Решение № 1320 от 25.01.2012 г. на ВАС по адм. д. № 11447/2011 г.

Решение № 1320 от 25.01.2012 г. на ВАС по адм. д. № 11447/2011 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Еманоил Митев Производството е образувано по три касационни жалби, подадени от Министерския съвет на Република България, чрез процесуалния му представител- юрк. Христо Градинаров, от Министъра на икономиката, енергетиката и туризма, чрез процесуалния представител-юрк. Лучия Бакалчева и от "Проучване и добив на нефт и газ"АД, гр. София, представлявано от изпълнителните директори Пламен Николов и Любомир Чакъров, представлявани в съдебното производство от юрк. Йорданов, срещу решение № 6865/17.05.2011 г., постановено от ВАС, пето отделение, по адм. д. № 10292/2010 г. Жалбите са подадени от активно легитимирани страни, в срока по чл. 215, ал. 1 от АПК и са процесуално допустими. С оспореното решение тричленният състав на ВАС е отменил решение № 296/12.05.2010 г. на Министерския съвет на Република България, връщайки делото като преписка на МС за ново произнасяне, съобразно изложените мотиви; осъждайки МС да заплати на "Моезия Ойл енд Газ" ООД, Дъблин, Република Ирландия, сумата 50 лв. разноски по делото. За да постанови решението си съдът е приел следното: С обжалваният акт на МС, на основание чл. 50, ал. 2 във връзка с чл. 23, ал. 4 и чл. 46, ал. 2, т. 2 от Закона за подземните богатства (ЗПБ), е прекратена процедурата за предоставяне на разрешение за търсене и проучване на нефт и природен газ от блок 1 - 8 "Алтимир", разположен в областите Плевен и Враца. Съдебното производство е образувано по жалба на "Моезия Ойл енд Газ" ООД, Дъблин, Република Ирландия. Жалбоподателят твърди, че решението на МС е неправилно поради допуснати при постановяването му съществени нарушения на закона. Дружеството отговаря на всички законови изисквания за участие в конкурса и осъществяване на дейност по търсене и проучване на подземните богатства . Жалбоподателят твърди също така, че оспореното решение е незаконосъобразно, тъй като изводът на административния орган за наличие на основания за прекратяване на процедурата за предоставяне на разрешение за търсене и проучване на подземни богатства е направен в противоречие с разпоредбите на ЗПБ. Член 50, ал. 1, т. 2 от ЗПБ (ред. ДВ, бр. 70/2008 г., в сила към датата на постановяване на обжалваното РМС), предвижда след класиране на участниците от конкурсната комисия, по предложение на съответния министър (чл. 49, ал. 1 и ал. 3 от ЗПБ), МС да издаде разрешение за търсене и/или проучване на подземни богатства на избрания за спечелил конкурса кандидат. В случай, че са налице нарушения по чл. 23, ал. 4 или обстоятелства по чл. 56 от ЗПБ, органът може да откаже да издаде разрешение (чл. 50, ал. 2 от ЗПБ). Правомощията на МС след приключване на класирането на кандидатите са изчерпателно изброени в цитирания текст. И при двете хипотези МС е длъжен да се произнесе с акт по същество, като няма право да прекрати процедурата. Ето защо обжалваното решение на МС в този смисъл е постановено в противоречие с нормата на чл. 50, ал. 2 от ЗПБ и е незаконосъобразно. Като такова, то подлежи на отмяна. Разпоредбите чл. 23, ал. 4 и чл. 46, ал. 2, т. 2 от ЗПБ, на които органът се позовава, също не обосновават правото му да прекрати процедурата. Оспореното РМС е постановено в нарушение и на тези норми. В първите две касационни жалби се правят доводи за неправилност на оспореното решение като необосновано и постановено в нарушение на материалния закон, а в третата -и за нарушение на процесуалните правила-необсъждане на доводите на тази страна. Излагат се съображения за неправилност на решението на първоинстанционният съд в частта относно правомощията на МС по чл. 50, ал. 2 от ЗПБ. В приложения към адм. преписка доклад от министъра на икономиката, енергетиката и туризма до МС изрично е посочено, че в ЗПБ липсва правна норма, която да урежда последиците от констатираното нарушение на закона, от което следва, че е налице "празнота в правото". Първоинстанционният съд, според касаторите, не е обсъдил аргументите на министъра за наличието на празнота в правото, включително изричното позоваване на аналогията на закона като способ за правоприлагане съгласно чл. 46, ал. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА). В своето решение тричленният състав на ВАС е постановил, че правомощията на МС в хипотезата на чл. 50, ал. 2 от ЗПБ се изчерпват с акт по същество, представляващ в конкретния случай издаване или отказ да се издаде разрешението, като административният орган няма право да прекрати процедурата. В тази си част решението е необосновано. Според представителите и на тримата касатори - констатирайки съществено нарушение на закона, довело до нарушаване на принципите на прозрачност и конкурентност, което не може да бъде отстранено, административният орган е постановил единственото възможно решение - да прекрати опорочената процедура. По силата на чл. 9, ал. 1 от АПК, установяващ служебното начало в административното производство, административният орган е длъжен не само да започне, но и да проведе и приключи административното производство. Приложението на чл. 9, ал. 1 от АПК е обусловено от две предпоставки: започването, провеждането и приключването да бъдат при условията, посочени в закона и издаването на акта да не е въпрос на свободна преценка. По отношение на оспореното решение на МС, и двете предпоставки на цитираната разпоредба са налице. Независимо, че в ЗПБ няма разпоредба, установяваща правомощие на МС да прекрати процедурата, за разлика от първоинстанционния съд считат, че това правомощие на МС е налице. Аргумент за това е нормата на чл. 9, ал. 1 от АПК - при условията на закона, административният орган, започнал и провел процедурата, следва да я довърши. В конкретния случай, при явната празнота по отношение на правото относно приключването на процедурата, административният орган се е позовал на правоприлагане съгласно чл. 46, ал. 2 от ЗНА, установил е аналогична правна норма в друг закон -посочената в доклада аналогична разпоредба от Закона за концесиите. Това правоприлагане по аналогия за прекратяване на процедурата в рамките на административното производство е напълно логично и допустимо от закона. По същество решението на МС, макар и непрецизно наименовано, съдържа в себе си две волеизявления: волеизявление, представляващо по същество отказ да се издаде разрешението и волеизявление за прекратяване на опорочената процедура като част от производството. Жалбоподателите считат, че съдът неправилно е изтълкувал разпоредбата на чл. 46, ал. 2, т. 2 от ЗПБ приемайки, че същата не е императивна, както и че променената разпоредба на чл. 46, ал. 2, т. 2 от ЗПБ потвърждава незадължителния характер на изискването на чл. 46, ал. 2, т. 2. Налице е констатирано от МС нарушение на закона, извършено от комисията по провеждането на конкурса. В противоречие с предварително обявените условия на конкурса и изискванията на закона, комисията не само е допуснала до участие кандидат, който не е изпълнил изискванията, обявени предварително като задължителни спрямо всички кандидати, но и е приела решение, че кандидатът отговаря на тези предварителни изисквания без това да е факт. Тези действия на комисията са нарушили принципа на прозрачност и лоялна конкуренция, поставяйки останалите кандидати, които не отговарят на изискването на чл. 46, ал. 2, т. 2 от ЗПБ в неравностойно положение. Актът на комисията, с който участник не се допуска до участие в процедурата подлежи на самостоятелен съдебен контрол. Когато обаче комисията е допуснала, а не е отстранила участник, който не отговаря на изискванията на закона, то компетентният орган, който следва да извърши проверката за законосъобразност на проведената процедура и да постанови крайния акт, е МС. Никъде комисията не е отразила, че "Моезия Ойл енд Газ представя счетоводни отчети само за една година. Правилно МС е прекратил процедурата именно поради констатираното от него нарушение по допускането на кандидат, неотговарящ на императивните изисквания на закона и на конкурсната документация. Администрацията действа при условията на обвързана компетентност при прилагането на нормата на чл. 46, ал. 2, т. 2 от ЗПБ, което не дава право на административния орган на самостоятелна преценка дали да приложи или не тази норма. На административният орган не е дадено правото да тълкува нормата разширително и законът е въздигнал посочените в чл. 46, ал. 2 императивни изисквания в абсолютна предпоставка едно лице да бъде допуснато от комисията, съответно - да придобие качеството на участник в процедурата. Ответната страна - "Моезия Ойл енд Газ", чрез пълномощника - адв. Богоев, оспорва касационните жалби като неоснователни. Подробни съображения излага в писмено възражение. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационните жалби. Разгледани по същество, касационните жалби са неоснователни, по следните съображения: При постановяването на решението си тричленният състав на ВАС е преценил правилно данните по делото, отговорил е на доводите на страните и направените от него изводи са в съответствие с материалния закон. Правилно съдът е приел, че административният орган неправилно е приложил закона - налице е противоречие между фактическото и правно основание за издаване на оспореното решение и издадения краен акт, с който се прекратява процедурата на посоченото основание - чл. 50, ал. 2, във връзка с чл. 23, ал. 4 и чл. 46, ал. 2, т. 2 от ЗПБ (в редакцията към момента на постановяването на оспореното решение). Съгласно чл. 50, ал. 2 от ЗПБ (редакция преди изменението с