Решение № 712 от 20.01.2014 г. на ВАС по адм. д. № 8003/2013 г.

Решение № 712 от 20.01.2014 г. на ВАС по адм. д. № 8003/2013 г., VII о., докладчик съдията Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на Царина Стефанова Печева, гр. Плевен, ул. "Мара Гидик" № 10, ет. 3, ап. 5 срещу решение № 203 от 24.04.2013 г. на Административен съд, гр. Плевен, постановено по административно дело № 819/2012 г. в частта, с която съдебното производство е прекратено и е осъдена да заплати разноски.

С обжалваното решение съдът отменил Решение № РД-17-1043 от 03.09.2012 г. на директора на Средно общообразователно училище "Иван Вазов", гр. Плевен, в частта, с която се произнесъл по точка 2 от заявлението на Печева за достъп до обществена информация; оставил без разглеждане жалбата на Печева срещу решението в частта, с която се произнесъл по точки 1, 3 и 4 от заявлението и прекратил съдебното производство в тази част; осъдил Печева да заплати на училището 422,50 разноски.

Касационният жалбоподател счита обжалваното решение в частта, с която съдът прекратил съдебното производство като го счита за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон и при съществени нарушения на съдопроизводствените правила - отменително основание по чл. 209, т. 3 АПК. Съдът неправилно приел, че Решение № РД-17-1043, в частта по точки 1, 3 и 4, не представлява индивидуален административен акт. Не отчел, че актът е заведен в книгата за регистриране на заповедите на директора и в него изрично е посочен срок и възможност за оспорване. Съдът е определил като "позитивен характер на акт на произнасяне" формалното спазване на Закона за достъп до обществената информация (ЗДОИ), игнорирайки фактите, които доказват грубо нарушение на материалния закон - отказ от изпълнение на влязло в сила съдебно решение; умишлено нарушение на чл. 20 ЗДОИ и Заповед № ЗМФ-1472 от 29.11.2011 г. на министъра на финансите; непроизнасяне в законния срок и форма; нарушение на чл. 34, ал. 1, т. 1 ЗДОИ; немотивирано удължаване на процедурата чрез позоваване на чл. 29, ал. 1 ЗДОИ.

Касаторът твърди, че съдът не извършил проверка за законосъобразност на оспореното решение, въпреки изрично посочените пороци, с което нарушил задължението си по чл. 168, ал. 1 АПК. Сочи, че съдът отхвърлил влязло в сила Решение № 8831 от 19.06.2012 г. на Върховния административен съд, с което е оставено в сила Решение № 364 от 30.06.2011 г. на Административен съд, гр. Плевен, постановено по административно дело № 436/2011 г. С решението си Върховният съд приел, че за исканата информация по точки 1 и 2 от заявлението има налични данни в Регионалния инспекторат по образованието.

Счита, че съдът неправилно анализирал приложимата нормативна уредба и събраните в хода на делото доказателства. Сочи, че съществува нормативна уредба относно реда и съхранението на решенията на директора на училището и заседанията на педагогическия съвет и от нея следва, че исканата информация трябва да е налична. Излага подробно факти, които счита, че доказват наличието на исканата информация. Прави анализ на заключението на приетата по делото експертиза като твърди, че е направена само по документи, представени по усмотрение на директора.

Касаторът обжалва решението и в частта за разноските. Счита, че съдът неправилно отхвърлил възражението на касатора за ненадлежно оформени договори за правна защита и съдействие. Излага повторно и подробно доводите си за недоказаност на разходите. Прави възражение за тяхната прекомерност.

Моли съда да отмени обжалваното решение и да постанови друго, с което отмени изцяло оспорения отказ № РД-17-1043 от 03.09.2012 г. на директора на училището. Претендира направените по делото разноски.

Ответникът по касационната жалба - директорът на Средно общообразователно училище "Иван Вазов", счита жалбата за неоснователна. Сочи, че изложените за твърдяните отменителни основания доводи несъответстват на доказателствата по делото. Решението на съда е правилно. Съдът правилно приел, че исканата по точки 1, 3 и 4 от заявлението информация не съществува. Съдът изследвал задълбочено и обосновано фактическата и правна обстановка, като по делото била назначена експертиза, която два пъти извършила обстойна проверка на документацията на училището. Сочи, че изложените в касационната жалба доводи са поддържани и в първоинстанционното производство и съдът им е дал обстоен отговор. Сочи, че за пореден път касаторът клевети длъжностно лице и моли съда да сезира прокуратурата. Счита, че касаторът няма правен интерес от търсене на исканата информация. Ответникът претендира направените по делото разноски. Моли съда да остави в сила обжалваното решение. Ответникът се представлява от адв. Руска Дучева, Софийска адвокатска колегия.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за частична основателност на касационната жалба. По делото липсват доказателства за реално плащане на разноските за адвокатско възнаграждение, поради което съдът неправилно осъдил касатора да ги заплати. В останалата част жалбата е неоснователна. Съдът уважил доказателствените искания на касатора, изяснил релевантните факти, обсъдил доказателствата, становищата, възраженията и относимата нормативна уредба и подробно фактически и правно обосновал решението си. Изводът на съда за недопустимост на оспорването по точки 1, 3 и 4 от заявлението е правилен. Не са налице твърдяните отменителни основания.

Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна в частта досежно прекратяването на съдебното производство и частично основателна в частта досежно разноските.

За да постанови обжалваното решение съдът приел от фактическа страна, че:

1. Със заявление, вх. № АД-09-2409 от 19.03.2011 г., Печева, поискала от началника на Регионалния инспекторат по образованието - Плевен, достъп до обществена информация: 1. копие от протокол на заседанието на педагогическия съвет, проведено в началото на м. септември 2010 г., за приемане на Наредба за организиране и провеждане на ученически екскурзии; 2. копие от съответната страница на книгата на протоколите на заседанията на педагогическия съвет, съгласно чл. 4, ал. 1 във вр. с чл. 5 от Наредба № 4 от 16.04.2003 г. за документите в системата на народната просвета (Наредба № 4); 3. копие от заповед на директора за организиране и провеждане на ученически екскурзии, предхождаща наредбата; 4. копие от съответната страница от книгата за регистрираните заповеди на директора, съгласно чл. 4, т. 2 от Наредба № 4.

1. Началникът на регионалния инспекторат поискал от директора на Средно общообразователно училище "Иван Вазов" съгласие за предоставяне на исканата информация и след като получил отказ, издал Решение № 14 от 19.04.2011 г., с което отказал исканата по точка 1 и 2 информация, тъй като касае трето лице, което не е дало съгласие.

1. Печева оспорила Решение № 14 пред съда и с Решение № 364 от 30.06.2011 г., постановено по административно дело № 436/2011 г., потвърдено с Решение № 8831 от 19.06.2012 г. на Върховния административен съд, постановено по административно дело № 9952/2011 г., Административен съд, гр. Плевен, отменил решението и го върнал на органа за ново произнасяне.

1. Началникът на регионалния инспекторат постановил Решение № 28 от 04.07.2012 г., с което разрешил частичен достъп до информация - по точка 2 от заявлението и изпратил заявлението на директора на Средното общообразователно училище "Иван Вазов" за произнасяне по точка 1, 3 и 4.

1. Директорът на училището издал Решение № РД-17-1043 от 03.09.2012 г., с което разрешил достъп до информацията по точка 2 от заявлението, а по точка 1, 3 и 4 отговорил, че исканата информация не съществува.

1. В хода на съдебното производство съдът приел съдебно-икономическа експертиза, която след проверка на документацията, находяща се у органа, дала заключение, че наличен е протокол № 2 от 03.09.2010 г. от заседанието на педагогическия съвет, достъп до който е предоставен на Печева с решението на началника на регионалния инспекторат и с решението на директора; не е наличен друг протокол и такъв не е отразяван в книгата за протоколите от заседанията на педагогическия съвет за процесния период - началото на м. септември 2010 г.; не е налична заповед на директора за организиране и провеждане на ученическите екскурзии, предхождаща наредбата; установила два залепени листа в книгата за регистриране на заповеди - л. 28 и 29, но номерата са коригирани, има заверка, и на л. 28 са описани заповедите до 20.09.2010 г.; проверени са регистрите и класьорите за периода 01.09.2008 г. - 03.09.2010 г. и в тях не е установен запис на исканата заповед.

Въз основа на така установените факти съдът приел от правна страна, че исканата от Печева обществена информация по точка 1, 3 и 4 от заявлението не съществува - не е създавана и не е съхранявана при органа. С оглед на това приел, че оспореното решение в частта, с която директорът уведомил Печева, че исканите документи не съществуват, не са създадени и не се съхраняват при нето, няма характер на изричен отказ по смисъла на чл. 28, ал. 2 ЗДОИ, а на уведомление по чл. 33 ЗДОИ. Приел, че фактът, че уведомяването е във формата на решение, не променя характера на акта. С оглед на това приел, че решението не е индивидуален административен акт и не подлежи на съдебен контрол. Въз основа на това направил извод за недопустимост на оспорването на Решение № РД-17-1043 в частта по точка 1, 3 и 4 от заявлението и прекратил съдебното производство.

