Решение № 8047 от 16.06.2010 г. на ВАС по адм. д. № 11242/2009 г.

Решение № 8047 от 16.06.2010 г. на ВАС по адм. д. № 11242/2009 г., III о., докладчик съдията Кремена Хараланова Производството е по реда на чл. 185 и сл. АПК. Образувано е по жалбата, подадена от "Български фармацевтичен съюз" - гр. София, против разпоредбата на чл. 17, ал. 1 от Наредбата за условията, правилата и критериите за включване, промени и/или изключване на лекарствени продукти от Позитивния лекарствен списък и условията и реда за работа на Комисията по Позитивния лекарствен списък, приета с ПМС № 311/15.12.2007 г. /обн. ДВ бр. 110/21.12.2007 г./. С нея референтната стойност на лекарствените продукти, чието ниво на заплащане е 100 на сто се изчислява въз основа на цена на търговец на едро с лекарствени продукти, образувана по реда на Наредбата по чл. 260, ал. 1 от Закона за лекарствените продукти в хуманната медицина /ЗЛПХМ/. Наведени са твърдения, че като определя референтна стойност, която не включва надценката на търговец на дребно за осъществяваните услуги по отпускане на лекарствените продукти, оспорената норма пряко рефлектира върху интересите на магистър - фармацевтите, задължително членуващи в съсловната организация, подател на жалбата, поради което същата е допустима. Изложени са съображения за противоречието на оспорената норма с императивни разпоредби на актове от по - висок ранг, в т. ч. чл. 52, ал. 1 КРБ, чл. 13 от Част I на Европейската социална харта, ратифицирана от РБ, чл. 2а (отм.) от Закона за нормативните актове /ЗНА/, чл. 7, ал. 2 и чл. 15, ал. 1 ЗНА вр. § 1, т. т. 64, 65 и 83 от ДР на ЗЛПХМ, чл. 262, ал. 2 ЗЛПХМ, чл. 258, ал. 1 вр. чл. 260, ал. 1 ЗЛПХМ, чл. 4, ал. 1 и чл. 45, ал. 1, т. 11 вр. чл. 45, ал. 3 и чл. 51 от Закона за здравното осигуряване /ЗЗО/. Поради това оспорващият моли ал. 1 на чл. 17 от Наредбата за условията, правилата и критериите за включване, промени и/или изключване на лекарствени продукти от Позитивния лекарствен списък /ПЛС/ и условията и реда за работа на Комисията по Позитивния лекарствен списък, да бъде отменена като незаконосъобразна, поради допуснати при приемането й съществени нарушения на административнопроизводствените правила и противоречие с материалноправни норми. Претендира се присъждане на разноски. Жалбата се поддържа по сходни съображения в открито съдебно заседание чрез пълномощника адвокат Пандев. В представените писмени бележки са наведени доводи за допустимостта на оспорването, предвид наличието на законен интерес за членуващите в "БФС" - София, да оспорят подзаконовия административен акт в частта, в която от нормативно определените компоненти на цената на напълно заплатените от бюджета на НЗОК, лекарствени продукти, се изключва надценката на търговеца на дребно /аптеките/. Ответната страна - Министерски съвет на Република България /МС/, чрез пълномощника си юрисконсулт Василев оспорва жалбата. Твърди, че оспореният текст не противоречи на цитираните в жалбата разпоредби на нормативни актове от по - висока степен, по съображенията, подробно изложени в представено становище на Министерство на здравеопазването. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за недопустимост на подадената жалба, а в отношение на евентуалност - за нейната неоснователност. Излага подробни съображения, според които не е налице противоречие между оспорената разпоредба и формирането на цените на лекарствените продукти, условията и реда за заплащане на които по чл. 262, ал. 4, т. 1 ЗЛПХМ и други имащи отношение към продажбата на лекарства от аптеките са регламентирани с различни от процесния подзаконови актове, както и в договорите, сключени между НЗОК и лицата, получили разрешение по чл. 229, ал. 2 ЗЛПХМ. Поддържа, че разгледано по същество оспорването следва да бъде отхвърлено. Съгласно чл. 186, ал. 1 АПК, право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи и законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него и за които той поражда задължения. "Български фармацевтичен съюз" е съсловна организация на магистър-фармацевтите, в