ДВ, бр. 100/2010 г.), Министерският съвет отказва да приеме актовете по ал. 1, при установяване на нарушения по чл. 23, ал. 4 или при наличието на обстоятелства по чл. 56. Следователно цитираната разпоредба предполага издаване на акт по същество, както правилно е приел съда, а не прекратяване на производството. Неправилно е позоваването от жалбоподателя - МС, на разпоредбата на чл. 9, ал. 1 от АПК, за да обоснове правото на адм. орган да прекрати процедурата по съображения, че тази разпоредба задължавала адм. орган да довърши същата, както и че без постановяване на решение за прекратяване на процедурата, тя не би била довършена. Административната процедура приключва не само с акт за прекратяването й, но и с такъв постановен по същество. Не са установени нито нарушения по чл. 23, ал. 4, нито обстоятелства по чл. 56 от ЗПБ, за да се постанови отказ по същество от административният орган, какъвто отказ жалбоподателите твърдят, че се съдържа имплицитно в оспореното решение на МС. Съгласно чл. 23, ал. 4 от ЗПБ, процедурите по предоставяне на разрешения за търсене и/или проучване и концесии за добив се провеждат в съответствие с принципите за прозрачност, публичност и конкуренция. Съгласно чл. 56, ал. 1.т. 2 от ЗПБ в приложимата редакция, предоставянето на разрешение за търсене и/или проучване или концесия за добив, се отказва мотивирано, когато кандидатът е представил невярна информация. Фактическото основание за постановяването на оспореното решение се изразява в "допускане до участие на участник, който не отговаря на императивните изисквания на ЗПБ и конкурсната документация. А не отговарянето на императивните изисквания на ЗРБ и конкурсната документация по отношение на участника в конкурса, класиран на първо място от комисията с протокол № 3 - "Моезия Ойл енд Газ"- се изразява в това, че този участник не е представил счетоводни отчети за последните три години, тъй като е регистриран като юридическо лице през март 2008 г. Този факт се възприема от касаторите неправилно като нарушение на чл. 46, ал. 2, т. 2 от ЗПБ и съответно - като основание по чл. 56, ал. 1, т. 2 от ЗПБ - представена от кандидата невярна информация, както и като нарушение на принципа на конкуренцията по чл. 23, ал. 4 от ЗПБ, тъй като го поставял в привилегировано положение по отношение на останалите участници, които са спазили изискванията на закона и са представили счетоводни отчети за последните три години. Спорът касае правилното тълкуване и приложение на чл. 46, ал. 2, т. 2 от ЗПБ в приложимата редакция, съгласно която"кандидатът за участие в конкурс или търг за придобиване на разрешение за търсене и/или проучване или за концесия за добив, подава писмено заявление, към което се прилага извлечение от годишните счетоводни отчети за последните три години. Обосновано и законосъобразно първоинстанционния съд е приел, че в случая се касае до неправилно тълкуване на посочената разпоредба от административния орган. Условието предпоставя изпълнението му от кандидатите съобразно датата на регистрацията им, тъй като обратното тълкуване поставя фактически неизпълнимо условие пред кандидатите, регистрирани в период по-малък от три години преди датата на конкурса. Обратното тълкуване представлява нарушение на конституционния принцип за равнопоставеност на икономическите субекти, съгласно чл. 19 от Конституцията и разпоредбите на ЗПБ, както правилно е приел съда и би представлявало дописване на закона с въвеждане на забрана за участие в процедурите по ЗПБ на лица, които не са регистрирани преди три или повече години от датата на конкурса. Ограничителни норми не могат да се извеждат чрез тълкуване на закона по реда на чл. 46 от ЗНА. Това е правилното тълкуване на разпоредбата на чл. 46, ал. 2, т. 2 от ЗПБ, което е направено и с изменената редакция на чл. 46, ал. 2, т. 2 от ЗПБ (ДВ, бр. 100/2010 г.) и то е в съответствие и с правото на ЕС. Представянето на отчетите съобразно датата на регистрация на участника "Моезия Ойл енд Газ" не представлява нито нарушение на принципа на конкуренция по смисъла на чл. 23, ал. 4, нито "подаване на невярна информация "по смисъла на чл. 56, ал. 1, т. 2 от ЗПБ. Неоснователни са и доводите на жалбоподателите за прилагане по аналогия, на основание чл. 46, ал. 2 от ЗНА, на разпоредбата на чл. 60 от Закона за концесиите, а и условията на цитираната разпоредба не са налице в случая. Разпоредбата на чл. 50а от ЗПБ, аналогична на разпоредбата на чл. 60 от ЗК е приета след постановяването на оспореното решение (ДВ, бр. 100/2010 г., като не са налице и посочените в нея условия. Решението на тричленният състав на ВАС като обосновано и законосъобразно следва да се остави в сила. Изложените в него мотиви се споделят от настоящия състав на ВАС. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, Петчленен състав,