По отношение на съдебните разноски съдът приел, че по делото са представени надлежни доказателства - два броя адвокатски пълномощни и договори за правна защита и съдействие, адвокатското възнаграждение, по които е заплатено по банков път. Размера на разноските съдът определил по компенсация.

Изводът на съда досежно характера на Решение № РД-17-1043 в частта относно точка 1, 3 и 4 от заявлението на Печева е правилен, а изводът на съда досежно разноските е частично неправилен.

При така установените по делото факти и с оглед на доводите на касатора в подкрепа на твърдяните отменителни основания, спора по делото е досежно характера на Решение № РД-17-1043 в частта, с която не е предоставена исканата по точка 1, 3 и 4 от заявлението на Печева информация, поради нейното несъществуване при органа.

Законът за достъп до обществена информация, за да създаде правни гаранции за упражняване на конституционното право на гражданите на достъп до информация - чл. 41, ал. 1 и 2 от Конституцията, изрично е посочил, че решенията на задължените лица, в т. ч. и на лицата по чл. 3, ал. 2, т. 1 ЗДОИ, за предоставяне на достъп до обществена информация и за отказ за предоставяне на достъп до такава информация, подлежат на съдебен контрол - чл. 40, ал. 1 ЗДОИ. Актовете, с които се предоставя или отказва достъп до обществена информация, безспорно са индивидуални административни актове - те са волеизявление на законово оправомощен орган, в т. ч. орган на управление на училището по смисъла на чл. 147, ал. 1 от Правилника за прилагане на Закона за народната просвета (ППЗНП), с което пряко се засяга конституционното право на заявителя. Но за да бъде акта индивидуален административен е необходимо да са се осъществили юридическите факти, които пораждат компетентността на органа да се произнесе. Анализа на чл. 28, ал. 2 във вр. с чл. 3 ЗДОИ, които определят тези юридически факти, сочи, че за да е налице индивидуален административен акт е необходимо първо, той да е издаден от посочените в чл. 3 ЗДОИ правни субекти, и второ, да е налице обществена информация.

Определяйки правилно релевантните за предмета на спора юридически факти и отчитайки, че по делото е безспорно, че училището е задължен по смисъла на чл. 3 ЗДОИ субект, а директорът е негов орган на управление, съдът приел, че за да установи налице ли е компетентност на директора да издаде индивидуален административен акт е необходимо да се установи съществува ли исканата обществена информация. Съдът събрал исканите от страните доказателства, направил анализ на действащата нормативна уредба, която урежда издаването, регистрирането и съхраняването на документите в системата на народното образование и изключително подробно и много прецизно обсъдил установените факти. Въз основа на доказателствата по делото, и в частност на заключението на вещото лице, което то изготвило след двукратна проверка на документацията при органа, съдът приел, че при органа не се съхранява, а и няма нито доказателства, нито индиции за такива, за исканите от заявителя документи по точка 1, 3 и 4 от заявлението. Касационната инстанция счита този извод на съда за правилен и обоснован.

Неоснователни са доводите на касатора свързани с вписването на Решение № РД-17-1043 в книгата за регистриране на заповедите на директора и посочването в него на възможност за оспорване. Както правилно приел и съда нито наименованието на един акт, нито посочването в него на възможност за оспорване по съдебен ред са факти и обстоятелства, които автоматично го превръщат в индивидуален административен. Единствено породените с акта правни последици са тези, спрямо които се определя характера му. В случая органът под един регистрационен номер извел фактически два акта с различна правна природа - акта по точка 2 от заявлението, с който предоставил обществена информация и който органът издал, приемайки, че се намира в хипотезата на чл. 28, ал. 2 ЗДОИ, и актът по точка 1, 3 и 4, с който уведомил заявителя, че не разполага с исканата информация, т. е. акт по чл. 33 ЗДОИ. Двата акта имат различна правна природа - при акта по чл. 28, ал. 2 ЗДОИ, органът е установил, че съществува исканата обществена информация и с оглед на това постановил да бъде предоставена (установено от съда липса на сезиране прави акта недопустим, но не означава, че органа няма компетентност), докато при акта по чл. 33 ЗДОИ органът установил, че не разполага - не е създадена и не се съхранява при него, исканата обществена информация. Щом информацията не е създадена тя не може да бъде предоставена - предоставя се нещо, което съществува. Липсата на информация, както сочи и съдът, е липса на елемент от фактическия състав, който регламентира компетентността на органа, и с оглед на това за него не е налице задължение да се произнесе с индивидуален административен акт, с който да я предостави или да откаже предоставянето й.