която задължително членуват всички магистър-фармацевти, упражняващи професията си. Една от неговите основни, законодателно регламентирани функции, е да представлява своите членове и да защитава професионалните им права и интереси, съгласно чл. 3 и чл. 5 от Закона за съсловната организация на магистър-фармацевтите /ЗСОМФ/. Доколкото процесната разпоредба засяга нивото на заплащане на лекарствени продукти, а оттам и платеца на надценка на дребно за лекарствени продукти и с оглед наведените твърдения за допуснати нарушения на права на съсловната организация, настоящият състав приема, че е налице правен интерес от оспорването съгласно Тълкувателно решение № 2/2010 г. на Общо събрание на колегиите на Върховния административен съд по тълкувателно дело № 4/2009 г. и подадената жалба е допустима. Върховният административен съд, като прецени наведените в жалбата доводи и доказателствата по делото, приема следното: Наредбата за условията, правилата и критериите за включване, промени и/или изключване на лекарствени продукти от Позитивния лекарствен списък и условията и реда за работа на Комисията по Позитивния лекарствен списък, приета с ПМС № 311/15.12.2007 г. /обн. ДВ бр. 110/21.12.2007 г. и в сила от 01.01.2008 г./, представлява нормативен акт по смисъла на чл. 75 АПК, издаден по силата на законовата делегация от чл. 264 ЗЛПХМ. Последният предвижда, че МС по предложение на министъра на здравеопазването определя в наредба условията, правилата и критериите за включване, промени и/или изключване на ЛП от ПЛС, както и условията и реда за работа на Комисията по ПЛС. С оглед цитираната разпоредба, наредбата е издадена от компетентен орган. В съдебното производство не се установиха и допуснати съществени нарушения на процесуални правила при приемането й, съобразно изискванията по чл. 2а (отм.) и чл. 26 - чл. 28 вкл. ЗНА, нито на тези по глава пета, раздел III АПК относно изработването на проекта и приемането на наредбата, налагащи отмяната й в оспорената част само на това основание. Съвкупната преценка на приложените по делото доказателства /писма изх. № № 112/29.11.2007 г., 75-17-214/30.10.2007 г., становища, справки, съобщение за средствата за масово осведомяване, протоколи от заседания на МС и др./ налагат извода, че са спазени законоустановените срокове за публикуването на проекта на интернет страницата на неговия предложител /МЗ/, както и че преди приемане на акта са обсъдени подробно становищата, предложенията и възраженията на органите и заинтересованите лица. Не намира основание твърдението на жалбоподателя, че е допуснато нарушение на чл. 2а (отм.) ЗНА, тъй като на съсловната организация не бил предоставен едномесечен срок за предложения и възражения по проекта за Наредба по чл. 264 ЗЛПХМ. Липсата на данни, че проектът е изпратен на "БФС", в качеството му на представителна организация на магистър-фармацевтите, не сочи на допуснато съществено нарушение на процесуални правила, доколкото по силата на наредбата не възникват непосредствено задължения и ограничения за "БФС" или членуващите в него магистър-фармацевти по смисъла на чл. 2а ЗНА /понастоящем отменен по ДВ бр. 46/2007 г., в сила от 01.01.2008 г., действаща норма към момента на издаване на наредбата/, което е различно и по - тежко засягане на правната сфера, от необходимото за наличие на правен интерес от оспорването. Наред с това, проектът за подзаконов акт е оповестен чрез средствата за масово осведомяване и е публикуван в Интернет, най-малко месец преди внасянето му от министъра на здравеопазването, за разглеждане и приемане от МС. Следователно, не намират фактическо и правно основание, релевираните от жалбоподателя оплаквания за допуснати нарушения на приложимите при издаването на Наредбата по чл. 264 ЗЛПХМ, процесуални изисквания. Изложените от оспорващия твърдения за противоречие на оспорения текст с материалноправни разпоредби също са неоснователни, поради следното: Процесната наредба урежда обществените отношения, свързани с условията, правилата и критериите за включване промени и/или изключване на