Решение № 1293 от 7.2.2023 г. на ВАС, I о.

Производството е по реда на чл. 208 и следващи от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). С Решение 147/01.03.2022 г., постановено по адм. дело 995/2021 г. по описа на Административен съд Пазарджик, по жалбата на А. Стоянова е отменен Акт за установяване на публично държавно вземане /АУПДВ/ 13/04/1/0/02413/4/01/04/02 от 02.08.2021 г., издаден от заместник изпълнителния директор на Държавен фонд Земеделие /ДФЗ/ в частта, с която е установено подлежащо на установяване публично държавно вземане над сумата от 180 713,04 лв., а жалбата срещу АУПДВ в останалата част е отхвърлена. Решението в отменителната част се обжалва от заместник изпълнителния директор на ДФЗ чрез юрк. Ламбев с навеждане на касационните основания по чл. 209, т. 3, предл. 1 и 3 АПК. Тяхното осъществяване се аргументира с неправилност на извода на първостепенния съд, че след като първоначално издаденият административен акт е отменен като незаконосъобразен, с последващия АУПДВ не може да се установи публично държавно вземане срещу бенефициера в по-голям размер. Методиката за определяне на санкции във връзка с нарушения, установени по подмярка 4.1 от ПРСР 2014-2020, чиято нищожност е прогласена с влязло в сила решение на ВАС, предвижда налагане на по-малки по размер санкции за нарушение на договора, респ. бизнес-плана, който е неразделна негова част или приложимата наредба. Но разпоредбите на Правилата за определяне на размера на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ при установени нарушения по чл. 27, ал. 6 и 7 от Закона за подпомагане на земеделските производители /ЗПЗП/ по мерките от ПРСР 2014-2020 предвиждат по-големи по размер санкции за неизпълнение на договорни или нормативно установени задължения и административният орган е обвързан с тях. По тези съображения искането е за отмяна на решението в обжалваната част, за отхвърляне на оспорването срещу АУПДВ и за присъждане на юрисконсултско възнаграждение. А. Стоянова обжалва решението в отхвърлителната му част, навеждайки трите категории касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Поддържа, че първостепенният съд е поставил знак на равенство между понятията финансова корекция и санкция в разрез с т. 2 от Решение от 26.05.2016 г. по съединени дела С-260/14 и С-261/14. Според втория касатор административният орган е изпълнил неточно, непълно и избирателно влязлото в сила решение, с което, след отмяната на РНФК 13/04/1/0/02413/3/01/04/01 с изх. 01-6500/234#3 от 07.03.2019 г. в частта му, с която е определен размерът на финансовата корекция 180 713,04 лв., делото като преписка е изпратено на изпълнителния директор на ДФЗ за ново произнасяне - определяне размера на финансовата корекция съобразно указанията по тълкуване и прилагане на закона, дадени с решението. Фактическите и правни действия на органа противоречат на влязлото в сила решение, което обуславя нищожност по чл. 177, ал. 2 на АУПДВ възражение, по което АС Пазарджик не се е произнесъл. Откриването на производство по издаване на АУПДВ е незаконосъобразно и на самостоятелно основание, тъй като след изменението на ЗПЗП, в сила от 28.06.2019 г., при наличие на материалноправно основание по чл. 70, ал. 1 ЗУСЕСИФ, с ново наименование Закон за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ), загл. изм. ДВ бр. 51/2022, в сила от 01.07.2022 г., се издава решение за налагане на финансова корекция, което не е сторено. Ако бе приложил този ред, административният орган би бил длъжен при определяне размера на финансовата корекция да отчете естеството и сериозността на допуснатото нарушение на приложимото право на Европейския съюз и българското законодателство и финансовото му отражение върху средствата на ЕСИФ задължение, произтичащо и от чл. 57, ал. 2 от Наредба 9/21.03.2015 г. за прилагане на подмярка 4.1 "Инвестиции в земеделски стопанства" от мярка 4 "Инвестиции в материални активи" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 - 2020 г. /Наредба 9/ вр. чл. 35, пар. 3 от Делегиран регламент /ЕС/ 640/2014. Най-сетне, съдът неправилно е игнорирал заключенията на приетите по делото ССчЕ и СВМЕ и неспазването от административния орган на разпоредбата на чл. 15, ал. 2 от договора за подпомагане. Искането е за отмяна на решението в отхвърлителната част и за цялостна отмяна на АУПДВ. Претендират се деловодни разноски. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на двете касационни жалби. Върховният административен съд, Първо отделение, след като прецени наведените в тях касационни основания, за да се произнесе, взе предвид следното: С оспорения пред Административен съд Пазарджик АУПДВ в тежест на А. Стоянова е установено публично държавно вземане в размер 395560,77 лв. с източник твърдяно от администрацията неизпълнение от адресата на акта на договорни и нормативни задължения. На Стоянова е предоставена безвъзмездна финансова помощ по подмярка 4.1 Инвестиции в земеделски стопанства от мярка 4 Инвестиции в материални активи от ПРСР 2014-2020 с договор 13/04/0/02413 от 16.02.2016 г., сключен между нея и ДФЗ, с предмет Изграждане на телеугоително стопанство първи етап на телеугоително стопанство за 1000 бр. телета, като е установено неспазване на разпоредбите на чл. 15, ал. 1, чл. 14, ал. 1, т. 7, ал. 2, т. 3 и т. 6, чл. 16, т. 2 от договора във връзка с чл. 54, ал. 1, т. 1 и т. 4 и чл. 63, ал. 1, т. 3 от Наредба 9. Ползвателят не изпълнил показатели на одобрения бизнес план за една пълна година от 10.07.2017 г. до 09.07.2018 г. - от заложени в него за угояване и продажба на 400 телета реализирани са 167, което е 42% от количествените му показатели; установени на място в периода 30.07.2018 г. 10.08.2018 г. са 43 телета, които са закупени в рамките на проверката при ангажимент да се осигурят и поддържат 400 бр. животни; за периода 07.03.2018 г. 06.08.2018 г. е преустановена подпомаганата дейност, а инвестицията няма сезонен характер; в същия период телеугоителният комплекс се използва като сеновал и обор депо за временно съхранение на телета и говеда, или не по предназначението по одобрения проект; най-сетне, не е поставен на видно място временен билборд с параметрите по Наредба 9. Според първостепенния съд компетентността на издателя на акта произтича от разпоредбата на чл. 27, ал. 8 ЗПЗП и Заповед 03-РД/1734/16.06.2021 г. на изпълнителния директор на ДФЗ и са спазени изискванията за форма по чл. 59, ал. 2 АПК. По отношение на процесуалния ред за възстановяване на получена безвъзмездна финансова помощ съдът е приел, че нарушението по т. 1 от акта попада в приложното поле на чл. 70, ал. 1, т. 7 ЗУСЕСИФ, сега (ЗУСЕФСУ) и е следвало да бъде издадено РФК, но нарушението не е съществено, доколкото с оспорения АУПДВ единствено е определена санкцията при приключило производство по установяване на нарушенията. Началото на административното производство, в рамките на което е издаден оспорваният от Стоянова утежняващ акт, е поставено след като с Решение 649 от 24.10.2019 г., постановено по адм. дело 364/2019 г. на Административен съд Пазарджик е отхвърлена жалбата й срещу Решение 13/04/1/0/02413/3/01/04/01 на изпълнителния директор на ДФЗ за налагане на финансова корекция в размер на 180 713,04 лв. Това решение е отменено с Решение 5051/20.04.2021 г., поправено с Решение 7418/18.06.2021 г. по адм. дело 1048/2020 г. на Върховния административен съд само в частта, с която жалбата на Стоянова срещу Решение 13/04/1/0/02413/3/01/04/01 на изпълнителния директор на ДФЗ за налагане на финансова корекция в размер на 180 713,04 лв. е отхвърлена в частта му, с която е определен размерът на финансовата корекция, вместо което административният акт е отменен в сочената част, а делото като преписка е изпратено на административния орган за ново произнасяне определяне на размера на финансовата корекция съобразно указанията по тълкуване и прилагане на закона, дадени с решението. В останалата му част Решение 649 от 24.10.2019 г., постановено по адм. дело 364/2019 г. на Административен съд Пазарджик е оставено в сила. Въз основа на влязлото в сила решение административният орган е образувал ново производство, което според първоинстанционния съд не е било необходимо, доколкото определянето на размера на финансовата корекция е част от висящото административно производство, в чиито рамки е издадено решението за налагане на финансова корекция в частта, в която не е отменено. По тези съображения съдът заключава, че дължимият от него контрол касае единствено определянето на финансовата корекция, /наречена от него санкция/, по основание и размер. Преценил е съответствието на определената с АУПДВ за възстановяване финансова помощ за всяко неизпълнение на договорните и нормативни задължения на Стоянова с Правилата за определяне на размера на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ при установени нарушения по чл. 27, ал. 6 и 7 ЗПЗП по мерките от ПРСР 20142020 г., утвърдени със Заповед 03-РД/2529 от 19.08.2020 г. на изпълнителния директор на ДФЗ и е възприел изводите на административния орган. Намерил е за основателно възражението на Стоянова, че с АУПДВ се нарушава забраната за влошаване на положението й, доколкото с първоначално издаденото РФК е наложена финансова