Решение № 12708 от 29.10.2010 г. на ВАС по адм. д. № 2255/2010 г.

Решение № 12708 от 29.10.2010 г. на ВАС по адм. д. № 2255/2010 г., IV о., докладчик съдията Галина Матейска Производството пред Върховния административен съд е по реда на чл. 208 - 228 във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 5 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). С решение № 214/22.12.2009 г. по адм. дело № 582/2009 г., в производство по реда на чл. 145 и сл. от АПК, във вр. чл. 43, ал. 3 и чл. 47, ал. 2 от Закона за подпомагане на земеделските производители, Добричкият административен съд, на основание чл. 172, ал. 2 от АПК, във вр. чл. 173, ал. 2 от АПК, обявява нищожността на отказ за изплащане на суми за финансово подпомагане по схемите и мерките за директни плащания на площ на Общата селскостопанска политика и на определена санкция за наддекларирани площи, обективирани в уведомително писмо за извършено плащане с изх. № 01-082/1079 от 24.07.2009 г. на ДФ "Земеделие", ОРА - Добрич, подписано от експерт при ОРА - Добрич Живко Аспарухов Гаврилов, в частта, в която по подадено общо заявление за плащания на площ 2008 с УИН 0825040811164, с което "Атанасов грейн" ЕООД, вписано в ТР на АП с ЕИК 124604421, със седалище и адрес на управление град Добрич, ул. "Кирил и Методий" № 10, представлявано от Атанас Генчев Атанасов ЕГН ..., е декларирал площи за подпомагане по схемите и мерките за подпомагане, включени в ОСП, както следва: 112 бр. земеделски парцели с обща площ от 1284,94 ха по схемата за единно плащане на площ (СЕПП), 112 бр. земеделски парцели с обща площ от 1284,94 ха по схемата за национални доплащания (НД) и 23 бр. земеделски парцели с обща площ от 312,67 ха по схемата за енергийните култури, е отказано изплащане на субсидии за 8, 25 ха в размер на сумата от 3355,67 лева по СЕПП и СНД и е наложена санкция за бъдещ период в размер на 27 518, 40 лева по СЕК. С втори диспозитив съдът връща делото като преписка на компетентния орган - изпълнителният директор на ДФ "Земеделие" - София за произнасяне и с трети диспозитив съдът осъжда ДФ "Земеделие" - София да заплати на "Атанасов грейн" ЕООД, гр. Добрич сумата от 3163, 80 лева, сторени разноски по делото. Срещу така постановеното съдебно решение са подадени три касационни жалби, както следва по реда на постъпването им в Административен съд - Добрич: Първата жалба с вх. № 42/7.01.2010 г. е от Живко Аспарухов Гаврилов, експерт при ОРА (Областна разплащателна агенция) - Добрич. Жалбоподателят счита решението за неправилно поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост. На първо място твърди, че оспорваното уведомително писмо за извършено плащане с изх. № 01-082/1079 от 24.07.2009 г. на Разплащателна Агенция не е индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21 от АПК, а има уведомителен характер и не подлежи на съдебен контрол. Същото единствено отчита получени данни по чл. 37 от ЗПЗП, поради което оспорването му е недопустимо. С него само се уведомява за размера на одобрената и вече изплатена обща сума и въпреки, че няма законово задължение, Разплащателна агенция е изпратила на жалбоподателя уведомително писмо за извършено плащане, поради която причина същото е подписано и от експерт от ОРА - Добрич. Неразделна част от него е Таблицата за формиране на общата сума за финансово подпомагане, където е посочена одобрената за подпомагане площ, валидната площ за изчисление на субсидии и реда за получаване на изплатените суми, а самото уведомително писмо е генерирано от системата ИСАК. Поради това Административен съд Добрич е следвало да не приема оспорваното писмо за индивидуален административен акт, а да остави подадената жалба без разглеждане и образуваното административно дело да бъде прекратено. Жалбоподателят заявява, че по време на цялата процедура по разглеждане на заявлението, извършване на проверката на място и изчисляване на полагаемата субсидия, ДФ "Земеделие" - Разплащателна агенция е следвала стриктно регламентираните в европейското и българското законодателство процедури и нито едно от действията, извършени от нея, не е в нарушение на нито една от тях. По тези съображения моли съдебното решение да бъде отменено. Претендира присъждане на разноските по производството, както и юрисконсултско възнаграждение. Другата касационна жалба с вх. № 52/8.01.2010 г. е от Държавен фонд "Земеделие", гр. София, представляван от изпълнителния си директор Калина Илиева, действаща чрез пълномощника си