Решение № 5338 от 2.6.2022 г. на ВАС, VII о.

Производството е по чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационната жалба на Министерство на правосъдието, чрез пълномощник, против решение 5136/09.08.2021 г. по адм. дело 7875/2020 г. по описа на Административен съд София-град (АССГ).

С обжалваното решение е отхвърлена жалбата на министерството срещу акт с рег. 02.50-15/13.07.2020 г. на ръководителя на Управляващия орган (РУО) на Оперативна програма "Добро управление" 2014-2020 (ОПДУ), с който на Министерство на правосъдието не се верифицират разходи в размер на 101 880 лева, включени в искане за междинно плащане 3/02.04.2019 г. по проект Технологични, обучителни и организационни средства за изпълнение на разработени вътрешни правила и политики за ползване на информационните ресурси в органите на изпълнителната власт в сектор Правосъдие, в съответствие със ЗЕУ, НОИОСИС и съобразно залегналите правила и стандарти в Стратегията за развитие на електронното управление в Република България 2014-2020 и Пътната карта за нейното изпълнение.

Касационният жалбоподател счита решението за неправилно, постановено при съществено нарушение на съдопроизводствените правила, нарушение на материалния закон и необоснованост отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК.

Твърди, че в нарушение на чл. 172а, ал. 2 АПК съдът не е обсъдил доводите му, както и събраните по делото доказателства, поради което е постановил необосновано и немотивирано решение. Според касатора не е установено спазване на сроковете и наличието на основание за по чл. 99 и сл. АПК за изменението на влезлия в сила административен акт за верификация на разходите. Твърди и липса на мотиви относно наведените от жалбоподателя доводи по отношение на недопустимото разширяване обхвата на повторно извършената от РУО проверка, включително по отношение на обхвата на подаденото искане за изменение на проекта, което РУО ползва за основание за извършване на повторна проверка и възражението за несъществуващо основание, което административният орган е посочил в акта си. Излага, че съдът не се е произнесъл по оспорването на отчетните стойности в искането за междинно плащане, които не са верифицирани в цялост. Излага и подробни аргументи за неправилно приложение на материалния закон. Иска отмяна на съдебния акт и произнасяне по съществото на спора. Претендира разноски за двете съдебни инстанции.

Ответникът ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма "Добро управление" 2014-2020, чрез процесуалния си представител, оспорва касационната жалба, като излага подробни възражения по релевираните от касатора доводи. Моли съда да остави в сила оспореното решение. Претендира разноски за юрисконсултско възнаграждение.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд в състав на седмо отделение, с оглед предмета на съдебната проверка по чл. 218 АПК намира, че касационната жалба е подадена от надлежна страна по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, поради което е процесуално допустима.

Разгледана по същество е основателна.

Производството пред АССГ е образувано по жалба на Министерство на правосъдието срещу акт с рег. 02.50-15/13.07.2020 г. на РУО на ОПДУ, с който, на основание чл. 64, ал. 1, предложение първо във връзка с чл. 62, ал. 1-3, чл. 73, ал. 4 и чл. 75, ал. 1 от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ), не се верифицират:

1. Сумата в размер на 101 880,00 лева, включена в искане за междинно плащане 3 от 02.04.2019 г.;

1. Отчетните стойности в искане за междинно плащане 3 от 02.04.2019 г. по индикатор Подкрепени анализи, проучвания, изследвания, методики и оценки, свързани с дейността на съдебната система (девет единици) и по индикатор Въведени нови и усъвършенстване на съществуващи инструменти за модернизация на съдебната власт - (седем единици).

Актът е мотивиран с извършен повторен преглед на документитепо искане за плащане 3/02.04.2019 г., приложени като доказателствен материал за изпълнение на предмета на договор от 27.07.2018 г. със Стемо ООД, във връзка с подадено искане за изменение на проекта. Констатирани са несъответствия относно изпълнението на предмета на договора, в резултат на които РУО е приел наличие на предпоставки за възобновяване на процеса по верификация по искане за плащане 3/02.04.2019 г., което е било верифицирано и изплатено. В акта е посочено, че РУО служебно е започнал процедура по администриране на нередност на основание чл. 69, ал. 2 ЗУСЕСИФ и в последствие е издал решение за определяне на финансова корекция ФК-2020-240/01.07.2020 г. По тези съображения РУО е извършил корекция по разходооправдателен документ Фактура 0000004217 от 01.03.2019 г., отчетен в бюджетен ред 1.1 Преглед на технологичните и организационните средства за изпълнение на вътрешните правила и политики за ползване на информационните ресурси в органите на изпълнителната власт в СП и разработване на Наръчник с единни правила и процедури. Разработване и въвеждане на СУ СИ в МП и ВРБ (АВ, ГДИН, ГДО, НБПП, ЦРОЗ), като не верифицира разходи в размер на 101 880,00 лева, представляващи засегнатите от гореописаната нередност и финансова корекция разходи, на основание чл. 73, ал. 4 и чл. 75, ал. 1 ЗУСЕСИФ, поради определената с решение ФК-2020-240/01.07.2020 г. финансова корекция в размер на 100 % от стойността на допустимите, засегнати от нарушението разходи по сключения договор 93-00-261/27.07.2018 г. с изпълнителя Стемо ООД по т. 23 от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 и т. 6 от Приложение 2 към чл. 2, ал. 3 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на ЗУСЕСИФ, както и корекция на верифицираните стойности на индикатори Подкрепени анализи, проучвания, изследвания, методики и оценки, свързани с дейността на съдебната система и Въведени нови и усъвършенстване на съществуващи инструменти за модернизация на съдебната власт, по които верифицираната стойност е нула.

