Решение № 4462 от 14.04.2016 г. на ВАС по адм. д. № 2697/2015 г.

Решение № 4462 от 14.04.2016 г. на ВАС по адм. д. № 2697/2015 г., V о., докладчик председателят Марина Михайлова Производството по делото е образувано на основание чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) по жалба на Диляна Василева Панчева от град София срещу заповед № ЧР - П - 41/28.01.2015 г. на министъра на икономиката, с която служебното й правоотношение е прекратено на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител (ЗДСл) - поради съкращаване на длъжността. Жалбоподателката поддържа, че заповедта е постановена в противоречие с материалния закон и целта на закона, тъй като реално съкращаване на длъжността не е извършено. Моли заповедта да бъде отменена. Претендира и направените по делото разноски. Ответникът - министърът на икономиката, чрез процесуалния си представител оспорва жалбата и моли да бъде отхвърлена, като на ведомството се присъди възнаграждение с оглед осъщественото от юрисконсулт процесуално представителство. Като взе предвид изложеното в жалбата и доказателствата по делото, Върховният административен съд, пето отделение, констатира следното: Жалбата е подадена в срока по чл. 149, ал. 1 АПК, от надлежна страна и при наличие на правен интерес, поради което е процесуално допустима. Същата следва да бъде разгледана по същество. Жалбоподателката Панчева е назначена като държавен служител на длъжност "началник отдел" на отдел "Законосъобразност, вътрешен контрол и нередности" в Главна дирекция "Европейски фондове за конкурентоспособност" на Министерство на икономиката, със заповед № ЧР-И-310/1.10.2014 г. на министъра на икономиката. Съгласно приетия с ПМС № 44/23.12.2014 г. Устройствен правилник на Министерството на икономиката, в сила от 1 януари 2015 г. Главна дирекция "Европейски фондове за конкурентоспособност" е с щатна численост 214 щатни бройки, структурирана в 8 отдела. Отдел "Законосъобразност, вътрешен контрол и нередности" е с утвърдена численост на персонала 15 щатни бройки. С доклад № 93-00-172 от 22.01.2015 г. главният секретар на министерството предлага с цел ускоряване, подобряване и повишаване качеството на дейностите по оценка, изпълнение, мониторинг и верификация нова структура и функционални характеристики на отделите в Главна дирекция "Европейски фондове за конкурентоспособност", считано от 1.02.2014 г. Въз основа на доклада със заповед № РД-16-42/24.01.2015 г. министърът на икономиката утвърждава, считано от 1.02.2015 г., организационно - управленска структура на ведомството съгласно изменение на длъжностното разписание. Според приложението и утвърденото ново длъжностно разписание, в сила от 1.02.2014 г. отделите в Главна дирекция "Европейски фондове за конкурентоспособност" са общо шест, както следва: отдел "Законосъобразност, вътрешен контрол и нередности", отдел "Законосъобразност на процедури и процесуално представителство", отдел "Предоставяне на безвъзмездна финансова помощ и договаряне", отдел "Координация, публичност и техническа помощ", отдел "Програмиране, наблюдение и оценка на оперативната програма" и отдел "Мониторинг и финансово управление". В Главна дирекция "Европейски фондове за конкурентоспособност" след структурната промяна е със запазена щатна численост - 214 щатни бройки. Отдел "Законодателство, вътрешен контрол и нередности" е с утвърдена численост на персонала 12 щатни бройки. По делото е приета съдебно-икономическа експертиза, която след извършена съпоставка на длъжностната характеристика за длъжността началник отдел "Законосъобразност, вътрешен контрол и нередности", Главна дирекция "Европейски фондове за конкурентоспособност", заемана от жалбоподателката и длъжностната характеристика за длъжността началник отдел "Законодателство, вътрешен контрол и нередности" е установила, че функциите и задълженията залегнали в длъжностната характеристика на жалбоподателката се констатират в значителна степен в длъжностната характеристика за длъжността "началник отдел "Законодателство, вътрешен контрол и нередности", по новото длъжностно разписание. Извършена е промяна в изискването за заемане на длъжността "началник на отдел "Законодателство, вътрешен контрол и нередности", като е предвидено изискване за притежаване на висше юридическо образование и юридическа правоспособност, като за длъжността, заемана от жалбоподателката се е изисквало висше образование, степен магистър в областите икономика, право, технически специалности. На основание описаните структурни промени със заповед № ЧР- П-41/28.01.2015 г. на министъра на икономиката, предмет на оспорване в настоящото производство, служебното правоотношение на жалбоподателката е прекратено, считано от 1.02.2015 г., на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл - поради съкращаване на длъжността. При така установените факти настоящият състав на Върховния административен съд, пето отделение, обосновава следните изводи: Оспорената заповед е издадена от компетентния съгласно чл. 108, ал. 1 от ЗДСл орган (чл. 42, ал. 5 от Закона за администрацията) и при спазване на изискванията за форма. Заповедта е писмена и съдържа посочените в нормата на чл. 108, ал. 1 от ЗДСл реквизити, включително правното основание за прекратяване на правоотношението, което в случая съвпада с фактическото. Спазени са и процедурните изисквания за издаване на заповедта - служебното правоотношение на жалбоподателката е прекратено, след като в изпълнение на правомощията си по чл. 12, ал. 1 от Устройствения правилник на Министерството на икономиката министърът на икономиката утвърждава след предложение на главния секретар ново длъжностно разписание на ведомството. Въпреки това заповедта следва да бъде отменена, тъй като е постановена