Решение № 2998 от 18.03.2015 г. на ВАС по адм. д. № 8489/2014 г.

Решение № 2998 от 18.03.2015 г. на ВАС по адм. д. № 8489/2014 г., VI о., докладчик съдията Георги Георгиев Производството е по реда на раздел III, чл. 185 - 196 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба от сдружение "Център за независим живот - София" - гр. София, представлявано от председателя на Управителния съвет Капка Иванова Панайотова, чрез пълномощници адв. Николай Руневски и адв. София Разбойникова, с искане за отмяна на разпоредбите на чл. 3, т. 9, чл. 8, ал. 1, т. 3, ал. 2 и ал. 3, чл. 9, ал. 1, т. 5 и т. 6, чл. 10, ал. 3, чл. 13, ал. 2 от Правилника за устройството и дейността на Националния съвет за интеграцията на хора с увреждания и критериите за представителност на организациите на хора с увреждания и на организациите за хора с увреждания, приет с Постановление на Министерския съвет № 346 от 17.12.2004 г., обн. ДВ, бр. 114 от 29.12.2004 г., в сила от 01.01.2005 г. В жалбата се иска отмяна изцяло на разпоредбите на чл. 3, т. 9, чл. 8, ал. 1, т. 3, ал. 2 и ал. 3, чл. 9, ал. 1, т. 5 и т. 6, чл. 10, ал. 3, а по отношение на разпоредбата на чл. 13, ал. 2 се иска същата да бъде отменена в частта й "поканени от членовете на Националния съвет". Излагат се съображения за противоречие на нормативния акт с разпоредбите на чл. 51, ал. 3 от Конституцията на Република България, чл. 3 б. "б"и "д", чл. 4, ал. 1 и ал. 3, чл. 19, чл. 29 б. "б" и чл. 33 от Конвенцията за правата на хората с увреждания, чл. 2, чл. 7, ал. 1 и чл. 12 от ЗНА, чл. 2, т. 1-3, чл. 5, ал. 4 и чл. 6, ал. 4 от Закона за интеграция на хората с увреждания (ЗИХУ), чл. 4, ал. 3 от Закона за социално подпомагане (ЗСП) и чл. 6 от АПК. Претендира се присъждане на разноски. Ответникът - Министерският съвет на Република България, в писмено становище и в откритото съдебно заседание, чрез процесуален представител взема становище за неоснователност на жалбата, тъй като не са налице сочените в жалбата противоречия. Поддържа се по изложени подробни съображения, че оспореният нормативен акт не противоречи на сочените от жалбоподателя разпоредби. Ответниците - Съюз на слепите в България с адрес на управление гр. София, Национална асоциация на слепо - глухите в България с адрес на управление гр. Пловдив, Национално сдружение на работодателите на хората с увреждания с адрес на управление гр. София, Национален център за рехабилитация на слепи с адрес на управление гр. Пловдив и Национален съюз на ТПК с адрес на управление гр. София, всички представлявани от адв. Александра Делова изразяват в писмено становище и в откритото съдебно заседание мотивирано становище за неоснователност на жалбата. Ответниците - Съюз на инвалидите в България с адрес на управление гр. София, Асоциация на родители на деца с епилeпсия с адрес на управление гр. София, Национална организация "Малки български хора" с адрес на управление гр. София, Асоциация на родители на деца с нарушено зрение с адрес на управление гр. София, Българска асоциация за рекреация, интеграция и спорт с адрес на управление гр. София, Българска асоциация за лица с интелектуални затруднения с адрес на управление гр. София, Асоциация на родители на деца с увреден слух с адрес на управление гр. София, Национален алианс за социална отговорност с адрес на управление гр. Варна, Българска асоциация за невромускулни заболявания с адрес на управление гр. София, Съюз на глухите в България с адрес на управление гр. София и Съюз на военноинвалидите и военнопострадалит, всички представлявани от адв. Иван Сотиров, оспорват подадената срещу нормативния акт жалба, излагайки съображения. Претендират и присъждане на разноски. Ответниците - Център за психологически изследвания с адрес на управление гр. София и "Българска асоциация диабет" с адрес на управление гр. София, представлявани от адв. Габриела Лазарова, в писмено становище и в откритото съдебно заседание обосновават неоснователност на оспорването. Представителят на Върховна административна прокуратура дава подробно заключение за неоснователност на жалбата срещу оспорения нормативен акт. Върховен