Решение № 4755 от 1.04.2019 г. на ВАС по адм. д. № 4818/2018 г.

Решение № 4755 от 1.04.2019 г. на ВАС по адм. д. № 4818/2018 г., IV о., докладчик съдията Тодор Петков Производството е по реда на чл. 208 във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 5 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба, подадена от директора на Областна дирекция на Д. фонд "Земеделие" – Г. чрез процесуалния му представител – ст. юрисконсулт Цонева, против решение № 27 от 06.03.2018 г. по адм. дело 319/2017 г. на Административен съд – Г.

С него е отменена, като незаконосъобразна заповед № 03-070-РД/48 от 18.09.2017 година на Директор на ОД на ДФ Земеделие Г., с която на основание чл. 20а, ал. 2 и ал. 4 от ЗПЗП, във вр. с чл. 27, ал. 2, във вр. с чл. 26, ал. 1, т. 2, пр. 3, във вр. с чл. 5, ал. 2, т. 2 от Наредба № 10 от 10.06.2016 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по подмярка 6. 3 "Стартова помощ за развитието на малки стопанства" от мярка 6 "Развитие на стопанства и предприятия" по Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 - 2020 г. е постановен пълен отказ за финансиране на заявление с ИД № 07/06/3/0.0.1301 от 01.08.2016 г. на Н. С. и административната преписка е върната на Директора на ОД на ДФ Земеделие Г. за ново произнасяне, при съобразяване със задължителните указания по тълкуването и прилагането на закона, дадени в мотивите на решението. Обстоятелствено са релевирани доводи за неправилно прилагане на материалния закон, съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост – отменителни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК.

Ответната страна – Н. С. чрез процесуалния си представител – адвокат Жалков от ГАК изразява писмено становище за неоснователност на касационната жалба. Претендира разноски.

Участвалият в настоящото производство прокурор от Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Мотивира се, че е неоснователно възражението за допуснато от съда нарушение на материалния закон. Правилен е изводът на съда, че указанията/писмото/ не могат да се изменят действащи подзаконови нормативни актове, въпреки предоставеното правомощие по чл. 9а ЗПЗП, в редакцията на нормата преди изменението й, обн. в ДВ, бр. 2/2018 г., на министърът на земеделието, храните и горите да издава наредби по прилагане на регламенти на Европейския съюз в областта на директните плащания, както и наредби по прилагането на мерките и подмерките от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 – 2020 г., след предварително съгласуване със заинтересованите ведомства. Посочва, че е правилен изводът на съда, че в случая е нарушен и принципа на последователност и предвидимост в действията на административните органи, прокламиран в чл. 13 от АПК, доколкото измененията на разпоредби от действаща наредба са направени след приключването на приема на заявленията за подпомагане, като са нарушени принципите на достъпност, публичност и прозрачност - чл. 12 АПК.

Върховният административен съд, в настоящия състав от Четвърто отделение като прецени наведените касационни основания, доводите на страните във връзка с тях и данните по делото, намира, че касационната жалба като подадена от надлежна страна в законоустановения в чл. 211, ал. 1 АПК 14-дневен срок от съобщаване на решението, е процесуално допустима. Разгледана по същество, е неоснователна по следните съображения:

Производството пред административния съд е образувано по жалба, подадена от Н. С., с доводи за незаконосъобразност против заповед № 03-070-РД/48 от 18.09.2017 година на Директор на ОД на ДФ Земеделие Г., с която на основание чл. 20а, ал. 2 и ал. 4 от ЗПЗП, във вр. с чл. 27, ал. 2, във вр. с чл. 26, ал. 1, т. 2, пр. 3, във вр. с чл. 5, ал. 2, т. 2 от Наредба № 10 от 10.06.2016 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по подмярка 6. 3 "Стартова помощ за развитието на малки стопанства" от мярка 6 "Развитие на стопанства и предприятия" по Програмата за развитие на селските райони за периода 2014-2020 г. е постановен пълен отказ за финансиране на заявление с ИД № 07/06/3/0.0.1301 от 01.08.2016 г. на Н. С.

