Решение № 3305 от 28.3.2025 г. на ВАС по адм. д. № 9519/2024 г.

Производството е по реда на чл. 185 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по жалба на К. К. Л. от гр. София, представлявана от процесуалния представител адв. Менков, против разпоредбите на чл. 82, ал. 1 и ал. 3 от Наредба 11 от 01.09.2016 г. за оценяване на резултатите от обучението на учениците /Наредба 11/2016 г./, издадена от министъра на образованието и науката. В жалбата се излагат доводи за незаконосъобразност на оспорените разпоредби. Твърди се, че оспорените норми противоречат на основни принципи, заложени в системата на предучилищното и училищното образование, регламентирани с разпоредбите на чл. 3, ал. 2, т. 2, т. 3, т. 4 и т. 9 от Закона за предучилищното и училищното образование /ЗПУО/. Жалбоподателката поддържа също така, че разпоредбата на чл. 82, ал. 1 от Наредба 11/2016 г. противоречи и на чл. 7, ал. 1, чл. 22, ал. 1 и ал. 2, т. 9 и чл. 117, ал. 1 и ал. 2 от ЗПУО, както и на целите, заложени в чл. 5 и чл. 77, ал. 1 от ЗПУО. Излагат се съображения също така, че при приемане на подзаконовия нормативен акт са допуснати съществени нарушения на административно-производствените правила, тъй като не са изпълнени изискванията на чл. 26 и чл. 28 от Закона за нормативните актове /ЗНА/. Твърди се още, че е налице ограничаване и на принципа на разделение на властите и взаимен контрол, поради липсата на ефективни средства за правна защита срещу окончателните резултати от държавните зрелостни изпити /ДЗИ/. Моли съда да постанови решение, с което да отмени оспорените разпоредби от Наредба 11/2016 г. Ответникът министър на образованието и науката, редовно призован, чрез процесуалния си представител юрк. Томова, оспорва жалбата и изразява становище за нейната неоснователност по съображения, изложени в писмени бележки. Представителят на Върховната касационна прокуратура изразява становище за частична основателност на жалбата. Върховният административен съд, състав на второ отделение, с оглед на събраните по делото доказателства и доводите на страните, приема за установено от фактическа страна следното: С доклад 80893-783/31.08.2016 г. заместник министърът на образованието и науката е представил на министъра на образованието и науката проект на държавен образователен стандарт за оценяване на резултатите от обучението на учениците, който е публикуван за обществено обсъждане на електронната страница на Министерство на образованието и науката и срокът за изпращане на становища е изтекъл на 05.08.2016 г. Към доклада е приложена и таблица с обобщени 67 предложения от 11 външни организации и лица и от 3 Регионални управления по образование /РУО/. На 20.09.2016 г. в Държавен вестник , бр. 74, е обнародвана Наредба 11 от 01.09.2016 г. за оценяване на резултатите от обучението на учениците, издадена от министъра на образованието и науката. С доклад 80-657/11.07.2019 г. заместник министърът на образованието и науката е предложил на министъра на образованието и науката проект на Наредба за изменение и допълнение на Наредба 11 от 01.09.2016 г. за оценяване на резултатите от обучението на учениците, изготвена след анализ на организацията на проведените изпити от националното външно оценяване в края на 7-ми клас, както и в резултат на предложения на различни заинтересовани страни, свързани с дейности и процедури по оценяване в системата на училищното образование. Така предложеният проект на наредба е публикуван на електронната страница на Министерство на образованието и науката за обществено обсъждане, открито на 23.07.2019 г. и закрито на 22.08.2019 г. След изтичане на срока за обществено обсъждане с доклад 80-657/28.08.2019 г. заместник министърът на образованието и науката е предложил на министъра на образованието и науката за утвърждава проект на Наредба за изменение и допълнение на Наредба 11 от 01.09.2016 г. за оценяване на резултатите от обучението на учениците. Към доклада е приложена и таблица с постъпили предложения и становища по проекта на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба 11/2016 г., както и мотиви към наредбата. Утвърденият от министъра на образованието и науката проекта на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба 11/2016 г. е обнародван на 10.09.2019 г. в бр. 71 на Държавен вестник . По делото са представени и приети като доказателства и: Правила за информационна сигурност при организацията, провеждането и оценяването на държавните зрелостни изпити през учебната 2023/2024 година, утвърдени със заповед РД09-109/16.01.2024 г. на министъра на образованието; писмо 94-3689/21.06.2024 г. на заместник министъра на образованието до К. Л.; писмо изх. РД-12-191/29.10.2024 г. от Центъра за оценяване в