Решение № 12924 от 2.11.2009 г. на ВАС по адм. д. № 2847/2009 г.

Решение № 12924 от 2.11.2009 г. на ВАС по адм. д. № 2847/2009 г., V о., докладчик съдията Йова Проданова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс вр. чл. 121, ал. 1 от Закона за държавния служител. Образувано е по касационна жалба на Анита Симеонова Болдова от гр. Видин, ж. к. "Васил Левски", бл. 2, вх. В, ет. 6, ап. 66, ЕГН ХХХХХХХХХХ против Решение № 129 от 16.01.2009 година по адм. д. 284/2008 година по описа на Административен съд - Видин, IV-ти състав с твърдения за постановяването му в нарушение на материалния закон, при съществено нарушение на съдопроизводствени правила и необоснованост и искане за отмяната му, както и тази на Заповед № РД 11/672 от 14.10.2008 година на Областен управител на Област Видин за прекратяване на служебното й правоотношение, в евентуалност, след отмяната на решението делото да бъде върнато за ново разглеждане от друг състав на Административен съд - Видин. Претендират се разноски. Според жалбоподателя решението е постановено при съществено нарушение на съдопроизводствени правила, тъй като изложените мотиви са привидни, не позволяват да бъде проверена правилността му; вместо мотиви, в решението се съдържат констатации, без да са изложени съображенията, довели до съответни изводи; нарушено е правото на защита като не са обсъдени възраженията на жалбоподателката за неприложимост на разпоредбата на чл. 107, ал. 1, т. 7 от Закона за държавния служител при преназначаване, за допуснати процесуални нарушения при издаване на заповедта, за неправомерно поведение на органа по назначението по определяне на ранг на жалбоподателката, довело до прекратяване на служебното правоотношение, не са обсъдени от съда събраните по делото доказателства. В жалбата, с позоваване на чл. 15 от ЗДСл., се поддържа, че служебното правоотношение на процесната длъжност е възникнало на основание Заповед № РД -11/142 от 2.02.2004 година, издадена на основание чл. 82 от ЗДСл., когато лицето е назначено да изпълнява длъжността Директор "Дирекция". Заповед № РД-11/158 от 26.05.2004 година не прекратява и не отменя възникналото служебно правоотношение, тя само изменя един от елементите му - срока. Приложими спрямо конкретното служебно правоотношение са нормите на ПМС № 35 от 20.03.2000 година, действали към датата на възникването му - 2.02.2004 година. Ето защо е неприложима Наредбата за прилагане на ЕКДА и въведеното с чл. 2, ал. 2 от същата изискване за професионален опит, както и това за минимален ранг за заемане на длъжността. Промените в нормативната уредба към 26.05.2004 година не влияят на вече възникналото служебно правоотношение. Поради неправилно, стеснително тълкуване на чл. 2, ал. 2 от Наредбата за прилагане на ЕНДА, според жалбата, съдът прави незаконосъобразен извод, като свежда понятието професионален опит само до времето, през което лицето е заемало длъжности по управление, ръководство и контрол и не съобразява определящото значение на областите от професионалната сфера, в които е работил служителят. Ответната страна оспорва жалбата, като е представено писмено становище. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на жалбата предвид постановяване на обжалваното решение при спазване на материалния и процесуален закони. Върховният административен съд, преценявайки обжалваното решение с оглед заявените касационни основания и служебно, съобразно разпоредбата на ал. 2 на чл. 218 АПК, за да се произнесе, взе предвид: С обжалваното решение на Административен съд - Видин град е отхвърлена жалбата на Анита Симеонова Болдова против Заповед № РД-11/672 от 14.10.2007 година на Областния управител на област Видин, с която на основание чл. 108, чл. 107, ал. 1, т. 7 вр. чл. 7, ал. 1, т. 6 от ЗДсл. е прекратено служебното й правоотношение на длъжността "Директор на дирекция "Административно - правно обслужване, финанси и управление на собствеността" в Областна администрация Видин. Безспорни са между страните приетите за установени факти по делото: Жалбоподателката е назначена по трудов договор в Областна администрация на Област Видин на 7.09.1999 година на длъжност "технически сътрудник" в отдел "Административни и финансово - стопански дейности", преназначена на длъжността "старши специалист" в Дирекция "Административен контрол, регионално развитие и държавна собственост" от 28.06.2000 година, на длъжността "старши експерт" в отдел "КАК" Дирекция "Административен контрол, регионално развитие и държавна собственост" от 16.01.2002 година. От 1.07.2002 година Анита Болдова е назначена за държавен служител в Областна администрация Видин по