Съдът е събрал в цялост административната преписка. Анализирал е събраните доказателства и подробно е изложил приетите за установени факти. Въз основа на тях е обсъдил доводите на жалб. Събчева за незаконосъобраност на заповедта за отказ за финансиране на подаденото заявление за подпомагане.

Установено е безспорно, че заявлението за подпомагане е получило отказ за финансиране на основание чл. 26, ал. 1, т. 2 пр. 3 от Наредба № 10 от 10.06.2016 г., според който се отказва финансиране при нередовност на документите и несъответствие с изискванията, определени в наредбата, и по-точно във връзка с чл. 5, ал. 2, т. 2 от същата Наредба. В чл. 5, ал. 2, т. 2 от Наредбата се съдържа изискването към датата на подаване на заявлението за подпомагане лицата да са получили от земеделска дейност най-малко 33 на сто от общите си приходи/доходи за предходната календарна година. В т. 1 на същата разпоредба се съдържа и изискването кандидатите да са регистрирани като земеделски стопани по реда на Наредба № 3 от 1999 г. за създаване и поддържане на регистър на земеделските стопани. Установено е че, Н. С. е отговаряла на първото условие, тъй като е регистрирана като земеделски производител.

Съгласно чл. 5, ал. 12 от Наредбата, условието по ал. 2, т. 2 се доказва с представянето на:

1. справка-декларация за приходи от земеделски дейности по образец съгласно приложение № 2;

2. заверено копие от териториалната дирекция на Националната агенция по приходите (ТД на НАП) на годишна данъчна декларация (ГДД) за предходната календарна година от годината на подаване на заявлението за подпомагане; към ГДД се прилагат съставните части на финансовия отчет съгласно изискванията на Закона за счетоводството (ЗСч), Закона за данъците върху доходите на физическите лица (ЗДДФЛ) и Закона за корпоративното подоходно облагане (ЗКПО);

3. документи, доказващи правно основание за ползване на имотите, на които е произведена селскостопанската продукция, чрез чиято реализация са сформирани приходите/доходите в ГДД за предходната календарна година спрямо годината на кандидатстване, съгласно чл. 41, ал. 2 от Закона за подпомагане на земеделските производители;

4. за приходи, сформирани от продажба на земеделски продукти от животновъдство, се изисква удостоверение за регистрация на животновъден обект по смисъла на чл. 137 от Закона за ветеринарномедицинската дейност или документ, че животновъдният обект е вписан в списъка в Интегрираната информационна система с данни за идентифицираните животни и за животновъдните обекти по смисъла на чл. 51, ал. 3 от Закона за ветеринарномедицинската дейност за предходната календарна година спрямо годината на кандидатстване;

5. приходни/разходни документи, в случай че са издадени съгласно ЗСч, ЗДДФЛ и ЗКПО, свързани със земеделската дейност, от която са сформирани приходите/доходите за предходната календарна година от годината на кандидатстване.

Установено е също, че всички изискуеми документи, изброени по-горе са били представени и те се отнасят за предходната 2015 календарна година, тоест годината предхождаща годината на кандидатстване и съобразно изискванията следва да са регистрирани не по-късно от края на предходната година спрямо годината на кандидатстване. При липсата на допълнителни условия относно сроковете Наредбата не поставя, заявлението е отговаряло на изискуемите съгласно Наредбата условия. Видно от всички представени доказателства - заявителката е сключила договори за аренда в земеделието за по-голямата част от имотите стопанисвани от нея или е закупила част от тях, поради което ги ползва на годно правно основание, а от тях е произвела и селскостопанската продукция, дохода от която е декларирала по надлежния ред пред съответното поделение на НАП, като данните от ГДД съвпадат с декларираните от нея доходи от земеделска и неземеделска дейност в справката декларация пред ДФЗ. За целта заявителката е представила доказателства – ГДД и фактури, приемно предавателни протоколи и пр. за реализиран приход през 2015 г. от продажба на картофи, ябълки и круши, които представляват доход от земеделска дейност и същата както се посочи е декларирала този доход по реда на ЗОДФЛ за 2015 г.

Приходите на земеделския производител от земеделска дейност представляват 33,18 % от общите приходи за 2015 г., поради което е изпълнено и условието на чл. 5, ал. 2, т. 2 от Наредбата - заявителят да е получил от земеделска дейност най-малко 33 на сто от общите си приходи/доходи за предходната календарна година. С Докладна записка № 03-0416/5520 от 30.11.2016 г., с положителна резолюция за Изпълнителния директор на ДФ Земеделие са утвърдени Приложение 119 з - Контролен лист 2 "Проверка за съответствие с критериите за допустимост", Приложение 119 к - контролен лист за оценка на бизнес план и Приложение 119 ф 1 - Контролен лист "Контролна проверка ЦУ", които са част от Приложение 119 - "Процедура за обработка на заявления за подпомагане по подмярка 6. 3 "Стартова помощ за развитието на малки стопанства" от Програма за развитие на селските райони 2014 - 2020. Въз основа на така приетите критерии е извършено преизчисление на заявените от кандидата данни. Промяната в заявените и преизчислени добиви и цени, съгласно работен лист "Пределни добиви и цени" е от това, че кандидатът основно е заявил по-високи добиви и цени от картофи спрямо пределните добиви, съгласно Работен лист "Пределни добиви и цени". Административният орган е приел, че е допуснато отклонение до 10% от заявените добиви и цени, като по този начин преизчисления приход от земеделска дейност от растениевъдство е 1 951. 29 лева, а приходът от земеделие е 25,71 % от общия приход на кандидата.

Съдът е приел, че така предвидените нови условия с цитираната Докладна записка № 03-0416/5520 от 30.11.2016 г., с положителна резолюция за Изпълнителния директор на ДФ Земеделие, въз основа на които са утвърдени Приложение 119 з - Контролен лист 2 "Проверка за съответствие с критериите за допустимост", Приложение 119 к - Контролен лист за оценка на бизнес план и Приложение 119 ф 1 - Контролен лист "Контролна проверка ЦУ", които са част от Приложение 119 - "Процедура за обработка на заявления за подпомагане по подмярка 6. 3 "Стартова помощ за развитието на малки стопанства" от Програма за развитие на селските райони 2014 - 2020, въвеждат нови изисквания към кандидатите по Наредбата. Същата е одобрена с положителна резолюция на 30.11.2016 г., т. е. след като кандидатката Събчева е била вече декларирала своите доходи пред ТД на НАП, подала е заявлението си за кандидатстване и процедурата по подаване на заявления е приключила.

При така установеното, е обоснован и в съответствие с приложимото право е изводът на съда, че въвеждането на нови, допълнителни изисквания към кандидатите, след като процедурата по кандидатстване е била предварително одобрена и оповестена, а и след като са подадени заявленията за кандидатстване по съответната мярка/програма, противоречи на разпоредбата на чл. 13 от АПК, съгласно която разпоредба административните органи своевременно огласяват публично критериите, вътрешните правила и установената практика при упражняване на своята оперативна самостоятелност по прилагане на закона и постигане на целите му. Принципа на последователност и предвидимост в действията на административните органи, прокламиран в чл. 13 от АПК е един от важните и основополагащи принципи заложени в административния процес и гарантира равенството на страните в процеса, достъпност, публичност и прозрачност на провежданите процедури. В случая кандидатствайки по посочената подмярка, подавайки заявлението си с изискуемите по Наредба № 10 от 10.06.2016 г. документи в предвидените от наредбата срокове, за кандидата - в случая заявителката Събчева, не са били известни въведените допълнително с цитираната по-горе Докладна записка допълнителни условия, поради което същата не е имала възможност да съобрази поведението си в административния процес с така зададените нови изисквания от административния орган и както се посочи вече е била декларирала по надлежния ред доходите си пред ТД на НАП, както такива от друга дейност, така и и изискуемите по Наредбата доходи от селскостопанска продукция и за които дължи съответните данъци.