предучилищното и училищното образование; заявление вх. 2785/11.06.2024 г. на К. Л. до директора на [заличен текст] ; писмо изх. РД-12-93/14.06.2024 г. от Центъра за оценяване в предучилищното и училищното образование; доклад изх. 166/06.11.2024 г. на директора на [заличен текст] ; отговори и критерии за оценяване на ДЗИ по биология и здравно образование от 20.05.2024 г.; заповед РД09-820/29.03.2024 г. на министъра на образованието и науката, с която е определена Националната комисия за проверка и оценяване на изпитни работи от задължителния ДЗИ и от допълнителния ДЗИ по биология и здравно образование; информация, свързана с оценяването на задачи 38, 39, 46, 48 и 50 от писмената работа на К. Л. от ДЗИ по биология и здравно образование, проведен на 20.05.2024 г. За доказване на правния интерес от оспорване на чл. 82, ал. 1 и ал. 3 от Наредба 11/2016 г. жалбоподателката е приложила към жалбата четири броя служебни бележки за допускане до ДЗИ съответно през май юни сесия на учебната 2022/2023 година, през август септември сесия на учебната 2022/2023 г., през май юни сесия на учебната 2023/2024 година и през август септември сесия на учебната 2023/2024 година. При така установените факти, Върховния административен съд, състав на второ отделение, като извърши цялостна проверка за законосъобразността на оспорения подзаконов нормативен акт, достигна до следните правни изводи: Жалбата е процесуално допустима, като подадена от надлежен субект, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати от подзаконовия нормативен акт, съобразявайки разпоредбите на чл. 186, ал. 1 от АПК, срещу текстове от подзаконов нормативен акт, подлежащи на съдебен контрол в съответствие с чл. 185, ал. 2 и чл. 187, ал. 1 от АПК. Налице е и правен интерес за жалбоподателката да оспори подзаконовия нормативен акт, доколкото правото на оспорване принадлежи на гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси за засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда права и задължения. Правният интерес на К. Л. е обоснован с обстоятелството, че същата притежава качеството зрелостник в съответствие с разпоредбата на чл. 132, ал. 1 от ЗПУО и е придобила право да се явява на държавни зрелостни изпити, с което право жалбоподателката разполага както към момента на подаване на жалбата, така и настоящия момент с оглед на получения от нея резултат на ДЗИ по Биология и здравно образование през сесия август септември на учебната 2023/2024 година 28 точки, на които съответства оценка слаб 2 . Посоченото обстоятелство обуславя правния интерес на жалбоподателката за оспорване на конкретните разпоредби от наредбата, доколкото същите засягат нейния личен интерес. Разгледана по същество, жалбата е основателна по следните съображения: Предмет на оспорване в настоящото съдебно производство е разпоредбата на 82, ал. 1 от Наредба 11/2016 г. /обн. ДВ, бр. 74/2016 г., в сила от 20.09.2016 г./, която гласи: Оценките от държавните зрелостни изпити са окончателни. , както и разпоредбата на чл. 82, ал. 3 от Наредба 11/2016 г. /нова ДВ, бр. 71/2019 г., в сила от 10.09.2019 г./, която гласи: Зрелостникът може да се запознае с индивидуалния си резултат от държавния зрелостен изпит в училището, в което е приключил обучението си в XII клас, и/или през електронната система, а с оценената си индивидуална изпитна работа в училището, в което е приключил обучението си в XII клас, в срок, определен от директора, срещу документ за самоличност и в присъствието на представители на училищната зрелостна комисия. . При извършената от настоящия съдебен състав преценка относно наличието на материална компетентност за министъра на образованието и науката да приеме оспорените разпоредби на чл. 82, ал. 1 и ал. 3 от Наредба 11/2016 г. се констатира допуснато от административния орган нарушение на чл. 2, ал. 1 от ЗНА и чл. 12 от ЗНА, както и на чл. 76, ал. 1 от АПК, което обосновава извод за приемането им извън рамките на законовата делегация по чл. 22, ал. 4, във вр. с ал. 2, т. 9 от ЗПУО. С цитираните разпоредби от ЗПУО на министъра на образованието и науката е изрично делегирана компетентност да уреди с наредба държавните образователни стандарти в системата на предучилищното и училищното образование за оценяването на резултатите от обучението на учениците. Този орган е овластеният от закона да приеме Наредба 11/2016 г. и да уреди, съгласно чл. 2, ал. 1 и ал. 2 от тази наредба, държавният образователен стандарт за оценяване на резултатите от обучението на учениците, който определя: 1. основните компоненти, видовете и формите на оценяване на резултатите от обучението на учениците; 2. условията и реда за организацията и провеждането на оценяването на резултатите от обучението