административен съд, шесто отделение, като взе предвид разпоредбите на чл. 185 и сл. от АПК, преценява следното: Предмет на оспорване в процедура по чл. 185 и сл. от АПК е законосъобразността на разпоредби от Правилника за устройството и дейността на Националния съвет за интеграцията на хора с увреждания и критериите за представителност на организациите на хора с увреждания и на организациите за хора с увреждания, приет с Постановление на Министерския съвет № 346 от 17.12.2004 г., обн. ДВ, бр. 114 от 29.12.2004 г., в сила от 01.01.2005 г. По - конкретно жалбоподателят оспорва законосъобразността на чл. 3, т. 9, съгласно който Националният съвет получава, обобщава и обсъжда годишния доклад и годишния счетоводен отчет на национално представените организации на и за хора с увреждания за финансовата им дейност и отчета за дейността им в областта на интеграцията на хората с увреждания, осъществявана на базата на получена държавна субсидия; на чл. 8, ал. 1, т. 3, съгласно който Организациите на хора с увреждания, организациите за хора с увреждания и организациите на работодателите, които ще участват в Националния съвет и ще бъдат признати за национално представени, трябва да отговарят на общи критерии за представителство, а именно териториалните им структури да обхващат повече от 30 на сто от общините в страната; на чл. 8, ал. 2 който гласи, че освен на общите критерии по ал. 1 национално представените организации трябва да отговарят и на следните специфични критерии: 1. организациите на хора с увреждания да имат не по-малко от 1600 членове, от които не по-малко от 50 на сто да са хора с трайни увреждания; 2. организациите на слепоглухи хора да имат не по-малко от 400 членове, от които не по-малко от 50 на сто да са хора с трайни увреждания, независимо от броя на териториалните им структури по общини; 3. организациите на малките хора да имат не по-малко от 150 членове, от които не по-малко от 50 на сто да са хора с трайни увреждания, независимо от броя на териториалните им структури по общини; 4. организациите на работодателите да имат не по-малко от 10 работодатели и не по-малко от 800 трудоустроени лица с увреждания; 5. организациите за хора с увреждания, предлагащи социални услуги, да обслужват не по-малко от 4500 лица годишно и да имат назначени не по-малко от 50 души специализиран персонал за обслужване на хора с увреждания; 6. родителските и професионалните организации за хора с увреждания да имат не по-малко от 400 членове за организация и не по-малко от 1000 членове за асоциация на организации; на чл. 8, ал. 3, който определя, че организациите на хора с увреждания, организациите за хора с увреждания и организациите на работодателите, които не отговарят поотделно на критериите за представителство по ал. 1 и 2, могат да се сдружават и да участват в Националния съвет като асоциации с общо представителство; на чл. 9, ал. 1, т. 5 и т. 6 съгласно който организациите, които кандидатстват за представителство в Националния съвет, подават чрез председателя на Националния съвет писмено заявление до Министерския съвет и списък на териториалните структури с имената и адресите на ръководителите им и численост на членския състав на организацията към датата на кандидатстване и на работещите трудоустроени лица с увреждания за организациите на работодателите; на чл. 10, ал. 3, който определя, че решението, с което организациите на хора с увреждания, организациите за хора с увреждания, организациите на работодателите и асоциациите се признават за представителни на национално равнище, е за срок 3 години; и на чл. 13, ал. 2 съгласно който на заседанията може да присъстват като наблюдатели експерти, поканени от членовете на Националния съвет, и представители на учреждения и организации, работещи в областта на интеграцията на хората с увреждания. Жалбата е допустима, съгласно разпоредбата на чл. 187, ал. 1 от АПК, предвид безсрочност на оспорването. Оспорените разпоредби са норми от подзаконов нормативен административен акт. Правният интерес от оспорването се обосновава с оглед извода, че с оспорения подзаконов нормативен