юрисконсулт Боян Митев. Тази жалба е с идентично съдържание като първата - също се твърди, че оспорваното уведомително писмо за извършено плащане с изх. № 01-082/1079 от 24.07.2009 г. на Разплащателна Агенция не е индивидуален административен акт, поради което оспорването му е недопустимо, също се моли обжалваното съдебно решение да бъде отменено и също се претендира присъждане на разноските, вкл. юрисконсултско възнаграждение. Третата касационна жалба с вх. № 67/11.01.2010 г. (наименована само "жалба") е от "Атанасов Грейн" ЕООД, гр. Добрич, представлявано от едноличния собственик на капитала Атанас Генчев Атанасов. Този касатор счита постановеното от АС град Добрич решение за недопустимо, необосновано и неправилно поради нарушение на материалния закон и съществено нарушение на съдопроизводствените правила. Твърди, че неправилно вместо издателя на административния акт ДФ "Земеделие" - Разплащателна агенция съдът е конституирал като ответна страна експерта Ж. Гаврилов, който не е издател на административния акт по смисъла на чл. 59, ал. 2, т. 1 от АПК, а е лицето, положило подпис по смисъла на чл. 59, ал. 2, т. 8 от АПК. Неправилното конституиране на страните е довело до неправилния извод за подсъдността на делото на Административен съд град Добрич. Според касационния жалбоподател компетентен да разгледа делото е Административен съд София - град. Неповдигането на препирня за определяне на местна подсъдност е довело до разглеждането и решаването на делото от съд, който не е компетентен по правилата на чл. 133 от АПК и решението е недопустимо. За неправилни счита изводите на решаващия съд, че компетентен орган за постановяване на оспорения административен акт е изпълнителния директор на ДФ "Земеделие" - Разплащателна агенция, тъй като противоречи на чл. 11а, т. 1 от ЗПЗП. На трето място жалбоподателят твърди, че неправилно съдът не е допуснал исканите от него доказателства, което на практика му е попречило да изпълни правомощията си по чл. 173, ал. 2 от АПК да даде задължителни указания по тълкуването и приложението на закона досежно съществото на спора. Моли обжалваното решение да бъде обезсилено и делото изпратено за разглеждане от компетентния съд - Административен съд София град, а алтернативно моли решението да бъде отменено в частта му, с която е разпоредено делото да се изпрати като преписка на изпълнителния директор на ДФ "Земеделие" - Разплащателна агенция. Освен това моли да му бъдат присъдени всички сторени по делото разноски за двете съдебни инстанции, вкл. адвокатски хонорари. От "Атанасов Грейн" ЕООД, гр. Добрич, представлявано от едноличния собственик на капитала Атанас Генчев Атанасов, са постъпили поотделно два писмени отговора на касационните жалби, подадени от Живко Аспарухов Гаврилов, експерт при ОРА - Добрич и от ДФ "Земеделие", представляван от изпълнителния директор Калина Илиева, действаща чрез пълномощника си юрисконсулт Боян Митев. В първия отговор се изразява становище, че касационната жалба е неоснователна, а във втория - че касационната жалба е недопустима, а алтернативно - неоснователна. Експертът при ОРА - Добрич Живко Аспарухов Гаврилов и ДФ "Земеделие", гр. София, не вземат отношение по подадената от "Атанасов Грейн" ЕООД, гр. Добрич касационна жалба. Участвуващият в производството по делото на основание чл. 217, ал. 2 от АПК представител на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение, че и трите касационни жалби са процесуално допустими, подадени са в срок, а по същество са неоснователни. Решението, предмет на жалбите е правилно и законосъобразно. Правилно е прието, че уведомителното писмо е индивидуален административен акт, за чиято легитимация следва да носи подписа на изпълнителния директор на ДФ "Земеделие". Последната касационна жалба, спорна с оглед благоприятното за касатора - земеделски производител с оглед чл. 210, ал. 1 АПК решение е неоснователна. Последиците при обявяването на един акт за нищожен означават и налагат връщане на преписката на автора на акта за ново произнасяне без съда да може да дава указания за произнасянето, тъй като не е разглеждал казуса по същество. Прокурорът предлага решението да бъде потвърдено изцяло. Касационната жалба на Живко Аспарухов Гаврилов е подадена в законоустановения в чл. 211, ал. 1 от АПК 14-дневен срок от надлежна страна по чл. 210, ал. 1 от АПК, спрямо която постановеният съдебен акт е неблагоприятен, поради което е процесуално допустима. Касационната жалба на Държавен