Решение № 15258 от 3.12.2012 г. на ВАС по адм. д. № 2475/2012 г.

Решение № 15258 от 3.12.2012 г. на ВАС по адм. д. № 2475/2012 г., III о., докладчик председателят Ваня Пунева Производството по реда на чл. 185 от АПК е образувано по жалба, подадена от Кръстю Евстатиев Статев, с която се оспорва § 34 от Постановление № 231 на Министерския съвет на Република България от 1 август 2011 г. в частта относно изменението и допълнението на чл. 90 от Правилника за прилагане на Закона за държавната собственост в частта, в която изразът "като данъчната оценка се завишава с 20 на сто" се заменя с израза "по пазарен механизъм от независим оценител, но не може да бъде по-ниска от данъчната оценка".

С определение от 3.03.2012 г. съдът е приел за допустимо оспорването, като същото на основание чл. 188 във вр. с чл. 181, ал. 1 от АПК е съобщено чрез обявление в ДВ, бр. 24 от 23.03.2012 г.

По същество и видно от пространната жалба, многобройните доводи на страната, оспорваща изменението на ППЗДС, могат да се обобщят в следното:

• допуснати нарушения на административнопроизводствените правила по смисъла на чл. 146, ал. 3 от АПК. В нарушение на чл. 26, ал. 2 от Закона за нормативните актове преди внасянето на проекта същият не е бил публикуван на интернет страницата на вносителя, поради което жалбоподателят е бил лишен от възможност да даде предложения и становище по проекта като заинтересовано лице с висяща преписка за продажба;

• в противоречие с изискване на чл. 28 от Закона за нормативните актове (ЗНА) нормативната промяна е осъществена без проучване, разкриващо съображенията за необходимостта от нея; без анализ на правото на Европейския съюз, предвиден в т. 5 на чл. 28, ал. 2 от ЗНА;

• нарушение на чл. 15, ал. 1 от ЗНА, според който нормативният акт следва да съответства на Конституцията на Република България и на другите нормативни актове от по-висока степен. Общият ред е предвиден в чл. 43, ал. 2 от ЗДС, а с изменението Министерският съвет недопустимо е дописал нормативен акт от по-висока степен в нарушение на посочения текст от ЗНА, като е въвел повече задължения от предвидените в чл. 43, ал. 3 от ЗДС, т. е. наред със задължението цената да не е по-ниска от данъчната е включено ново изискване за определяне на същата "по пазарен механизъм";

• налице е вътрешна колизия между разпоредбите на нормативен акт, което обстоятелство обуславя неговата незаконосъобразност. С изменението и допълнението на чл. 90 от ППЗДС се въвежда изразът "пазарен механизъм", който не е идентичен с понятието "пазарни цени" при сделки по чл. 61, ал. 6 - при замяна на имоти, чл. 87, ал. 1 - при продажба на жилища, и чл. 96, ал. 1 и § 11 и 13, което води до нарушаване на правилото за равнопоставеност на гражданите пред закона.

Подробни доводи жалбоподателят излага в представената писмена защита.

Ответната страна - Министерският съвет на Република България, счита жалбата за неоснователна. Понятието "пазарни цени" е определено в § 1а, т. 2 от ДР на ЗДС и с изменението не се въвеждат допълнителни тежести, а се определя в съответствие със ЗДС конкретна рамка на разпореждането с частната държавна собственост, а именно - то да става по пазарни цени като част от гражданския оборот.

Представителят на Върховната административна прокуратура в хода на делото по същество дава заключение за неоснователност на жалбата. Посочено е, че нормативният административен акт е издаден при спазване на процесуалните правила и при липса на доказателства за допуснато нарушение на чл. 26 от ЗНА, още повече че трайната съдебна практика приема, че дори и допуснато, то не следва да се приема като съществено.