лекарствени продукти от позитивния лекарствен списък, нивото и стойността на тяхното заплащане с публични средства, и функционирането на комисията по позитивния лекарствен списък. Съгласно оспорената разпоредба на чл. 17, ал. 1, референтната стойност за лекарствените продукти, чието ниво на заплащане е 100 на сто се изчислява въз основа на цена за търговец на едро с лекарствени продукти, образувана по реда на Наредбата по чл. 260, ал. 1 ЗЛПХМ. Правилото на чл. 17, ал. 1 от Наредбата по чл. 264 ЗЛПХМ е свързано с определянето на стойността, на която се заплащат лекарствените продукти с публични средства по чл. 20 от същата наредба. Според последната разпоредба /в действащата редакция/ нивото на заплащане, определено по реда на чл. 18 от наредбата, се умножава по стойността за опаковка, определена на база референтна стойност и формира стойността, на която се заплаща с публични средства съответния лекарствен продукт. Но чл. 18 определя ниво на заплащане само на лекарствените продукти, изрично описани в неговия текст, наред с тези по чл. 2, ал. 2, т. 2, 3 и 4 от наредбата - без лекарствените продукти по т. 1 на чл. 2, ал. 2, идентични с посочените в чл. 262, ал. 4, т. 1 ЗЛПХМ /предназначени за лечение на заболявания, които се заплащат по реда на Закона за здравното осигуряване/. По аргумент от чл. 262, ал. 5 и ал. 6 ЗЛПХМ, нивото на заплащане на последните, включени в ПЛС, е съобразно бюджета на НЗОК за съответната година и се осъществява по реда на Наредбата по чл. 45, ал. 8 ЗЗО. Следователно, оспорената разпоредба на чл. 17, ал. 1 от Наредбата по чл. 264 ЗЛПХМ, дефинираща референтна стойност за целите на чл. 20 вр. чл. 18 от същата наредба, принципно няма отношение към нивата на заплащане на лекарствата във връзка със задължителното здравно осигуряване, които са предмет на други нормативни актове. В тази връзка следва да се отбележи, че формирането на цените на лекарствените продукти, условията и реда на заплащане на лекарствените продукти по чл. 262, ал. 4, т. 1 ЗЛПХМ и други правила, имащи отношение към продажбата на лекарства от аптеките, са регламентирани в Наредба за условията, правилата и реда за регулиране и регистриране на цените на лекарствените продукти, приета с ПМС № 295/03.12.2007 г., обн. ДВ бр. 104/2007 г., на основание чл. 260, ал. 1 ЗЛПХМ, Наредба № 4/2009 г. за условията и реда на предписване и отпускане на лекарствени продукти, Наредба 10/24.03.2009 г. за условията и реда на заплащане на лекарствени продукти по чл. 262, ал. 4, т. 1 ЗЛПХМ, на медицински изделия и на диетични храни за специални медицински цели, издадена на основание чл. 45, ал. 8 ЗЗО и др., както и в договорите между НЗОК и лицата, получили разрешение по чл. 229, ал. 2 ЗЛПХМ. Съгласно чл. 52, ал. 1 КРБ, гражданите имат право на здравно осигуряване, гарантиращо им достъп на медицинска помощ и безплатно ползване на медицинско обслужване при условия и ред, определени със закон. В изпълнение на посоченото конституционно правомощие е приет Закона за здравното осигуряване, според чл. 4 от който ЗЗОЛ имат право на свободен достъп до медицинска помощ чрез определен със закона по вид, обхват и обем, пакет от здравни дейности. По силата на чл. 45, ал. 1 и ал. 2 вр. чл. 51 ЗЗО, НЗОК заплаща за посочените в текста на ал. 1 на чл. 45, видове медицинска помощ, които с изключение на тези по т. 11 /за предписване и отпускане на разрешени за употреба лекарства, предназначени за домашно лечение на територията на страната/, се определят като основен пакет на медицинската помощ, гарантиран от бюджета на НЗОК с нарочна наредба на министъра на здравеопазването. Според чл. 45, ал. 3 ЗЗО, с друга наредба министърът на здравеопазването определя списък на заболяванията, за чието домашно лечение НЗОК заплаща лекарства, медицински изделия и диетични храни за специални медицински цели, напълно или частично. А чл. 45, ал. 8 ЗЗО регламентира изрично, че условията и реда на заплащане на лекарствените продукти по чл. 262, ал. 4, т. 1 ЗЛПХМ се определя в наредба, издадена от министъра на здравеопазването по