Незаконосъобразно по отношение на декларираните доходи е извършена редукция при последващото обработване на заявлението чрез прилагане на параметрите, залегнали в Таблица 1 - "Пределни цени", като част от Работен лист 1 (РЛ1) към контролен лист 2 (КЛ2) за съответствие с критериите за допустимост. Работният и контролният листове са части от Приложение № 119 з от Процедура за обработка на заявления за подпомагане по подмярка 6. 3, утвърдена от изпълнителния директор на 30.11.2016 г. - след приключване на периода на прием на заявления за подпомагане - 4.07. - 12.08.2016 г. Правилата, въведени в процедурата, съставляват вътрешнослужебен документ, който освен, че е приет след приключване на приема, не е публикуван никъде и е останал неизвестен за ответника по касация. В тази връзка Върховният административен съд, четвърто отделение е посочил в решение № 13128 от 29.10.2018 г. по адм. дело № 7824/2018 г., че се нарушава принципът на последователност и предвидимост, прогласен в чл. 13 АПК и изискващ административните органи своевременно да огласяват публично вътрешните правила и установената практика при упражняване на оперативната си самостоятелност. В този смисъл е и Решение № 2983 от 28.02.2019 г. на ВАС по адм. д. № 5898/2018 г., IV отд.

Отделно от това, съдържанието на КЛ2 в графата "Съответствие на кандидата с критериите за допустимост" повтаря документите, посочени в наредбата. В третата колона "Указания" е посочено, че отговорът се отбелязва след попълване на РЛ 1, в който се вземат предвид данните от документите към заявлението, включително част декларации, както и справки в посочените регистри. В РЛ 1 се попълват данните отново в табличен вид на базата на представените от кандидата документи. Изведнъж в края на работния лист се въвежда без обяснение и посочване на каквото и да било правно или фактическо основание, правило при проверката на декларираните данни, да се вземат предвид пределните добиви по Таблица 1 с допустимо максимално отклонение от 10 %. Именно прилагането на това правило е довело до служебно намаляване за декларираните от ответника по касация приходи Извършената последваща редукция на доходи, декларирани за предходната стопанска година на основание, което не е предвидено в закона или подзаконовата нормативна уредба действително води до незаконосъобразност на оспорения административен акт.

Напълно необосновано в административния акт, наименованието на приложената методика съзнателно е ограничено само до първата му част. С това се цели създаване на впечатление, че се касае за акт, който намира общо приложение при определянето на обосновани продажни цени и добиви при кандидатстване за подпомагане по процесната мярка. В действителност, наименованието на този вътрешнослужебен административен акт е "Методика за определяне на обосновани /пазарни/ продажни цени на селскостопанска продукция и обосновани добиви от селскостопански култури/животни, нужни за оценка на реалистичността на предложените продажни цени/добиви в бизнес планове към заявленията за подпомагане по подмерки от ПРСР за периода 2014 - 2020 г.". Той е приет от изпълнителния директор на ДФЗ на 20.11.2016 г. – след приключване на приема на заявления за подпомагане.

Видно от наименованието й, тя касае оценката на реалистичността на бизнес плановете, в раздел ІV от които се съдържа производствената програма на земеделското стопанство по години - Приложение № 4 от Наредбата. От изписаната под таблицата забележка става ясно, че се има предвид първата стопанска година, която следва текущата спрямо кандидатстването стопанска година. В същото време изискването за допустимост на кандидатите, в което е включено условието по чл. 5, ал. 2, т. 2 от Наредба № 10/2016 г., касае предходната календарна година. Поради това, то по никакъв начин не попада в обхвата на методиката, на която се позовава касационният жалбоподател и не подлежи на последваща оценка за реалистичност, каквато не е предвидена в наредбата. По сходни казуси със същия правен проблем вече е формирана и практика на Върховния административен съд, четвърто отделение: решение № 13128 от 29.10.2018 г. по адм. дело № 7824/218 г.; решение № 14501 от 26.11.2018 г. по адм. дело № 7359/2018 г. и решение № 14953 от 4.12.2018 г. по адм. дело № 3918/2018 г.