След като обсъди доводите на оспорващите, както и събрания по делото доказателствен материал, съдът приема следното:

Няма спор по делото, че оспореният нормативен акт е постановен от компетентния орган - Министерския съвет, в рамките на предоставените му правомощия. По силата на разпоредбата на чл. 6, ал. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА) Министерският съвет издава постановления, когато урежда съобразно законите неуредени от тях обществени отношения в областта на неговата изпълнителна и разпоредителна дейност. Настоящото съдебно производство е образувано по жалба срещу § 34 от Постановление № 231 на Министерския съвет от 2011 г., с който се изменя чл. 90 от ППЗДС.

Съгласно изменението на чл. 90 от ППЗДС при продажба на земя - частна държавна собственост, на лицата, притежаващи собственост върху законно построена сграда, изградена върху нея, цената се определя по пазарен механизъм от независим оценител, но не може да бъде по-ниска от данъчната оценка. При старата редакция до изменението "цената се определя, като данъчната оценка се увеличава с 20 на сто ".

Административнопроцесуалният кодекс регламентира в чл. 75 и сл. реда за издаване на нормативни актове, като в чл. 80 от АПК е прието, че за неуредените въпроси се прилагат разпоредбите на ЗНА.

Първата група доводи, които се излагат от жалбоподателя, са за нарушаване на процедурните правила при издаването на нормативния акт.

От представената административна преписка се установява, че не са допуснати нарушения на административнопроизводствените правила по издаването на оспорения акт, както се твърди. Съгласно разпоредбата на чл. 77 от АПК компетентният орган издава нормативния административен акт, след като обсъди проекта заедно с представените становище, предложения и възражения. По делото са налице доказателства, от които се установява, че преди да бъде внесен за обсъждане проектът за изменение на ППЗДС, същият е бил съобщен съобразно разпоредбата на чл. 34, ал. 1 от Устройствения правилник на Министерския съвет и неговата администрация на всички областни управители и министерства. В тази връзка на л. 58 от делото е приложена справка, на която са отразени становищата, получени след съгласуването на проекта на постановление на МС, т. е. вносителят е изпълнил задължението си по чл. 27 от ЗНА преди разглеждането на проекта от МС той да се съгласува с органите, чиито правомощия са свързани с предмета на регулиране на предлагания акт или които са задължени да го прилагат.

От друга страна, видно от писма № 90-01-433-161 от 20.05.2011 г. и № 90-01-433-/3/ от 19.05.2011 г., в изпълнение на задълженията по чл. 28, ал. 2, т. 3, 4 и 5 от ЗНА е извършено съгласуване с дирекция "Координация по въпросите на Европейския съюз" и с дирекция "Стратегическо развитие и координация". Противно на твърденията в жалбата (макар че в писмената защита има доводи, че такъв е изготвен, но според жалбоподателя е непълен), вносителят е изготвил доклад, като е изложил както мотиви относно необходимостта от предлаганите промени поради изменението на ЗДС в ДВ, бр. 87 от 5.11.2010 г. и относно необходимостта да се синхронизират разпоредбите на ЗДС и ППЗДС, така и относно смисъла и значението на предлаганите промени на различните текстове от ППЗДС.

По отношение на нарушението на чл. 26, ал. 2 от ЗНА:

Съгласно чл. 26, ал. 2 от ЗНА преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Безспорно е, че целта на разпоредбата е да се даде възможност на заинтересованите лица да упражнят правото си на участие в производството по подготовка на актове, засягащи техни законни интереси. Публикуването/разгласяването на проекта на акта е начинът, чрез който принципът за откритост и съгласуваност, заложен в чл. 26, ал. 1 от ЗНА, намира част от своето проявление спрямо засегнатите лица и за чието спазване следва да следи на първо място органът, в чиито правомощия е да приеме или не дадения проект.