фонд "Земеделие", гр. София е подадена от страна по чл. 210, ал. 2 от АПК и в срока по чл. 211, ал. 3 от АПК, поради което също е допустима. Настоящият тричленен състав на Върховния административен съд - Четвърто отделение намира, че и касационната жалба на "Атанасов Грейн" ЕООД, гр. Добрич е процесуално допустима предвид заявените в нея пороци на съдебното решение. Разгледани по същество, и трите касационни жалби се явяват неоснователни. За да постанови посочения по-горе правен резултат първоинстанционният съд, който според разпоредбата на чл. 164 от АПК разглежда делото в състав от един съдия е приел, че обжалваното пред него писмо е индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 от АПК. Аргументи в тази насока е почерпил от регламентите на Европейския съвет и Европейската комисия, регламентиращи Общата селскостопанска политика на Европейския съюз, прилагани пряко на територията на държавите - членки на съюза, а така също и от националното законодателство, регламентиращо обществените отношения свързани с прилагането на схемите и мерките на Общата селскостопанска политика на ЕС, и по-конкретно Закона за подпомагане на земеделските производители (ЗПЗП), като рамков акт, регламентиращ процедурите и структурите в страната за прилагане на мерките и дейностите включени в Общата селскостопанска политика, компетентността и правомощията им и организационните връзки между тях и действалият към този момент Устройствен правилник на ДФ "Земеделие" . Според съда, с оглед правната регламентация, ДФ "Земеделие" е държавен орган, на който в изпълнение на задълженията на българската държава по регламентите в областта на Общата селскостопанска политика и по силата на ЗПЗП е възложена дейност по държавно управление във връзка с осъществяване подпомагането на земеделските производители със средства по Европейските земеделски фондове. При вземане на решенията си решаващите органи на фонда упражняват властническа дейност по смисъла на § 1, т. 1 от ДР на АПК и издадените в нейното изпълнение актове са административни, въздействащи неблагоприятно върху правната сфера на субектите към които са насочени. С тях кандидатите за подпомагане се лишават от правото да получат директни плащания по схемите и мерките за подпомагане, намалява се размера на поисканите субсидии или им се налагат финансови санкции за бъдещ период. Такъв акт според съда е обжалваното уведомително писмо в атакуваната му част, тъй като с него на жалбоподателя като земеделски стопанин му е наложена редукция за наддекларирани площи и санкции за бъдещ период. За жалбоподателя в качеството си на кандидат за подпомагане, писмото се явява приключващ процедурата акт и за него е налице правен интерес да го оспори, тъй като то слага край на участието му в схемите и мерките за подпомагане на площ за кампания 2008 г., като освен това го обвързва и в бъдещите му взаимоотношения с фонда при евентуално ново кандидатстване по схемите и мерките за подпомагане на площ за следващи годишни кампании. За неоснователни са приети възраженията на ответника по делото, че става въпрос за акт, съдържанието на който е генерирано от системата ИСАК (Интегрирана система за администриране и контрол), защото самата система е създадена за да подпомага функциите на Фонда, в изпълнение на функцията му на Разплащателна агенция. Възприемайки уведомителното писмо като индивидуален административен акт по чл. 21, ал. 1 от АПК административният съд е приел, че органът оторизиран да прилага мерките и схемите включени в Общата селскостопанска политика е ДФ "Земеделие", който наред с останалите функции, в съответствие с чл. 11, ал. 2, т. 4 от ЗПЗП, считано от датата на издаване на акта за акредитация от Министъра на земеделието и продоволствието по това време - Заповед № РД-09-835 от 20.12.2007 г., обн. в ДВ, бр. 2/2008 г., изпълнява и функциите на Разплащателна агенция. Анализирайки структурата на фонда при изпълнение на функцията му като Разплащателна агенция и компетенциите на органите на същия и на неговите териториални структурни звена и позовавайки се на разпоредбите на чл. 20а, ал. 2; чл. 22а и чл. 43, ал. 1, 2 и 4 от ЗПЗП и на чл. 35 и чл. 43, ал. 1 и 2 на действащия към момента на издаването на обжалвания акт Устройствен правилник на ДФ "Земеделие" , съдът е стигнал до извода, че единствено оправомощения орган, който е следвало да се произнесе по заявлението за финансово подпомагане на жалбоподателя е изпълнителния директор на Разплащателната