акт засягат или може да се засегнат общи права, свободи или законни интереси или създават задължения за членуващите в сдружението - жалбоподател. Разгледана по същество така подадената жалба е неоснователна. В Закона за интеграция на хората с увреждания /ЗИХУ/ в чл. 5 е посочено, че Министерският съвет определя държавната политика за интеграция на хората с увреждания и провежда тази политика с посочените органи на изпълнителната враст - ал. 2 в сътрудничество с нациаонално представителните организации на работодателите и нацинално представителните организации на работниците и служителите съобразно приета национална стратегия за интеграция на хората с увреждания. При осъществяване на държавната политика за интеграция на хората с увреждания органите по ал. 2 се подпомагат и от други организации, работещи в областта на интеграцията и защита на правата на хората с увреждания. За осъществяване на сътруднитечство при разработване и провеждане на политиката по чл. 5, ал. 1 ЗИХУ към Министерския съвет се създава Национален съвет за интеграция на хората с увреждания с председател министърът на труда и социалната политика - чл. 6, ал. 1 ЗИХУ. Този Национален съвет е консултативен орган в дейността на който участват представителите по чл. 6, ал. 2 ЗИХУ включително и национално представителните организации на и за хората с увреждания. Съгласно чл. 6, ал. 4 ЗИХУ МС приема Правилник за устройството и дейността на Националния съвет за интеграция на хората с увреждания, в който определя и критериите за национална представителност на организациите на хората с увреждания. В този правилник в глава втора са уредени функциите и задачите на Националния съвет, включително и оспорената по чл. 3, т. 9 в която Националния съвет/НС/ получава обобщава и обсъжда годишния доклад и годишния счетоводен отчет на национално представените организации на и за хората с увреждания, на финансовата дейност и отчета за дейността им в областта на интеграцията на хората с увреждания, осъществявана на базата на получена държавна субсидия. Тази функция не е регламентирана извън делегацията по чл. 6, ал. 4 ЗИХУ тъй като не излиза извън функциите и задачите на НС като консултативен орган. Тази функция не е насочена към регулиране на дейността на национално представителните организации на и за хората с увреждания още по малко е свързана с определяне на паричните средства от държавния бюджет за тези организации извън консултативната дейност на Националния съвет за интеграция на хората с увреждания. На следващо място, оспорените текстове чл. 8, ал. 1, т. 3, ал. 2 и ал. 3, чл. 9, ал. 1, т. 5 и 6, чл. 10, ал. 3 се намират в глава четвърта от Правилника "Критерии за представителност". В допълнителните разпоредби § 1, т. 10 на ЗИХУ е посочено, че "Национално представителни организации на и за хора с увреждания" са тези организации, които представляват хората с увреждания и които са признати като такива при условия и ред, установен с акт на Министерския съвет. Или, в самият закон е предвидено че Министреският съвет е органът който признава това качество на национална представителност в изпълнение на чл. 5, ал. 1 ЗИХУ да определя държавната политика на интеграция на хората с увреждания. Оспорването на цитираните текстове от глава трета на Правилника се изразява в несъгласието на жалбоподателя с уреждане на териториални и количествени критерии за признаване на национална представителност на организацията на и за хората с увреждания. Твърденията, че критериите противоречат на Конституцията на Република България, Конвенцията за правата на хората с увреждания, на принципите в чл. 2 от ЗИХУ, на Закона за нормативните актове и на Закона за социалното подпомагане /ЗСП/ се основават на доводите, че критериите за национална представителност на организациите на и за хората с увреждания оставят хората с увреждания незащитени, осуетяват равните възможности за равнопоставеност и социална интеграция и упражняване на правата им тъй като не всички хора с увреждания членуват в организации и не всички организации в които членуват не отговарят на количествените и териториални критерии