корекция от 180713,04 лв., а съдебното обжалване е по инициатива на ползвателката. Решението на АС Пазарджик е отменено само в частта на наложената финансова корекция, а впоследствие органът е наложил такава, възлизаща на 395 560,77 лв. При това положение ако Стоянова не бе оспорила РФК, би понесла финансова тежест от 180 713,04 лв., докато при влизане в сила на АУПДВ същата би възлязла на 395560,77 лв. нарушение на чл. 6, ал. 2 АПК и чл. 271, ал. 1 ГПК вр. чл. 144 АПК. Настоящият касационен състав преценява решението като валидно, допустимо и правилно. Влязлото в сила съдебно решение на АС Пазарджик в частта му, с която е отхвърлена жалбата на Стоянова срещу решението за налагане на финансова корекция относно основанието за извършването й - установеното неизпълнение на поетите от бенефициера договорни задължения, представляващо и неизпълнение на одобрени индикатори основание по чл. 70, ал. 1, т. 7 ЗУСЕСИФ за налагане на финансова корекция след изплащане на финансовата помощ, на основание чл. 177, ал. 1, изречение първо, АПК, има сила за страните по делото. Това означава, че спорът за наличие на основание за възстановяване на полученото финансиране по договора за безвъзмездна финансова помощ не може да бъде пререшаван. След връщането на преписката за ново произнасяне от административния орган само по размера на публичното задължение единствено спорът по този размер още не е бил разрешен окончателно. Неоснователно, в тази връзка, е касационното оплакване, че само поради факта, че административният орган е издал АУПДВ, а не решение за финансова корекция, издаденият административен акт е незаконосъобразен. Този извод се налага при съобразяване на правната природа на решението за финансова корекция и на акта за установяване на публично държавно вземане. Няма съмнение, че и в двата случая става дума за административни актове. С промяната на ДОПК с ДВ, бр. 12 от 2009 г., в сила от 1.01.2010 г. и създаването на нова т. 8 на чл. 162, ал. 2 за публични държавни и общински вземания бяха обявени: "недължимо платени и надплатени суми, както и неправомерно получени или неправомерно усвоени средства по проекти, финансирани от средства на Европейския съюз, включително свързаното с тях национално съфинансиране, които възникват въз основа на административен акт, включително финансови корекции, надплатен аванс, надхвърлени процентни ограничения, превишени позиции по бюджета на проекта, кръстосано финансиране, както и глобите и другите парични санкции, предвидени в националното законодателство и в правото на Европейския съюз, както и лихвите върху тях. " Съгласно разпоредбата на чл. 165 от ДОПК, събирането на държавните и общинските публични вземания се извършва въз основа на влязъл в сила акт за установяване на съответното публично вземане, издаден от компетентен орган, освен ако в закон е установено друго. Оправдан, при това, е изводът в доктрината, че решението за извършване на финансова корекция, с което тя се установява по основание и размер, представлява по същността си акт за установяване на публично вземане по чл. 166, ал. 2 ДОПК. (В този смисъл вж. С. Михайлова - Големинова, Финансово правни отношения в системата на публичните средства от ЕСИФ, изд. Сиела, 2017, стр.237). Относно процесуалните правила за издаване на двата вида актове, с изключение на продължителността на минималния срок за участие на страната в производство, процесуалните правила за издаване на решение за финансова корекция (РФК) по ЗУСЕСИФ и на АУПДВ по ДОПК не се различават съществено. Действително, съдебна практика на Върховния административен съд по тълкуването на чл. 27, ал. 6 и ал. 7 (Нови ДВ, бр. 51 от 2019 г., в сила от 28.06.2019 г.) от Закона за подпомагане на земеделските производители (ЗПЗП) приема, че новата редакция на чл. 27 ЗПЗП претендира да уреди по нов и по-ясен начин реда и формата за възстановяване на безвъзмездна финансова помощ при установяване на основания за финансови корекции и нарушение на договорни задължения, което несъмнено се вижда от мотивите на законопроекта за това изменение на ЗПЗП. Съгласно тази практика, АУПДВ, мотивиран с фактически основания за извършване на финансова корекция, каквото е неспазването на одобрени индикатори по чл. 70, ал. 1, т. 7 ЗУСЕСИФ, но без посочване на цитираното правно основание, са незаконосъобразни поради нарушаването на изискването за форма на административния акт (непосочване на коректното правно основание в мотивите на административния акт). Както при всички формални нарушения на изискванията за законосъобразност на административните актове, санкционирането им е свързано с