агенция. Организационните структури на фонда и служителите в тях, независимо от принципа на организация - функционален или териториален, имат изпълнителски и административно-технически функции и не разполагат с правомощията да вземат решения по смисъла на чл. 11а, ал. 1 от ЗПЗП. Изпълнителният директор в съответствие с чл. 11, ал. 1 от УПДФЗ може да делегира част от предоставените му от управителния съвет правомощия за вземане на решения и сключване на договори за финансово подпомагане на земеделските производители единствено на заместник изпълнителните директори и на ръководителите на териториалните структури на фонда, след предварително решение на управителния съвет. В случая уведомителното писмо предмет на жалбата, не е подписано от изпълнителния директор на фонда, изпълняващ и функцията на изпълнителен директор на Разплащателна агенция, а от експерта в Областната разплащателна агенция - Добрич Живко Гаврилов. Същият не е от кръга на органите по чл. 11 от Устройствения правилник , оторизирани да издават административни актове. Такъв не го прави и издадената Заповед № 01-РД/1104 от 15.07.2009 г. от Изпълнителния директор на фонда, с която са оправомощени всички младши експерти, експерти, старши експерти и главни експерти от 28-те Областни разплащателни агенции на Държавен фонд "Земеделие" - Разплащателна агенция да подписват Уведомителните писма за извършено плащане за кампания за директни плащания 2008 г. Поради това е приел, че уведомителното писмо предмет на жалбата е нищожен административен акт, обявил го е за такъв и е върнал делото като преписка на компетентния орган - изпълнителният директор на ДФ "Земеделие" - София за произнасяне. Така постановеното съдебно решение не страда от твърдяните в трите касационни жалби пороци. Първоинстанционният съд е извършил задълбочен анализ на всички факти и обстоятелства, имащи отношение към оспорения акт и към компетентността на органа, издател на акта. В съответствие със закона са изводите на съда, че оспореното уведомително писмо е индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 от АПК. В това отношение съдът, имайки предвид актовете регламентиращи схемите и мерките на Общата селскостопанска политика на Европейския съюз и тези на националното законодателство, регламентиращи обществените отношения свързани с прилагането на схемите и мерките на Общата селскостопанска политика на ЕС е стигнал до обосновани изводи за правната природа на уведомителното писмо като административен акт, за правомощията на ДФ "Земеделие" като държавен орган на българската държава в областта на Общата селскостопанска политика по управление на средствата за подпомагане на българското земеделие със средства от Европейските земеделски фондове и за компетенциите на органите в тази област. Въз основа на това и съпоставяйки нормите на националното законодателство - тези на АПК, ЗПЗП и Устройствения правилник на ДФ "Земеделие", действал към този момент, е стигнал до обоснован и законосъобразен извод, че се касае до управленски функции, свързани с изпълнение на нормативно регулирана властническа дейност от административен орган, с които чрез отказ от плащане, намаляване размера на дължимото плащане или налагане на финансови санкции за бъдещ период, се въздейства неблагоприятно върху правната сфера на жалбоподателя. С него се слага край на участието му в схемите и мерките за подпомагане на площ за 2008 г. и се обвързват бъдещите му взаимоотношения с фонда при негово евентуално ново кандидатстване за подпомагане по схемите и мерките за подпомагане на площ за следващи годишни кампании, т. е., че се касае до индивидуален административен акт, спрямо който съдебният контрол е допустим. Законосъобразен е и изводът на съда, че не са били налице необходимите законови предпоставки за издаване на оспорения пред него акт, т. е. че издателят на акта не е разполагал с материална компетентност да го издаде. Извършвайки задълбочен анализ на структурата и организацията на ДФ "Земеделие", изпълняващ функцията на Разплащателна агенция, съдът е стигнал до обосновани изводи, че единствено изпълнителният директор на фонда е компетентен орган да издаде административния акт, а лицето подписало Уведомителното писмо от името на Областната дирекция на фонда, не е компетентен орган по чл. 20а, ал. 1 и 2, по чл. 43, ал. 1, 3 и 4 от ЗПЗП, нито пък е от кръга на субектите по чл. 11, ал. 1 от Устройствения правилник на ДФ "Земеделие" , на които са делегирани такива правомощия.