да посочи като нарушени. Фактът, че нарушението на всяко едно от изискванията по принцип води до нарушение на принципите за осъществяване на обществените поръчки не освобождава органа от необходимостта да конкретизира всяко нарушение. Конкретиката на акта предопределя и конкретен обективен контрол за законосъобразност, осъществяван от съда. Предвид изложеното, УО е постановил акт, който е незаконосъобразен. Първоинстанционният съд, като не е установил тази незаконосъобразност на акта, е постановил неправилно съдебно решение, което следва да бъде отменено и вместо него постановено друго, с което да бъде отменено оспореното решение на органа. С оглед на изхода от спора, направено от касатора искане и на основание чл. 143 АПК съдът следва да осъди Министерството на транспорта и съобщенията юридическото лице, в чиято структура е органът-ответник да заплати на АПИ направените и своевременно претендирани по делото разноски. Видно от доказателствата по делото същите възлизат на 5 500, 00 лв., от които по 1 700,00 лв. дължима и внесена държавна такса (за производството по адм. дело 9360/2023 г. пред АССГ, по адм. дело 4395/2024 г. пред ВАС и по настоящото производство по адм. дело 1555/2025 г. пред ВАС) и по 100,00 лв. за юрисконсултско възнаграждение пред двете съдебни инстанции за всички производства (по адм. дело 9360/2023 г. на АССГ, по адм. дело 4395/2024 г. на ВАС, по адм. дело 8202/2024 г. на АССГ и настоящото производство по адм. дело 1555/2025 г. пред ВАС), определено на основание чл. 24 от Наредбата за правната помощ. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 във вр. с чл. 222, ал. 1 АПК Върховният административен съд