При установено неизпълнение на задължението за публикуване на проекта от страна на неговия съставител винаги е налице нарушение на производствените правила, регулиращи нормотворческия процес. Въпросът дали това нарушение е съществено обаче следва да получи отговор след конкретна преценка за всеки отделен случай и е свързан с възможността, на първо място, за приемането на различна фактическа обстановка от страна на приемащия (издаващия) акта орган спрямо предпоставките по чл. 28, ал. 2 от ЗНА - причини, налагащи приемането на акта, целите, средствата за прилагането на акта, очакваните резултати и съответствието му с националното и общностното законодателство, а на второ място - на обстоятелства, които санират допуснатия пропуск или съществуването на правни възможности за защита на правото на заинтересованите лица да участват чрез своето мнение спрямо дадения проект в нормотворческия процес.

Обезпечаването на правото на заинтересованите лица да изразят мнения по даден проект е част от общата съгласувателна процедура, съпътстваща издаването/приемането на всеки нормативен акт. Целта на тази процедура както по отношение на институционалното съгласуване, така и по отношение на съгласуването с общността (заинтересованите лица) е да подпомогне компетентния орган да вземе своето най-добро решение за начина на регулация на дадените отношения. Независимо от изпълнението или неизпълнението на тази процедура, както и независимо от резултатите от нея, органът е свободен да издаде/приеме съответния акт или да се въздържи, без да дължи съобразяване с наличието или липсата на съгласие или възражения от страна на засегнатите гражданскоправни или публичноправни субекти, както и независимо от представения от вносителя или от съставителя проект. Поради тази причина пропускът да бъде изпълнено задължението по чл. 26, ал. 2 от ЗНА, т. е. проектът на акта да бъде предварително съгласуван, не е съществен спрямо преценката на компетентния орган за предпоставките по чл. 28, ал. 2 от ЗНА, респ. спрямо законосъобразността на нормативния акт. Доколкото обаче междуинституционалното съгласуване и съгласуването на проекта на акта с общността целят създаването на консенсусна регулация, намаляване на риска от приемането на акт, противоречащ на законодателство от по-високо ниво, и постигането на политически и времеви стабилитет на акта, то евентуалното непостигане на целта и негативните последици от това не следва да се пренасят безусловно спрямо законосъобразността на акта от гледна точка на съществеността на допуснатото процедурно нарушение.

В допълнение следва да бъде посочено, че от данните по делото се установява, че с писмо № 094-00-74 от 10.01.2012 г., адресирано до жалбоподателя, МРРБ е посочило, че не се съхраняват в министерството данни относно публикуването на проекта на изменението на ППЗДС, искан от него по реда на ЗДОИ. От друга страна от съдържанието на писмото не е видно категоричното установяване на факта, че липсва публикация на проекта, а е видно само това, че не се съхранява такава информация.

По аргумент от чл. 26, ал. 2 от ЗНА и ако се съобразим с интереса на засегнатите лица, чиято цел е недопускане приемането на акт, който засяга техните интереси чрез нарушаване на акт от по-горна степен, то следва да се има предвид, че те могат без ограничения във времето да оспорят пред съд неговата законосъобразност, като в хода на съдебния процес изразените и приети за основателни възражения и становища спрямо законосъобразността му ще имат за последица или обявяване на акта за нищожен, или неговата отмяна. Така засегнатите лица имат възможност чрез гарантираното им право на участие в процеса и чрез съдебното решение да упражнят косвен контрол върху действието на акта и постановената с него регулация. Поради изложеното настоящият съдебен състав счита, че в конкретния случай, дори да е допуснато това нарушение, то не е съществено.

Втората група доводи се свързани с материалноправната законосъобразност на оспорвания нормативен акт.