предложение на надзорния съвет на НЗОК. Именно в предмета на последната попадат редът и условията при заплащането на лекарствата по т. 11 на чл. 45, ал. 1 от с. з. Във връзка с наведеният от процесуалния представител на жалбоподателя довод, че разпоредбата на чл. 17, ал. 1 от Наредбата по чл. 264 ЗЛПХМ е относима към цената по договори, сключени между НЗОК от магистър - фармацевти, собственици на аптеки, предмет на които договори е и задължението на аптеките да отпускат на задължително здравноосигурените лица /ЗЗОЛ/, лекарства за домашно лечение на територията на страната, заплащани напълно или частично от НЗОК, настоящият състав съобрази чл. 7 и чл. 8 от Наредба № 10/24.03.2009 г. за условията и реда за заплащане на лекарствени продукти по чл. 262, ал. 4, т. 1 ЗЛПХМ, на медицински изделия и на диетични храни за специални медицински цели, издадена от министъра на здравеопазването на основание чл. 45, ал. 8 ЗЗО. Според чл. 7, за отпускане на продуктите по чл. 1, ал. 1 /лекарствени продукти включени в ПЛС, предназначени за домашно лечение на заболявания, определени с Наредбата по чл. 45, ал. 3 ЗЗО/, НЗОК сключва договори с лица получили разрешение по чл. 229, ал. 2 ЗЛПХМ за търговия на дребно с лекарствени продукти. Съгласно чл. 8, ал. 1 и ал. 2 от Наредбата по чл. 45, ал. 8 ЗЗО, НЗОК заплаща на лицата по чл. 7 стойността на лекарствения продукт, определена съгласно чл. 20 от Наредбата за условията, правилата и критериите за включване, промени, и/или изключване на лекарствени продукти от Позитивния лекарствен списък и условията и реда за работа на Комисията по позитивния лекарствен списък, а ЗЗОЛ получават лекарствени продукти, заплащани напълно от НЗОК, от лицата, притежаващи разрешение за търговия на дребно с такива продукти, сключили договор по чл. 7. Цитираните текстове налагат извода, че твърденията на жалбоподателя за наличието на противоречие на оспорената в настоящото производство, ал. 1 на чл. 17 от Наредбата по чл. 264 ЗЛПХМ, с разпоредби на нормативни актове от по-висока степен, по съществото си представляват доводи за незаконосъобразността на препращащата норма на чл. 8 от Наредбата по чл. 45, ал. 8 ЗЗО, която не е предмет на настоящото производство. Предвид изложеното, определянето на стойността, на която се заплащат лекарствените продукти с публични средства по реда на Наредбата по чл. 264 ЗЛПХМ, не противоречи на чл. 4, ал. 1, чл. 45, ал. 1, т. 11 и ал. 3 вр. чл. 51 ЗЗО, тъй като само по себе си не определя референтната стойност, нито стойността на заплащаните напълно от НЗОК, лекарствени продукти. А доколкото здравното осигуряване се осъществява по ред, определен със закон, като обхватът му зависи от икономическото състояние на държавата, което се съобразява и с бюджетните закони /в този смисъл и решение № 2/22.02.2007 г. на КС по конституционно дело № 12/2006 г./, не би могло да се приеме, че оспореният в настоящото производство нормативен текст, противоречи на конституционно установеното право на ЗЗОЛ на безплатно медицинско обслужване или на правилото на чл. 13 от част I на Европейската социална харта, ратифицирана от РБ със закон /обн. ДВ бр. 30/2000 г./, според което всеки който не разполага с достатъчно средства има право на социална и медицинска помощ. Регламентацията на различни обществени отношения относно цените на лекарствените продукти осъществена въз основа на законова делегация и възложена на Комисията за цените на лекарствени продукти /съгласно чл. 259 и чл. 260 ЗЛПХМ/ и на Комисията по позитивния лекарствен списък /по чл. 261 и чл. 262 - чл. 264 ЗЛПХМ/, не дава основание да бъде възприета тезата в жалбата, че е налице противоречие на разпоредбите на глава ХII "Цени на лекарствените продукти" ЗЛПХМ с чл. 17, ал. 1 от Наредбата по чл. 264 ЗЛПХМ - последният определя референтна стойност, която е от значение за стойността, на която се заплащат лекарствените продукти с публични средства във връзка с чл. 18 и чл. 20 от наредбата, а не цените, визирани от чл. 260, ал. 1 ЗЛПХМ. Позитивният лекарствен списък е нормативен източник на