безсрочно служебно правоотношение на длъжността Началник - отдел "КАК" в Дирекция "Административен контрол, регионално развитие и държавна собственост". Със Заповед № РД-11/142 от 2.02.2004 година на Областния управител на Област Видин, на основание чл. 82 и чл. 15 от ЗДСл. служебното правоотношение е изменено, като й е възложено да изпълнява длъжността Директор дирекция "Административноправно обслужване, финанси и управление на собствеността" със срок до завръщане на титуляра, считано от 5.02.2004 година. Към датата на преназначаването Болдова е повишена в ранг III младши. Със заповед № РД-11/158 от 26.05.2004 година на Областния управител на Област Видин на основание чл. 82 ЗДСл. е извършено назначението на длъжността Директор дирекция "Административноправно обслужване, финанси и управление на собствеността" за неопределено време. С обжалваната заповед от 14.10.2008 година служебното правоотношение е прекратено поради нарушение на първо място на изискването за минимален ранг, който служителят трябва да притежава към момента на назначаването - 26.05.2004 година и по време на съществуването на цялото служебно правоотношение, включително към момента на прекратяването съгласно действащия ЕКДА и на второ място - поради липса на минималния професионален опит, изискван от ЕКДА. Преценявайки осъществилите се служебни правоотношения за длъжността Директор "Административно - правно обслужване, финанси и управление на собствеността", възникнали на основание Заповед № РД -11/142 от 2.02.2004 година и Заповед № РД -11/158 от 26.05.2004 година, първоинстанционният съд приема, че те са различни, като при всяко едно от тях следва да са налице специфичните изисквания за заемане на длъжността. Съдът изследва притежавания от жалбоподателката ранг към момента на назначаването й и към този на освобождаването й - ранг III младши и приема, че той е по - нисък от минимално предвидения в ЕКДА, и в случая е неприложима разпоредбата на ал. 3 на чл. 74 от ЗДСл., тъй като Болдова не е отговаряла на изискванията за години професионален опит. Не е било извършено и атестиране при освобождаването й съобразно Наредбата за условията и реда за атестиране на служителите в държавната администрация, приета с ПМС № 105/21.05.2002 г., като рангът й не е променян до прекратяване на служебното й правоотношение. Преценката за притежавания изискуем минимален професионален опит съдът извършва с оглед критериите, предвидени в ал. 2 на чл. 2 от Наредбата за прилагана на ЕКДА (ПМС 47/1.03.2004 г ДВ бр. 18/2204 г)., като приема, че за жалбоподателката това е времето, в което е изпълнявала ръководна длъжност, предвид специфичните задължения и нормативната определеност на функциите на такава длъжност в чл. 5 от същата Наредба. За Болдова професионалният опит по смисъла на ал. 2 на чл. 2 от Наредбата за прилагане на ЕКДА включва придобития стаж на длъжността "началник отдел КАК" и "директор дирекция "Административно - правно обслужване, финанси и управление на собствеността", който е общо в размер на 6 г., 3 м. е 14 дни, като от него следва да бъде приспаднато времето на ползвания от нея отпуск, поради което в решението е направен извод, че към момента на прекратяване на правоотношението Болдова притежава професионален опит по - малък от нормативно изисквания за длъжността - 7 години. Основно възражение, предявено с касационната жалба е за неправилното приложение на чл. 107, ал. 1, т. 7 от ЗДСл. вр. чл. 7, ал. 1, т. 6 от ЗДСл. по съображения, че служебното правоотношение на процесната длъжност е възникнало на основание Заповед № РД-11/142 от 2.02.2004 година, издадена на основание чл. 82 от ЗДСл., като последващата Заповед № РД-11/158 от 26.05.2004 година не го прекратява, но само изменя един от елементите му - срока на неговото действие. Настоящият съдебен състав намира поддържаната правна конструкция несъобразена с установените от закона същностни характеристики на фактическия състав на служебното правоотношение и основанията за неговото възникване, изменение и прекратяване, както и със специалната уредба на института на заместването. Различни са предвидените от закона основания за възникване на служебното правоотношение на държавния служител в общата хипотеза на чл. 9 вр. чл. 10 от ЗДСл. от тези на служебното правоотношение по заместване. Съобразно ал. 2 на чл. 9 ЗДСл. освен в изрично предвидените от закона случаи, служебното правоотношение е за неопределен срок. Разпоредбата на ал. 2 на чл. 10 ЗДСл. предвижда назначаването на всяка длъжност на държавен служител да се извършва чрез конкуренция, основана на професионални качества. Възможността за осъществяване