за нацинална представителност. Тези доводи са неоснователни. Разпоредбата на чл. 51, ал. 3 от КРБ, че лицата с физически и психически увреждания се намират под особена закрила на държавата и обществото по никакъв начин не се обвързва с тяхното членство в организации като условие за тяхната закрила. Също така членувайки в организации хората с увреждания не получават повече закрила и гаранции от тези които не членуват в национално представителни такива. Разпоредбата на чл. 8, ал. 3 от Правилника предвижда че организациите на хора с увреждания, организациите за хора с увреждания и организациите на работодателите които не отговарят поотделно на критериите за представителство по ал. 1 и 2 могат да се сдружават и да участват в Националния съвет като асоциации с общ представителство. Тази възможност е израз на правомощието по чл. 5, ал. 1 и ал. 2 на МС да определя и провежда държавната политика за интеграция на хората с увреждания. Възражението в жалбата, че всяка организация на и за хората с увреждания следва да има призната национална представителност като най пълна реализация на принципите в Конвенцията за правата на хората с увреждания, конституцията на РБ и принципите на ЗИХУ не почиват на законова регламентация. Задълженията по чл. 4 от Конвенцията за правата на хората с увреждания за държавите страни по конвенцията са да предприемат всички законодателни и икономически мерки с оглед гарантиране и признаване на пълноценното упражняване на всички права и основни свободи за хората с увреждания без каквато и да е дискриминация по признак увреждане като по всички въпроси отнасящи се до хората с увреждания държавите се консултират тясно със и ангажират активното участие на лица, включително деца с увреждания чрез организациите които ги представляват - чл. 4, т. 3 от Конвенцията. Разпоредбите на чл. 29 включително и по б. "Б" jj на държавите страни по конвенцията да способстват активно за поддържане на среда, в която хората с увреждания да могат ефективно и пълноценно да участват в управлението на обществените дела без дискиминация и равноправно с всички останали и да насърчават тяхното участие включително за създаване на или членуване във организации на хора с увреждания, които да представляват хората с увреждания на международдно, национално, регинално и местно равнище не са нарушени с въвеждането на критерии за национална представителност на организациите на хората с увреждания в глава трета от оспорения правилник. Свободата на членство в организации на хората с увреждания и тяхното представителство на различни нива не е нарушена по никакъв начин с уредените организационни форми на участие на тези организации в консултатвния орган - Националния съвет чрез въвеждане на критерии за национална представителност. Доводите за директно признаване на национална представителност на всяка организация на и за хора с увреждания не намира основа в нито една от нормите на Конвенцията. Не се установява нарушение и на принципите по чл. 2 от ЗИХУ с разпоредбите на Правилника, уреждащи критериите за национална представителност на организациите на хората с увреждания. Равнопоставеността на хората с увреждания социалната интеграция и подкрепата на хората с увреждания и техните семейства не се нарушава по никакъв начин с въведените критерии за национална представителност на организациите на хората с увреждания. Участието в работата на консултативния орган - Национален съвет за интеграция на хората с увреждания не е ограничено, а е организирано и опосредено чрез конкретни участници, каквито са и национално представителните организации на и за хората с увреждания и асоциациите с общо представителство по чл. 8, ал. 3 от Правилника. Не се установяват противоречия с чл. 19 и чл. 3, б. "б" и "д" от Конвенцията на оспорените норми от Правилника в глава трета, тъй като законодателната уредба на конкретните форми на участие в дейността на Националния съвет за интеграция на хората с увреждания на организация на и за хора с увреждания, тъй като равният достъп до работата на този орган е гарантиран за всички хора с увреждания. На следващо място се оспорва разпоредбата на чл. 13, ал. 2 от Правилника в частта "поканени от членовете на Националния съвет" когато се провежда заседание на Националния съвет. Разпоредбата не ограничава участието на всяка организация на и за хора с увреждания в предвидените форми за национално представителство, като наред с това се дава възможност за участие и на представители на учреждения и организации, работещи в областта на интеграцията на хората с увреждания. За тази разпоредба важат съображенията изложени и по горе. Не се констатира противоречие с цитираните норми на Закона за социалното подпомагане. Този закон според чл. 1 урежда обществените отношения свързани с гарантирането на правото на гражданите в РБ на социално подпомагане чрез социални помощи и социални услуги. В глава втора "органи по социално подпомагане" чл. 4, ал. 3 се посочва че държавната политика в областта на социалното подпомагане се осъществява в сътрудничество с държавните органи, областните администрации, органите на местно самоуправление и юридическите лица с нестопанска цел, осъществяващи дейност в обществена полза, които създават условия и съдействат за реализирането на програми и проекти в тази област. Цитираните разпоредби и оспорените разпоредби на Правилника за устройството и дейността на Националния съвет за и критериите за представителност на организациите на хора с увреждания и на организациите за хора с увреждания имат различен предмет поради което не могат да бъдат съпоставяни по материя и поради това да си противоречат. На следващо място не се установяват противоречия и с нормите на Закона за нормативните актове. Съгласно чл. 142, ал. 1 АПК съответствието на административния акт с материалния закон се преценява към момента на издаването му. Постановление № 346 от 17.12.2004 г. за приемане на Правилник за устройството и дейността на националния съвет за интеграция на хората с увреждания и критериите за представителност на организациите на хора с увреждания и на организациите за хора с увреждания е прието при действаща уредба на Закона за нормативните актове в редакцията му в ДВ брой 55 от 17.06.2003 г. в сила от 18.12.2003 г. Към този момент съдържанието на глава трета "изготвяне на законопроектите" от ЗНА не съдържа изискване за обществено обсъждане на проекта за постановление. При изложените съображения не се констатира противоречие на оспорените норми от Правилника с норми от по висок ранг налагащо отмяната им. Не се установяват и нарушения на административно производствените правила при издаване на обжалвания правилник. При издаването му не се констатира нарушение на чл. 12 от ЗНА "актът по прилагане на закон може да урежда само материята, за която е предвидено той да бъде издаден. При изложените съображения жалбата като неоснователна следва да бъде отхвърлена. При този изход на делото жалбоподателят дължи заплащането на разноски на основание чл. 143, ал. 3 и 4 от АПК като възражението му за прекомерност е неоснователно. Разноските са съответно в полза на Център за психологически изследвания в размер на 4730 лева, в полза на Съюза на слепите в България - 200 лева, Национална асоциация на слепо глухите в България - 200 лева, Национално сдружение на работодателите на хората с увреждания - 200 лева, Национален център за рехабилитация на слепи - 200 лева, Национален съюз на ТПК - 200 лева, Съюз на инвалидите в България - 4000 лева, Асоциация на родители на деца с епилепсия - 300 лева, Национална организация "Малки български хора"-300 лева, Асоциация на родители на деца с нарушено зрение-400 лева, Българска асоциация за рекреация, интеграция и спорт-300 лева, Българска асоциация за лица с интелектуални затруднения-400 лева, Асоциация на родители на деца с увреден слух-350 лева, Национален алианс за социална отговорност-400 лева, Българска асоциация за невромускулни заболявания-300 лева, Съюз на глухите в България-700 лева и Съюз на военоинвалидите и военнопострадалите-400 лева, представляващи възнаграждение за един адвокат. Воден от горното и на основание чл. 172, ал. 2, пр. последно АПК, Върховният административен съд, шесто отделение