За да отхвърли жалбата, първоинстанционният съд е приел, че същият е издаден от компетентен орган, във валидна писмена форма, при спазване на процедурата по издаването му, в съответствие с материалния закон и неговата цел. Приел е, че РУО се е произнесъл във връзка с подадено искане за изменение на проекта от 25.09.2019 г., като е извършил повторен преглед на документите и е констатирал несъответствия относно изпълнение на предмета на договора. Според съда отказът за верификация е издаден поради установена нередност и определена финансова корекция, като са констатирани несъответствия относно изпълнението на предмета на договора и доказателствения материал, приложен от Министерство на правосъдието, описани в доклад до РУО от 30.09.2019 г. Обосновал е извод за законосъобразност на преценката на органа, че са налице предпоставки за възобновяване на процеса по верификация на искане за плащане 3/02.04.2019 г. По изложените съображения е отхвърлил подадената жалба.

Решението е валидно и допустимо, но неправилно.

Фактическите и правните основания на административния акт са предпоставка адресатът на акта да упражни законното си право на защита, а съдът да осъществи контрол за законност върху акта. Липсата на фактически и правни основания представлява съществено нарушение на изискването за форма и е самостоятелно основание за отмяна на акта.

Процесният актс рег. 02.50-15/13.07.2020 г. е издаден на основание чл. 64, ал. 1, предложение първо във връзка с чл. 62, ал. 1-3, чл. 73, ал. 4 и чл. 75, ал. 1 ЗУСЕСИФ.

Видно от така очертаната правна квалификация на акта, с оглед фактическите основания за издаването му е видно, че е налице несъответствие, тъй като основанията по чл. 73, ал. 4 и чл. 75, ал. 1 ЗУСЕСИФ са относими към производството по определяне и извършване на финансова корекция, но не и към производството по верификация на разходите.Разпоредбите на чл. 62, ал. 1-3 ЗУСЕСИФ регламентират необходимостта от верифицирането на разходите с потвърждаване допустимостта на извършените разходи, документите, въз основа на които се извърша верификацията, и правомощието на органа да извърши проверка на място, но не сочат конкретното правното основание, на което разходът е недопустим.От друга страна разпоредбата на чл. 64, ал. 1 ЗУСЕСИФ предвижда, в случай, че бенефициер не представи в срок документ или разяснения по чл. 63 или е започната процедура по администриране на нередност, съответният разход не се верифицира, като може да бъде включен в следващо искане за плащане. Нормата предвижда хипотеза при която достатъчно условие е започналата процедура по администриране на нередност.

Отказът за верификация в настоящия случай е издаден поради установена нередност и определена финансова корекция.

Верификацията на разходите и финансовата корекция са два самостоятелни способа за гарантиране на законосъобразността на предоставянето и на разходването на безвъзмездната финансова помощ от бенефициерите. Финансовата корекция цели да възстанови състоянието на бюджета на Съюза от преди извършването на нередността по смисъла на член 2, т. 36 от Регламент 1303/2013, а верифицирането на разходите цели да установи допустимостта на разходите, извършени във връзка с изпълнението на проекта, в съответствие с правилата за допустими разходи.В хипотеза, когато в рамките на периода за произнасяне по искане за плащане управляващият орган започне и процедура по администриране на сигнал за нередност и по определяне на финансова корекция се поставя въпроса за верификацията на остойностеното евентуално финансово влияние на твърдения регистриран сигнал, доколкото той би представлявал нередност и с оглед на това за него би била дължима финансова корекция, и следователно нейният размер не би трябвало да бъде изплащан на бенефициера.Именно поради този характер на финансовата корекция и произтичащото пряко от Регламент 966/2012 задължение на управляващия орган да спазва принципа на добро финансово управление в чл. 64, ал. 1 ЗУСЕСИФ е предвидена изрично възможността за отказ от верификация на съответната сума, представляваща определения размер на финансовата корекция по нередност, за която е започнала процедура по администриране.