Липсата на информация прави неотносими към спора доводите на касатора за допуснати в хода на административното производство нарушения на административнопроизводствените правила и нарушение на материалния закон, както и довода за допуснато от съда нарушение на чл. 168, ал. 1 АПК. Проверката по чл. 168, ал. 1 АПК съдът дължи на допустим за съдебен контрол акт, а Решение № РД-17-1043 в частта по точка 1, 3 и 4 от заявлението не е индивидуален административен акт и съдът не би могъл да извърши проверка за наличие на пороци на акт, който не подлежи на съдебен контрол.

Що се отнася до твърдението на касатора, че съдът отхвърлил влязло в сила съдебно решение следва да се посочи, че Решение № 364 от 30.06.2011 г. на Административен съд, гр. Плевен, постановено по административно дело № 436/2011 г. не е имало за предмет проверка на законосъобразността на Решение № РД-17-1043 на директора на училището, а на Решение № 14 от 19.04.2011 г. на началника на регионалния инспекторат. Тоест, предмет на проверка е бил съвсем друг акт. Наред с това, преценката, която съдът е направил в решение № 364 и изводите, които е извел, са във връзка с необходимостта от приложение на чл. 31, ал. 2 ЗДОИ, а не за съществуването на информацията.

Видно от изложеното доводите на касатора за неправилност на съдебното решение поради неправилно определяне на характера на оспорения акт са неоснователни. Съдът, след като изяснил прецизно фактите по делото, направил правилен и обоснован извод, че Решение № РД-17-1043 в частта досежно точка 1, 3 и 4 от заявлението на Печева не е индивидуален административен акт, а акт по смисъла на чл. 33 ЗДОИ, поради което не подлежи на съдебен контрол. Липсата на подлежащ на оспорване административен акт е абсолютна процесуална пречка, основание за недопустимост на съдебното производство, поради което съдът правилно прекратил съдебното производство в тази му част.

Частично основателен е доводът на касатора за неправилност на съдебното решение в частта досежно разноските. Видно от доказателствата по делото - два договора за правна защита и съдействие, ответникът е направил по делото разноски за адвокатско възнаграждение в размер на 400,00 лв. и на 350,00 лв. В договора за правна помощ и съдействие № 236325 от 10.10.2012 г. е вписано срещу начин и срок на плащане на договореното възнаграждение от 400,00 лв. - по банков път. В договора не е посочено фактически извършено ли е плащането. За целите на признаването на разноските по делото страната, която ги претендира, е достатъчно да представи какъвто и да е частен свидетелстващ документ, удостоверяващ получаването на сумата от адвоката. Но по делото нито директорът, нито пълномощникът му са декларирали, писмено или устно в съдебно заседание, че така договорената сума е фактически изплатена, нито ответникът е представил доказателства за плащането й по банков път. С оглед на така ангажираните доказателства съдът неправилно приел за доказан този разход. При недоказаност на този разход, доказаните от ответника разходи са в размер на 350,00 лв. При определяне на дължимите по компенсация разходи касаторът следва да бъде осъден да заплати на Средно общообразователно училище "Иван Вазов" 122,50 лв. разноски. Следователно съдебното решение, в частта за разноските, следва да бъде отменено в частта, с който съдът е осъдил Царина Печева за разноски в размер над 122,50 лв.

Що се отнася до довода на касатора за прекомерност на разноските същият е направен несвоевременно. Съгласно чл. 78, ал. 5 ГПК във вр. с чл. 144 АПК това възражение трябва да бъде направено до приключване на устните състезания в първоинстанционното производство. Видно от протокола от съдебното заседание, когато е даден ход на делото по същество, касаторът не е направил възражение за прекомерност на възнаграждението, а само за неправилно оформяне на пълномощното. С изтичането на срока по чл. 78, ал. 5 ГПК правото на възражение за прекомерност на възнаграждението се преклудира.

С оглед на изхода от делото, направено от касатора и от ответника искане и на основание чл. 143, ал. 1 и 4 АПК съдът следва да присъди на страните направените за настоящата инстанция разноски. Видно от доказателствата по делото касаторът е направил разноски в размер на 450 лв. адвокатско възнаграждение, платено в брой, съгласно договор за правна защита и съдействие № 0004281 от 05.11.2013 г. Ответникът е направил разноски в размер на 500,00 лв. адвокатско възнаграждение, платено в брой, съгласно договор за правна защита и съдействие № 0205579 от 02.12.2013 г. С оглед на резултата от делото - неоснователност на касационната жалба в частта досежно прекратяването на производството и частична основателност на същата в частта за разноските, претенциите на страните за присъждане на разноски следва да бъдат уважени съразмерно уважената част от жалбата и по компенсация. С оглед на това касаторът следва да бъде осъден да заплати на ответника 133,00 лв. разноски.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд