Решение № 14822 от 26.11.2012 г. на ВАС по адм. д. № 16172/2011 г.

Решение № 14822 от 26.11.2012 г. на ВАС по адм. д. № 16172/2011 г., V о., докладчик съдията Мариета Милева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е касационна жалба на председателя на Националния статистически институт против решение № 3766/27.07.2011 г. по адм. дело № 7063/2010 г. Административен съд София - град, с което са отменени заповед № 411/15.09.2010 г. на същия административен орган, с която на Стефка Кръстева Блажева е наложено дисциплинарно наказание "уволнение" за нарушение по чл. 89, ал. 2, т. 1 и т. 5 от Закона за държавния служител (ЗДСл), заповед № 413/15.09.2010 г., с която е преустановено вътрешното съвместителство на Блажева и заповед № 417/16.09.2010 г., с която на основание чл. 108, ал. 2 от ЗДСл е отнет ранга на служителката. Жалбоподателят поддържа, че съдебният акт е незаконосъобразен и необоснован тъй като заповедта е издадена при спазване на процесуалните и материалноправните изисквания на закона. Моли решението да бъде отменено и да се постанови ново по същество, с което жалбата против административните актове да бъде отхвърлена. Претендира и направените по делото разноски. Ответницата оспорва касационната жалба. Моли решението на Административен съд София - град да бъде оставено в сила, като й се присъдят разноските по делото. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Като взе предвид изложеното в жалбата и данните по делото настоящият състав на Върховния административен съд, пето отделение, констатира следното: Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК и от страна, за която оспореният съдебен акт е неблагоприятен, поради което е допустима. Разгледана по същество, касационната жалба е частично основателна по следните съображения: Решението на Административен съд София - град в частите, в които са отменени заповед № 411/15.09.2010 г. и заповед № 417/16.09.2010 г. на председателя на Националния статистически институт, е постановено в съответствие със закона. Правилно съдът приема, че заповед № 411/15.09.2010 г. на председателя на Националния статистически институт, с която на Стефка Блажева, която тогава заема длъжността началник на сектор "Статистика на миграцията и равните възможности", отдел "Демографска статистика" към дирекция "Демографска и социална статистика" и по вътрешно съвместителство изпълнява длъжността началник отдел "Демографска статистика", е наложено дисциплинарно наказание уволнение, следва да бъде отменена. Действително заповедта е издадена от компетентен орган, но при постановяването й са допуснати съществени нарушения на формата на акта, на административнопроизводствените правила и на материалния закон, които водят до нейната незаконосъобразност. Правилно съдът приема, че цитираната заповед не отговаря на изискванията за форма, предвидени в чл. 97, ал. 1 от ЗДСл. Съгласно цитирания текст освен датата, имената и длъжността на издателя и на наказания държавен служител, заповедта за налагане на дисциплинарно наказание следва да съдържа описание на извършеното нарушение, конкретизирано по време и място, обстоятелствата, при които е допуснато, служебните задължения, които са виновно нарушени и правното основание за налагането на наказанието (чл. 97, ал. 1, т. 4, 5 и т. 7 от ЗДСл). По същество това са мотивите на административния орган, послужили като основание за дисциплинарното санкциониране на служителя. В случая при издаване на оспорената заповед изискванията на закона не са изпълнени или са изпълнени формално. Описанието на допуснатите от служителката нарушения на служебната дисциплина е общо, не е конкретизирано по време и обстоятелства на извършване, не е посочено в какво се изразява неизпълнението на служебните задължения по длъжностна характеристика, както и в какво се изразява нарушението на чл. 5, ал. 2 от Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация и с кои свои действия или бездействия служителката е допуснала нарушение на цитираните текстове. Освен това в заповедта изрично е посочено, че същата е се издава въз основа на доклад на Минчо Кирилов - ръководител на "Инспекторат" на НСИ и решение на дисциплинарния съвет при Националния статистически институт, без да е отчетено, че изводите в доклада и по дисциплинарното дело относно нарушените разпоредби не съвпадат. В доклада е посочено, че с поведение си Блажева е нарушила т. 6 от заповед № РД 07-87/24.04.2007 г. на председателя на НСИ, а в решението на дисциплинарния състав са посочени нарушения на т. 1 до 3 и т. 6 и т. 7 от задълженията, включени в длъжностната характеристика на началник отдел "Демографска статистика" и на т. 1 и т. 3-5 от задълженията, предвидени в длъжностната характеристика на длъжността началник сектор "Статистика на миграцията и равните възможности", възприети като основание за налагане на наказанието и в оспорената заповед. Действително органът не е обвързан от заключенията в доклада на служба "Инспекторат", но след като този документ е посочен като основание за издаване на заповедта, органът следва да изложи мотиви за причините, поради които не възприема отделни изводи. В противен случай позоваването на документи, които не са еднозначни относно нарушените норми, създава противоречие в мотивите за заповедта и накърнява правото на служителя на защита, който практически не е известен за причините довели до санкционирането му. Констатираните недостатъци на формата на издадената заповед са съществени и са самостоятелно основание за нейната отмяна. Законосъобразно е и заключението на административния съд, че при издаване на административния акт са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Оспорената заповед на председателя на Националния статистически институт, с която на Стефка Блажева е наложено дисциплинарно наказание "уволнение", е издадена в нарушение на разпоредбата на чл. 93, ал. 1 от ЗДСл, но по различни от изложените от първоинстанционния съдебен състав съображения. Преди налагане на дисциплинарната санкция служителката е изслушана от наказващия орган. При липсата на нормативно установено задължение за удостоверяване на изслушването с протокол или с друг документ, показанията на свид. Нанов за това, че служителката е изслушана преди налагане на наказанието следва да бъда кредитирани, още повече че същите не се опровергават от останалите гласни доказателства, а и липсват доказателства, които да сочат, че показанията на свидетеля са недостоверни с оглед служебните му отношения с административния орган. Не е изпълнено обаче другото изискване на чл. 93, ал. 1 от ЗДСл. В нарушение на цитирания текст преди налагане на дисциплинарното наказание не са приети писмените обяснения на служителката. Действително с писмо № 93-00-34/14.09.2010 г. Блажева е поканена на даде обяснения за "причините довели до създалото се напрежение около пробното преброяване на населението и жилищния фонд и по повод събирането на статистически данни за етническа група във формулярите по преброяването". Поканата е връчена на 14.09.2010 г. и на служителката е даден срок за обяснения до 14.00 часа на същия ден. Както се установява от текста на поканата, поисканите от органа обяснения са общи и не са свързани с конкретно поведение на служителката. Същите не съвпадат и с обстоятелствата за налагане на дисциплинарно наказание, посочени в оспорената заповед, според която служителката е наказана за това, че "като и. д. началник на отдел "Демографска статистика" Блажева е взела самостоятелно решение за предоставяне на ръководителя на проекта за разработване и внедряване в експлоатация на ИС "Преброяване 2011" вътрешна номенклатура по въпросите за 10 "Етническа принадлежност", 11а "Майчин език", 11б "Какви други езици използва лицето" и 12 "Вероизповедание"" (т. 1 от заповедта) и за това, че "не е изпълнила задълженията за съгласуване с директора на дирекция и с ресорния заместник - председател" (т. 2 от заповедта). Направената съпоставка, както и изключително краткия срок за представяне на обяснения налагат извода, че задължението на органа да поиска писмени обяснения от служителя не е изпълнено. Смисълът за нормата на чл. 93, ал. 1 от ЗДСл е да даде възможност на държавния служител да изложи своята позиция във връзка с конкретни действия и бездействия, съставляващи нарушенията, в чието извършване е обвинен и да посочи доказателства в подкрепа на тезата си. В случая с формалната покана за представяне на обяснения тези цели не са постигнати и на служителката Блажева фактически не е предоставена възможност да даде обяснения във връзка със свое конкретно поведение и съответно да организира защитата си, като посочи доказателства за едни или други обстоятелства. Описаното по-горе нарушение на административнопроизводствените правила е съществено, тъй като ограничава правото на служителя на защита. Изискванията на чл. 93, ал. 1 от ЗДСл за изслушване на служителя и за предоставяне на срок за писмени обяснения са кумулативни, поради което неспазването на всяко едно от тях е обосновава нарушение на посочената норма. Това е достатъчно основание за отмяна на заповедта, без да се обсъждат останалите доводи по същество относно незаконосъобразността на административния акт (чл. 93, ал. 2 от ЗДСл). Поради това като приема, че при издаване на заповедта са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, обосноваващ отмяна на административния акт, Административен съд София - град постановява решение в съответствие със закона. Ето защо доводите на касатора в обратния смисъл не могат да бъдат споделени. Допълнително следва да се посочи, че заповедта за налагане на дисциплинарно наказание е постановена при отсъствие на материалноправните предпоставки за санкциониране на служителката, тъй като описаните в заповедта нарушения на служебните задължения не са установени. От събраните по делото доказателства се установява, че като и. д. началник на отдел "Демографска статистика" служителката Блажева, заедно с още 7 служители на института е включена в методологична група "Преброяване на населението", която да разработи системен проект за методологията, организацията и провеждането на Преброяване 2011 по номенклатури "Етническа група", "Майчин език", "Какви други езици ползва лицето?" и "Вероизповедание". Предложените от методологичната група номенклатури са представени на ръководителя на проекта за разработване на ИС "Преброяване 2011" П. Паскалева, обсъдени са и са съгласувани с други служители от групата и с директора на дирекция "Демографска и социална статистика" (докладна записка от Павлина Паскалева, разпечатки от проведена кореспонденция). След това изготвеният системен проект за ИС "Преброяване 2011" е обсъден на заседание на създадения Експертен комитет, който се председателства от заместник - председателя на Националния статистически институт (протоколи от заседания на Експертния комитет, преведени на 11.08.2010 г. и на 31.08.2010 г.). При тези данни следва да се приеме, че всички действия и решения на служителката Блажева във връзка с разработването на системен проект за преброяване относно посочените по-горе номенклатури са обсъдени и взети в рамките на методологичната група и Експертния комитет, т. е след обсъждане с останалите членове на тези формирования и след съгласуване с директора на дирекция "Демографска и социална статистика", поради което нарушенията по т. 1 и по т. 2 от заповедта не са осъществени. Не е допуснато и неизпълнение на задълженията, предвидени в длъжностната характеристика на служителката. С участието в методологичната група и в Експертния комитет по разработване на системен проект за "Преброяване 2011" служителката изпълнява задълженията по участие, разработване и провеждане на политиката на НСИ в областта на демографските изследвания, по участие в работата на отдела в областта на методологията и анализа на информацията, по осъществяване на професионално и методическо ръководство по разработването на конкретни задачи на отдела, по изготвяне и контрол на методологията на статистическите изследвания и по участие в работата на вътрешно - ведомствени експертни работни групи (т. 1Ч3 и т. 6 и т. 7 от длъжностната характеристика на длъжността началник отдел "Демографска статистика"). Изложеното налага извода, че предпоставките на чл. 89, ал. 2, т. 1 от ЗДСл за санкциониране на служителката не са изпълнени. Не е осъществено и основанието по чл. 89, ал. 2, т. 5 от ЗДСл, тъй като конкретни нарушения на правилата на Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация не са посочени в заповедта и не са установени. Ето защо издадената заповед е незаконосъобразна и следва да бъде отменена. Решението на административния съд е законосъобразно и по отношение заповед № 417/16.09.2010 г. на председателя на НСИ. Същата е издадена след прекратяване на служебното правоотношение на служителката, когато органът не разполага с административни и дисциплинарни правомощия по отношение на нея, поради което е нищожна. Тъй като последиците от обявяването на нищожността и от отмяната са идентични, решението и в тази част следва да бъде оставено в сила. В частта, в която е отменена заповед № 413/15.09.2010 г. на председателя на Националния статистически институт за преустановяване на вътрешното съвместителство, осъществявано от Стефка Блажева, решението на административния съд е недопустимо. Същото е постановено против акт, който не подлежи на съдебен контрол. Заповедта за преустановяване на вътрешното съвместителство е акт с вътрешнослужебен характер, свързан с организацията на работа в съответната административна структура, като преценката за това дали да се осъществява такова съвместителство не е свързана с обективни, предвидени в закона критерии, а е предоставена изцяло на административния орган (арг. от чл. 16, ал. 1 от ЗДСл). Тази преценка е по целесъобразност, поради което не подлежи на съдебен контрол. По тези съображения решението на Административен съд София - град в частта, в която е отменена заповед № 413/15.09.2010 г. следва да бъде обезсилено, а производството по делото в тази част - прекратено. Касационният довод за необоснованост на съдебния акт е неоснователен. Изводите на съдебния състав кореспондират със събраните по делото доказателства. Представените по делото писмени доказателства доклад от проверката на служба "Инспекторат" и решение на дисциплинарния състав формират заключението, че конкретни нарушения от страна на служителката не са описани, както в заповедта за налагане на наказание, така и в съпътстващите акта документи и административният акт е немотивиран. Тези констатации водят и до изводите за незаконосъобразност на заповедта, като постановена в противоречие с материалния закон. Поради всичко изложено настоящият съдебен състав на Върховния административен съд, пето отделение, приема, че обжалваното решение в частта, в която са отменени заповед № 411/15.09.2010 г. и заповед № 417/16.09.2010 г. е валидно, допустимо и правилно, тъй като не са допуснати посочените в касационната жалба нарушения по смисъла на чл. 209, т. 3 от АПК, които да обосноват извод за неговата отмяна. Съдебният акт в тази част е законосъобразен и обоснован и следва да бъде оставен в сила. В частта, в която е отменена заповед № 413/15.09.2010 г., оспореното решение следва да бъде обезсилено, а производството по делото - прекратено. С оглед изложеното, направеното искане и доказателствата за действително направени разноски Националният статистически институт следва да заплати на ответницата по касационната жалба сумата 200.00 лв. разноски в касационното производство. По тези съображения Върховният административен съд, пето отделение,