осигурителното право, издаван от административния орган по чл. 261 ЗЛПХМ, който определя включително кои лекарствени продукти се заплащат за здравните нужди на ЗЗОЛ от НЗОК по смисъла на чл. 45, ал. 1, т. 11 вр. чл. 51 ЗЗО. Според чл. 262, ал. 2 ЗЛПХМ, ПЛС съдържа списък с лекарствени продукти, включващ цената им по чл. 258, ал. 1 ЗЛПХМ, референтна стойност за дефинирана дневна доза, цена изчислена на база референтна стойност и ниво на заплащане. Легалните дефиниции на понятията дефинирана дневна доза /ДДД/, референтна стойност за ДДД и цена, изчислена на база референтна стойност, се съдържат в § 1, т. т. 64, 65 и 83 ДР ЗЛПХМ, съответно като "най-ниската стойност за ДДД, определена на база стойностите на ДДД за различните лекарствени продукти за съответното международно непатентно наименование със съответната лекарствена форма по анатомотерапевтичната класификация на лекарствата", "най-ниската стойност на терапевтичен курс, определена на база стойностите на терапевтичен курс на лекарствата по международно непатентно наименование със съответната лекарствена форма" и "цената, образувана за всеки лекарствен продукт включен в Позитивния лекарствен списък, изчислена на база определената референтна стойност за ДДД или терапевтичен курс". Действащата правна уредба налага извода, че не е налице, дадено със закон /в тесен смисъл/, определение на понятието "референтна доза" - такива се съдържат в Наредбата по чл. 260, ал. 1 ЗЛПХМ, както и в тази по чл. 264 ЗЛПХМ/ за определяне на стойността по чл. 20 изплащана с публични средства, на лекарствени продукти, визирани от чл. 262, ал. 4, т. т. 2, 3 и 4 ЗЛПХМ и останалите по чл. 18 от тази наредба. Действително цената на лекарствен продукт, включен в позитивния лекарствен списък и заплащан с публични средства е нормативно регулирана от чл. 258, ал. 1 вр. чл. 260, ал. 1 ЗЛПХМ и чл. 2 и чл. 7 от издадената въз основа последната норма, Наредба за условията, правилата и реда за регулиране и регистриране на цените на лекарствените продукти /ДВ бр. 104/2007 г./. Това е цената в български лева, утвърдена от Комисията по цените на лекарствените продукти, образувана от цената на производител, надценка за търговец на едро /9, 8 или 6 на сто/ и надценка за търговец на дребно /22, 20 или 18 на сто/ и се изчислява като сбор на посочените елементи и данъка добавена стойност. Доколкото компонентите на цената са конкретно определени с Наредбата по чл. 260, ал. 1 ЗЛПХМ, не е налице основание да се приеме, че е налице противоречие на чл. 17, ал. 1 от Наредбата по чл. 264 ЗЛПХМ, с нормативни разпоредби от по - висок ранг. Още повече, че не цената, а нивото на заплащане на лекарствените продукти по ПЛС се определя въз основа референтна стойност, която и по смисъла на Наредбата по чл. 260, ал. 1 ЗЛПХМ /съгласно определението дадено в § 1, т. 3 от нейните Допълнителни разпоредби/ е именно цената на производител по чл. 7, ал. 1, т. 1 на лекарствените продукти включени в ПЛС, идентична с цената на търговец на едро според т. 1 от посочения § 1. Следователно в случая не е налице противоречие на чл. 17, ал. 1 от Наредбата по чл. 264 ЗЛПХМ и с чл. 258, ал. 1 вр. чл. 260, ал. 1 ЗЛПХМ, с оглед различния предмет на уредените отношения. Както вече беше отбелязано по-горе оспорената разпоредба касае не цената на лекарствените продукти, а нивото на заплащане и стойността, изплатена с публични средства на част от включени в ПЛС лекарства, без при това да влиза в противоречие с нормативни актове от по-висока степен, тъй като липсват такива, налагащи разрешаването на уредения въпрос, по различен от използвания в нея начин. Предвид изложеното не се констатират несъответствия с посочените в жалбата нормативни разпоредби, които да обуславят отмяна на Наредбата по чл. 264 ЗЛПХМ, в обжалваната й част. По изложените съображения, съдът приема, че не са налице основания за отмяна на оспорваната разпоредба от подзаконов нормативен акт и оспорването следва да бъде отхвърлено. Водим от горното и на основание чл. 193 АПК, Върховният административен съд, състав на трето отделение