Но в настоящия случай разходите, за които е постановен процесният отказ, са били верифицирани с влязъл в сила акт на административния орган от 19.06.2019 г., което обстоятелство не се оспорва от страните. Същевременно, органът единствено е направил извод за наличие на предпоставки за възобновяване на процеса по верификация на искане за плащане 3/02.04.2019 г., но липсва, както правно основание, така и фактическо такова за възобновяване на производството.Такова липсва и в цитираното в оспорения акт писмо от 03.10.2019 г., с което бенефициерът е уведомен за възобновяване на процеса по верификация. В случая, в тежест на административния орган е в хода на процедурата по верификация да докаже спазване на процедурата по чл. 99 и сл. АПК при изменение на акта за верификация, материалноправните предпоставки за изменение на акта и спазването на преклузивните срокове за упражняване на това право. Спазването на тези правила се явява гаранция за законосъобразното изменение на влязъл в сила административен акт. В настоящия случай, органът не е изложил твърдения в тази насока и не е представил доказателства за спазване на процедурата по чл. 99 и сл. АПК и не е посочил конкретната предпоставка по чл. 99 АПК за възобновяване на производството по влязлия в сила административен акт.

Отсъствието на ясно по съдържание волеизявление и непосочването на валидно правно основание за формирането му засяга правото на защита на неговия адресат и препятства съдебния контрол по съществото на спора, като констатираният процесуален порок безспорно компрометира законосъобразността на акта. Съдът не може да извежда волята на издателя на акта вместо него, нито да предполага на какво основание същият се е произнесъл или по какви съображения е постановил акт с определено съдържание.

Безспорно е, че с оглед на правомощията си по контрол на изпълнението на процесния проект ръководителят на Управляващия орган би могъл да установи, че даден разход е неправилно верифициран и с оглед на това за него да е налице задължение да защити интересите на бюджета на Съюза като го признае за недопустим. Но за да се случи това законосъобразно е необходимо влезлият в сила благоприятен за бенефициера акт да бъде отменен по реда на чл. 99 АПК. Без органът да е провел производство при условията на чл. 99 АПК и в сроковете по чл. 100 АПК той не може да постанови нов акт с противоположно съдържание на вече издаден такъв.

Изложеното прави на собствено основание оспорения акт незаконосъобразен и прави ненужно обсъждането на доводите за материалната му законосъобразност.

Отделно от изложеното, основанието за отказ на верификация по 64, ал. 1 ЗУСЕСИФ, както беше изложено по-горе, е приложимо при започната процедура по администриране на нередност, но не и при вече издадено решение за определяне на финансова корекция. При издадено решение по чл. 73, ал. 1 ЗУСЕСИФ, финансовата корекция се извършва по реда на чл. 75, ал. 1 ЗУСЕСИФ от плащания по проекта, в които са включени засегнатите от нарушението разходи. Съгласно посочената разпоредба, когато решението за определяне на финансовата корекция е издадено след съответното плащане, финансовата корекция се извършва чрез доброволно изпълнение от страна на бенефициера, а след изтичане на срока за доброволно плащане финансовата корекция се извършва от следващо плащане по проекта заедно с дължимите лихви за просрочие, а когато това е неприложимо чрез упражняване на права по дадените от бенефициера обезпечения по чл. 61, ал. 2, по ред и начин, определени в нормативния акт по чл. 7, ал. 4, т. 4.

Органът е допуснал незаконосъобразно смесване на производствата по верификация и финансова корекция и позовавайки се на основанието за извършването на финансова корекция е отказал верификация на разходите, мотивирайки се с чл. 64, ал. 1 ЗУСЕСИФ, който в случая е неприложим. И въпреки възобновяването на производството по верификация на разходите, които с влязъл в сила акт са признати за допустими и са верифицирани, той фактически не оспорва допустимостта им за да възобнови производството, а установява нередности и определя финансова корекция, която принципно се извършва именно върху допустими разходи.

Следва да се посочи, че основателно касаторът твърди, че първоинстанционният съд в диспозитива на обжалваното съдебно решение неправилно е посочил, че отхвърля жалбата срещу административния акт цитирайки само първия му диспозитив, но този пропуск по-скоро следва да се определи като неточност в изписването, отколкото като непълнота на съдебния акт, тъй като е видно, че е отхвърлено оспорването в цялост, с оглед очертания предмет на спора.

Без правно значение по спора, но за пълнота и изчерпателност на изложението, следва да се посочи още, че с оспорения административен акт, освен отказ на верификацията на разходите е постановен и отказ за изменение на договора, който от своя страна също представлява индивидуален административен акт, подлежащ на съдебен контрол в самостоятелно административно производство.

Като не е установил посочените по-горе пороци на оспорения пред него административен акт и е отхвърлил жалбата на Министерство на правосъдието, административният съд е постановил неправилно съдебно решение, което следва да бъде отменено. Делото е изяснено от фактическа страна, поради което решението на РУО на ОПДУ следва да бъде отменено като незаконосъобразно.

С оглед на изхода от спора, направено от касатора искане и на основание чл. 143, ал. 1 АПК съдът следва да осъди Администрацията на Министерски съвет юридическото лице, в чиято структура е органът-ответник, да заплати на касатора направените по делото разноски. Същите, видно от доказателствата по делото, са в общ размер на 1015 лв., от които 815 лв. внесена държавна такса пред касационната инстанция и юрисконсултско възнаграждение за двете съдебни инстанции, което съдът определя на по 100 лв. на основание чл. 25, ал. 1 от Наредбата за заплащането на правната помощ.

По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2 във вр. чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, състав на седмо отделение,