на служебно правоотношение по заместване е предвидена при облекченото условие на ал. 2 на чл. 15 от ЗДСл. - без провеждане на конкурс, но при задължителното спазване на условията за назначаване за съответната длъжност. Съществен белег на това правоотношение е неговата ограниченост във времето - то е винаги със срок не повече от три месеца. Възникналото на основание чл. 15 от ЗДСл. служебно правоотношение прекратява действието си с изтичане на посочения в заповедта, респ. с предвидения в закона срок. Законът не предвижда възможност действието му да бъде продължено след посочения срок. Предвид прекратителното действие на срока, различната правна природа на заместването, сравнено с общата хипотеза на служебно правоотношение, настоящият касационен състав намира прекратено действието на служебното правоотношение, възникнало по заместване. Ето защо, правилно първоинстанционният съд приема за ирелевантни обстоятелствата, свързани с изискванията за назначаване на жалбоподателката на длъжността към 2.02.2004 година и не ги обсъжда. Разпоредбата на чл. 82 от ЗДСл., кпосочена в Заповед № РД-11/158 от 26.05.2004 година като основание за назначаването, изрично поставя като изискване за преназначаването на друга длъжност в същата администрация, държавният служител да отговаря на условията за назначаване на другата длъжност. Преназначаването, извършено с изменение на Заповед № РД-11/142 от 2.02.2004 година, с която Болдова е назначена за държавен служител на ръководната длъжност Началник - отдел, трябва да бъде съобразено със специфичните изисквания за заемане на длъжността "директор на дирекция", така както са уредени към датата на издаване на заповедта от 26.05.2004 година. Както приема и първоинстанционният съд, назначаването на длъжността "директор на дирекция", предполага, съобразно действащите разпоредби на ЕКДА, приети с ПМС № 47/5.03.2004 година наличие на минимална образователна степен за заемане на длъжността - магистър, минимален ранг - I младши, минимален професионален опит - 7 години, като изисква наличието им и към деня на прекратяване на служебното правоотношение. Настоящият съдебен състав намира неоснователни възраженията за незаконосъобразно определяне от съда на продължителността на професионалния опит към деня на назначаването, респ. към деня на прекратяване на служебното правоотношение. Разпоредбата на чл. 5 от Закона за държавния служител разграничава държавните служители в зависимост от характера на служебните им задължения и степента на професионалната им подготовка на ръководни служители и експерти. Това разграничение е детайлизирано с Наредбата за прилагане на ЕКДА, която определя и регламентира длъжностите в администрацията и ги разделя на ръководни, експертни и технически. Всяка от трите групи длъжности се характеризира със специфични функции и задължения, които съществено се различават по своето съдържание. Като съобразява характера на задълженията, степента на професионална подготовка, специфичните функции на ръководните длъжности, посочени в чл. 5 от Наредбата за прилагане на ЕКДА, касационният състав приема, че по смисъла на ал. 2 на чл. 2 от същата наредба професионалният опит следва да бъде определен на базата на реализирания от жалбоподателката стаж на ръководна длъжност, така както е прието и в обжалваното решение. Поддържаното от жалбоподателката становище за значението на мястото на провеждане на професионалния й стаж - областна администрация не намира опора в закона, още по - малко, при изричното разграничаване на длъжностите от самия закон. Неоснователни са и възраженията за неправилност на решението на първоинстанционния съд при преценката за наличието на изисквания от закона ранг за заемане на държавната длъжност. Безспорно на Болдова е определен ранг III - младши към датата на преназначаването й - 5.02.2004 година, който впоследствие не е променян и към деня на издаване на Заповедта от 26.05.2004 година тя не притежава и не би могла да получи в рамките на изминалите месеци ранг I -младши, изискван за длъжността. Този висок ранг не би могъл да бъде присъден и при спазване на условията на ал. 1 на чл. 76 от ЗДСл. Изложените съображения налагат извода за недоказаност наличието на претендираните касационни основания незаконосъобразност и необоснованост на обжалваното решение. Настоящият съдебен състав не установява основания за касиране на оспореното решението и при служебно извършената проверка с оглед неговата валидност, допустимост и съответствие с материалния закон, на основание ал. 2 на чл. 218 от Административнопроцесуалния кодекс, поради което то следва да бъде оставено в сила и съдът