в противоречие с материалния закон и целта на закона. Формално изискванията на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл са осъществени - броят на отделите в Главна дирекция "Европейски фондове за конкурентоспособност" е намален от осем на шест, съответно бройките за длъжността "началник отдел" също са намалени от осем на шест. Конкретно отдел "Законосъобразност, вътрешен контрол и нередности", ръководен от жалбоподателкта е закрит, като функциите на отдела са възложени на новия отдел "Законодателство, вътрешен контрол и нередности". В случая правомощието на органа по назначаването да извърши структурни и организационни промени обаче е упражнено в противоречие с принципа на съразмерност, предвиден в чл. 6, ал. 1 и ал. 2 от АПК. Съгласно чл. 6, ал. 1 от кодекса административният орган следва да упражнява правата си по разумен начин, добросъвестно и справедливо. В разглежданата хипотеза тези изисквания са нарушени. Разумното и добросъвестно упражняване на правомощията изисква при необходимост от реорганизация на отделите в Главна дирекция "Европейски фондове за конкурентоспособност", намаляване на общия им брой и премахване на някои от бройките за длъжността "началник отдел", при положение, че цялостната дейност на дирекцията се запазва, преценка относно щатните позиции, които реално допринасят за изпълнение на работата на дирекцията и съответно да се съкратят първо бройките за длъжността, които не са заети, тъй като очевидно тези бройки не са необходими. В случая спецификите на дейността на съответните отдели нямат съществено значение освен, ако не обосновават изискване на определена квалификация, тъй като на всички длъжности за началник отдел са възложени управленски, координационни и контролни функции, т. е. това е длъжност, чиито съществени задължения са по ръководство и контрол на дейността, независимо от нейната специфика. Този извод следва и от факта, че цялостната дейност на дирекцията е запазена и промените са с цел общо подобряване изпълнението на функциите на дирекцията. В разглеждания казус този разумен подход не е възприет от органа по назначаването - съществувалите до датата на съкращението вакантни позиции не са премахнати, а след съкращението незаетите бройки за длъжността "началник отдел" в дирекцията са три. Същевременно е премахната бройка за длъжност, чиито функции са запазени и се изпълняват от реално назначен служител. По този начин е нарушен и принципа, установен в чл. 6, ал. 2 от АПК и правата на жалбоподателката са засегнати в по-голяма степен от необходимото за целта, тъй като оптимизирането на работата с намаляване на броя на отделите е било възможно да се предприеме без да се засягат реално заети длъжности, а със съкращаване на вакантни щатни бройки за началник отдел, които реално не се изпълняват и не допринасят за работата на дирекцията. Действително, за органа по назначаването не съществува задължение да предложи на служителката, чието длъжност се съкращава друга подходяща, но това не го освобождава от задължението да упражни правомощията, предвидени в закона по добросъвестен и разумен начин още повече, че смисълът на съкращението е да се оптимизира дейността като функциите и задълженията се изпълняват от по-малко на брой, но по- квалифицирани служители. В случая от работа е съкратен квалифициран служител, който познава дейността на цялата дирекция и очевидно може да я ръководи, като са запазени бройки, които не е заети и чиито функции реално могат да бъдат осъществявани от вече назначените и работещите до този момент служители. Нарушението на принципа на чл. 6, ал. 1 и ал. 2 от АПК обоснова извод за постановяване на оспорената заповед в противоречие с материалния закон и е основание за нейната отмяна. Следва да се отбележи също така, че промяната на изискването за заемането на длъжността /от икономика на право/ не е основание за прекратяване на служебното правоотношение поради съкращение. Основният довод, че не е налице съкращаване на длъжността на жалбоподателката е, че функциите на стария отдел "Законосъобразност, вътрешен контрол и нередности" и новия отдел "Законодателство, вътрешен контрол и нередности" изцяло са идентични по 24 пункта от длъжностните характеристики и се различават само по три пункта /1. Осъществява правна помощ и дава правни съвети на Ръководителя на Управляващия орган; 2. Предприема мерки и дава правни съвети, за които са нужни задълбочени и специфични знания в областта на правото и законодателството и 3. Оказва правна помощ на ръководителя на Управляващия орган и ръководителите на сектори и отдели при контрола и наблюдението на случаите на корупция и измами/, който са общи и са свързани също с ръководни задачи, които жалбоподателката е изпълнявала. С издаване на оспорената заповед е нарушена и целта на закона, тъй като действията на органа по назначаването не са насочени към оптимизиране на дейността на администрацията, чрез възлагане на служебните функции на по-малко и на по-квалифицирани служители, което е смисълът на съкращението, а към освобождаване от длъжност на професионално подготвен служител и същевременно разкриване на вакантни позиции с функции, сходни на изпълняваните от служителя, чието правоотношение е прекратено. Несъответствието на административния акт с целта на закона е самостоятелно основание за отмяната му. С оглед изложеното, направеното искане, доказателствата за действително направени разноски и на основание чл. 143, ал. 1 АПК, Министерството на икономиката следва да заплати на жалбоподателката сумата 740.00 лв. разноски по делото, включващи възнаграждение за адвокат и възнаграждение за вещо лице. По тези съображения и на основание чл. 172, ал. 2, пр. 2 от АПК Върховният административен съд, пето отделение,