Основно тези доводи са свързани с факта, че с приемането на оспорения § 34, с който се изменя чл. 90 от ППЗДС, е налице "подмяна на волята на законодателя, защото в противоречие на законовата разпоредба на чл. 43, ал. 2 от ЗСД е разпоредил независими оценители да определят продажната цена по пазарен механизъм". Съгласно разпоредбата на чл. 42, ал. 2 от ЗДС (в редакцията преди изменението й с ДВ, бр. 45 от 2012 г.) държавата се разпорежда с имоти - частна държавна собственост, на база оценки на имотите, извършени от независим оценител, не по-ниски от данъчните им оценки..., докато с изменението е включено съвсем ново изискване (нов принцип) за определяне на продажната цена - "по пазарен механизъм", което словосъчетание липсва в ЗДС и може да доведе до съмнения относно смисъла на неговата употреба. След като в ПЗР на ПМС № 231 от 2011 г. не са уточнени смисълът, правното значение и употребата на това словосъчетание като правен термин, това според жалбоподателя води до нищожност на оспорената разпоредба. Според жалбоподателя не е налице идентичност на понятията "пазарен механизъм" и "пазарни цени", защото чл. 87, ал. 2 ППЗДС гласи, че "пазарната цена на земята, съответно правото на строеж, не може да бъде по-ниска от данъчната, увеличена с 20 на сто". По този начин е създадена вътрешна колизия между разпоредбите на нормативния акт, което води до неговата материалноправна незаконосъобразност, представляваща неравнопоставеност на всички граждани пред закона, изразена в различно определяне на цена, по която държавата продава земя на граждани, когато те имат идентични и сходни права.

Настоящият съдебен състав приема, че тези доводи за противоречие на чл. 90 от ППЗДС с чл. 43, ал. 2 от ЗДС са неоснователни. Приетият от Министерския съвет подзаконов нормативен акт в оспорената му част е съответен на целта на закона, не противоречи на норми от по-висок ранг и е постановен при липса на нарушение на чл. 15, ал. 1 от ЗНА.

Безспорно равнопоставеността на гражданите пред закона е важен елемент от правата на гражданите при идентични правоотношения и това е залегнало като принцип в чл. 6, ал. 1 във връзка с ал. 2 от КРБ. Такъв принцип е и правото на държавата като носител на права върху частната държавна собственост да се разпорежда с нея в гражданския оборот като равнопоставен участник наред с физическите и юридическите лица - носители на частна собственост. В решение № 3 от 2008 г. по конст. дело № 3 от 2008 г. КС на РБ е приел, че държавата участва в стопанския живот при равни условия с другите участници в него. Оттук следва и изводът, че при приемането на нормативни актове с еднаква тежест се преценява както интересът на отделните физически и юридически лица, така и този на държавата като носител на правата върху частната и публичната държавна собственост, което е и сторено в конкретния случай. Разликата в текста на обжалваната разпоредба, действаща преди промените, направени с обжалваното постановление, и след него, се състои в това, че съгласно стария текст "при продажба на земя - частна държавна собственост, на лица, притежаващи собственост върху законно построена сграда, изградена върху нея, цената се определя, като данъчната оценка се увеличи с 20 на сто", а съгласно изменението новият текст предвижда цената да се определя по пазарен механизъм от независим оценител, но не може да бъде по-ниска от данъчната оценка на имота, т. е. изрично е посочено, че цената е пазарна, и в този случай тя може да бъде и по-висока, и по-ниска.

В тази връзка не може да се приеме доводът на жалбоподателя, че е налице дописване на нормативен акт от по-висока степен с използване на термина "пазарен механизъм", който е въвел нов принцип на определяне на цена и би довел до съмнения относно смисъла на употребата му. По принцип пазарът е специфичен механизъм за функциониране на икономическата система. Пазарният механизъм представлява търсенето, предлагането и цените, разгледани в тяхната взаимовръзка. Понятието "пазарна цена" в икономическата наука означава цената на определено благо на пазара, която се определя от съотношението между търсенето и предлагането, т. е. смисълът на пазарни цени и цени, определени по пазарен механизъм, е един и същ.

С оглед изложеното следва да се приеме, че не са налице основания за отмяна на оспорената разпоредба на § 34 от Постановление № 231 на Министерския съвет на Република България, с което се изменя разпоредбата на чл. 90 от Правилника за прилагане за Закона за държавната собственост, и жалбата като неоснователна следва да се отхвърли.

Воден от горното и на основание чл. 193, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд - трето отделение,