на учениците; 3. учебните предмети, формата, условията и реда за организацията и провеждането на националните външни оценявания; 4. условията и реда за организацията и провеждането на държавните зрелостни изпити; 5. формирането на общия успех в дипломата за средно образование. Извън рамките на предоставената му материална компетентност обаче е да регламентира реда и условията за запознаване на зрелостниците с оценките от ДЗИ, както и възможността за оспорване на тези оценки. Нещо повече, извън правомощията на министъра на образованието и науката е да вменява правомощия на директора на съответното училище, свързани с възможността за проверка на резултатите на индивидуалните работи и то в определен от директора срок, който може да бъде различен за всяко едно училище. Като е приел разпоредбите на чл. 82, ал. 1 и ал. 3 от Наредба 11/2016 г., с които не се установяват правила за оценяване на резултатите от обучението на учениците, както и не се създават условия и ред за организация и провеждане на ДЗИ, министърът на образованието и науката е създал подзаконова регулация извън предмета, определен в чл. 22, ал. 4, във вр. ал. 2, т. 9 от ЗПУП, както и в чл. 146, ал. 2, т. 3 от ЗПУО, и установените с тези разпоредби рамки. Разпоредбите, които делегират нормотворческа компетентност, са с императивен характер и не подлежат на разширително тълкуване. Обхватът на законовата делегация на министъра на образованието и науката е точно определен и той не позволява създаване на регламентация, която касае отношения, развиващи се след оценяването на резултатите на учениците, както и възможността поставена на зрелостника оценка, при спазване условията и реда на организацията за провеждане на оценяването, да бъде предмет на проверка. Ето защо следва да се приеме, че в конкретния случай е налице нарушение на императивната разпоредба на чл. 12 от ЗНА. В тази връзка следва да се има предвид също така, че с наредба, която съставлява подзаконов нормативен акт, не може да се уреждат първични отношения извън уредените такива в закона и по този начин да се дописва закона. Предвид изложеното, оспорените разпоредби са приета без надлежно овластяване на министъра на образованието и науката по силата на нормативен акт от по-висока степен и поради липсата на материална компетентност на издателя на акта са нищожни. За пълнота на изложеното по отношение оспорената разпоредба на чл. 82, ал. 1 от Наредба 11/2016 г. /обн. ДВ, бр. 74/2016 г./, макар и в случая да е недължимо извършването на проверка по доводи на жалбоподателя за незаконосъобразност на тази разпоредба, следва да се има предвид, че наредбата е издадена и при допуснато съществено нарушение на административно-производствените правила, което съставлява самостоятелно основание за отмяната на тази разпоредба, като незаконосъобразна на основание чл. 196 АПК, във вр. чл. 146, т. 3 от АПК. Съгласно императивното правило на чл. 26, ал. 2 от ЗНА /в приложимата редакция ДВ, бр. 46/2007 г./ проектът на нормативен акт следва да бъде публикуван от съставителя на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада. Разпоредбата на чл. 28, ал. 1 от ЗНА /в приложимата редакция ДВ, бр. 46/2007 г./ изрично предвижда също така, че проектът за нормативен акт се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган заедно с мотивите, съответно доклада към него. Спазването на цитираните разпоредби е от съществено значение, което е видно от императивната разпоредба на чл. 28, ал. 3 от ЗНА /в приложимата редакция ДВ, бр. 46/2007 г./, съгласно която проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, не се обсъжда от компетентния орган. В приложената административна преписка не се съдържат каквито и да било мотиви, съответно доклад, а още по-малко такива, които да са с изискуемото по закон съдържание. В тази връзка следва да се има предвид, че в представения по делото доклад 80893-783/31.08.2016 г. на заместник министъра на образованието и науката не се съдържат каквито и да било мотиви, в това число и относно процесната разпоредба, а и същият като съдържание не отговаря на нито едно от изискванията, разписани в чл. 28, ал. 2 от ЗНА /в приложимата редакция/. По делото са представени единствено мотиви към приетия на по-късен етап проект на Наредба за изменение и допълнение на Наредба 11/2016 г., които не са приложими по отношение наредбата, обнародвана в ДВ бр. 74/2016 г. По така изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че жалбата на К. Л. е основателна и оспорените с нея разпоредби на чл. 82, ал. 1 и ал. 3 от Наредба 11/2016 г. следва да бъдат обявени за нищожни. Воден от горното и на основание чл. 193, ал. 1, предл. първо от АПК Върховният административен съд, второ отделение,