Видно от Докладна записка № 03-0416/5520 от 30.11.2016 г. от делото, изготвена от заместник-изпълнителния директор до изпълнителния директор на фонда, измененията са съгласувани с препоръка на Дирекция "Правна". Според нея, следва изрично да се предвиди правната възможност на фонда, да определя пределно допустими стойности на относими към преценката за икономическа жизнеспособност показатели от бизнес плана, които да бъдат надлежно оповестени на кандидатите за финансово подпомагане, с цел – спазване на принципите на публичност, прозрачност и предвидимост в административния процес. С. на докладната записка само потвърждава изводите на съда, че създаването на методиката е с цел преценка на икономическата жизнеспособност на показателите, залегнали в бизнес плана, а не на декларираните доходи от земеделска дейност за предходната година.

Доводите, че доколкото декларирането на доходите на физическите лица, се прави пред друг орган, то ДФЗ следва да изясни тяхната реалистичност на базата на общата статистическа информация за размера на добивите и цените, са неоснователни. Именно в изпълнение на тази цел, издателят на акта се е позовал на методиката, тъй като недопустимо се разширява обхватът на методиката към проверка на данни, каквато не е уредена с нея. В същото време, законодателят в разпоредбата на чл. 5, ал. 12 е описал всички доказателства, които при условията на кумулативност, са в състояние да установят реалността на деклариран доход от земеделска продукция – минимум 33 % от общите приходи на годината, предхождаща годината на заявяването. Задължение на административния орган е да ги анализира поотделно и в тяхната съвкупност, за съответствие със специалните закони, които регламентират конкретните изисквания към съдържанието и подаването им. Справката-декларация по чл. 5, ал. 12, т. 1 се свързва с ГДД по т. 2, която на свой ред се допълва с приходно/разходните документи, в случай, че са издадени съгласно някой от изброените три закона, свързани със земеделската дейност, от която са сформирани приходите за предходната година.

Всички тези документи са били налице и е следвало да се анализират от административния орган. Съгласно чл. 6 от ЗДДФЛ местните физически лица са носители за задължението за данъци за придобити доходи от източници в страната и чужбина. На основание тази разпоредба, кандидатката за подпомагане, макар, че не е регистрирана, като едноличен търговец, като физическо лице, земеделски производител, има качеството на данъчно задължено лице. По отношение на нея важи правилото на чл. 9, ал. 2 от същия закон, да издава документ за придобитите доходи, съдържащ реквизитите по чл. 6, ал. 1 ЗСч. Тези документи би следвало да се съпоставят с ГДД и въз основа на съпоставката да се направи извод за достоверността на декларираните обстоятелства, с оглед установяване наличието на задължителното изискване по чл. 5, ал. 2, т. 2 от Наредбата. Това е нормативно уреденият подход в разпоредбата на чл. 24 от Наредба № 10/2016 г. за проверка на доказателствата по чл. 5, ал. 12 от нея. Вместо това, административният орган е приложил методика, която изначално не е приложима при преценката за изпълнението на изискванията към кандидатите за подпомагане по процесната мярка, регламентирани в Раздел втори от Наредбата.

По така изложените съображения, касационната жалба е неоснователна. Обжалваното решение е правилно и следва да се остави в сила, като се имат предвид и мотивите, изложени в настоящия съдебен акт с характер на задължителни указания към административния орган за дължимата проверка при връщане на преписката.

С оглед изхода на делото и направеното искане от процесуалния представител на ответната страна по касационната жалба, следва да се присъдят направените разноски за адвокатско възнаграждение в размер на 300 лева, които са доказани като основание и размер с представения договор за правна помощ.

Водим от гореизложеното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, Четвърто отделение