правото на защита на адресата на административния акт. В случая, поради установителното действие на влязлото в сила съдебно решение на ВАС в посочената по-горе част, спорът за наличие на основание за установяване на публично вземане в тежест на бенефициера по договора за безвъзмездна финансова помощ е окончателно разрешен с окончателен съдебен акт. Това именно различава настоящия случай от случаите на съдебната практика на ВАС по тълкуването на чл. 27 ЗПЗП. В разглеждания случай, издаването на АУПДВ само за размера на подлежащата на възстановяване помощ по никакъв начин не засяга правото на защита на адресата на акта, който е издаден от компетентен орган и при спазване на процесуалните правила. Правилен е изводът на първостепенния съд, че администрацията е определила подлежащата на възстановяване от ползвателя получена финансова помощ в съответствие с Правила за определяне на размера на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ при установени нарушения по чл. 27, ал. 6 и 7 от Закона за подпомагане на земеделските производители по мерките от Програмата за развитие на селските райони 2014 - 2020 г. /Правилата/, съобразени с Делегиран регламент (ЕС) 640/2014 на Комисията от 11 март 2014 година за допълнение на Регламент (ЕС) 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета по отношение на интегрираната система за администриране и контрол и условията за отказ или оттегляне на плащанията и административните санкции, приложими към директните плащания, подпомагането на развитието на селските райони и кръстосаното съответствие, като преценката вида, степента и продължителността на неизпълнението е на РА. По отношение на неизпълнението по т. 1 от АУПДВ по силата на чл. 7, ал. 2 от Правилата периодът, за който се проверяват показателите на бизнес плана е посочен в договора за безвъзмездна финансова помощ съгласно чл. 15, ал. 1 от същия, това е една прогнозна година, считано от датата на подаване на заявката за плащане. Според чл. 7 от Правилата когато неспазването засяга неизпълнение на показателите на бизнесплана, подлежащата на възстановяване финансова помощ се определя на база процент от оторизираната финансова помощ по проекта. Същият е формиран като от процента на изпълнение на бизнесплана, определен в договора, е изваден установеният при извършване на проверката. По този начин финансовата корекция е 8% от получената финансова помощ. Неизпълнението по т. 2 от АУПДВ е относимо към чл. 6 от Правилата вр. втора и трета група от Приложение към чл. 2, ал. 2 от трета група на Правилата при неспазване на други задължения по договора или в приложим нормативен акт от националното или общностното законодателство правилно е определена частична корекция от 5% от размера на оторизираната финансова помощ за дейността, умножена по установеното времетраене на неизпълнението /12 месеца/. Правилно е определен размерът на подлежащата на възстановяване финансова помощ и за установеното неспазване на ангажименти по съответната мярка/подмярка преустановяване на подпомаганата дейност за период от 5 месеца Правилата предвиждат корекцията да е в размер на 100% от оторизираната финансова помощ, умножена по установеното времетраене на нарушението, в разглеждания случай 5 месеца изложеното се отнася до нарушенията по т. 3 и т. 4 от АУПДВ. Най-сетне, неизпълнението на задължението да бъде поставен билборд по конкретен начин параметри, обуславя определяне на финансова корекция в размер на 5% от размера на оторизираната финансова помощ по проекта, умножен по установеното времетраене на нарушението 8 месеца. Споделян от настоящия касационен състав е изводът на първостепенния съд, че в частта, в която е определено за възстановяване публично държавно вземане за сумата над 180 713,04 лв. оспореният акт противоречи на чл. 6, ал. 2 АПК, доколкото в тежест на Стоянова е установено по-висок по размер задължение в резултат на упражняване на собственото й право на защита, без да е необходимо възпроизвеждането им чл. 221, ал. 2, изр. 2 АПК. По изложените съображения касационната инстанция приема, че решението на Административен съд Пазарджик е правилно постановено в съответствие с материалния закон и следва да бъде оставено в сила. При този изход на спора и при своевременно заявените искания право на разноски имат както касаторът, така и ответникът. Съразмерно на уважената част от жалбата на администрацията се следват 660,47 лв. от заплатената държавна такса, 100 лв. юрисконсултско възнаграждение, а на А. Стоянова 3175,07 лв. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1 АПК Върховният административен съд, Първо отделение