Решение № 10083 от 22.07.2010 г. на ВАС по адм. д. № 11024/2009 г.

Решение № 10083 от 22.07.2010 г. на ВАС по адм. д. № 11024/2009 г., V о., докладчик председателят Марина Михайлова Производството по делото е образувано на основание чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/ по касационна жалба на Фатме Мустафа Али от гр. София против решение от 6.04.2009 г., постановено по адм. дело № 6172/2008 г. на Административен съд София-град /АССГ/. Оплакванията в касационната жалба са за неправилност на решението, поради допуснати нарушения на материалния и процесуален закон - отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Ответникът - зам. директорът на Столична дирекция на МВР /СДВР/, не е взел становище по касационната жалба. Представителят на Върховната административна прокуратура е дал заключение, че жалбата е неоснователна, а обжалваното решение като правилно, следва да бъде оставено в сила. Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК, от надлежна страна и при наличие на правен интерес, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество, същата е основателна. АССГ е установил, че със заповед № з-12861/16.09.2008 г., на основание чл. 76, т. 3 от Закона за българските документи за самоличност /ЗБДС/, зам. директорът на СДВР е наложил на Фатме Мустафа Али забрана за напускане на страната поради наличието на парични задължения в големи размери към българско юридическо лице "Централна кооперативна банка" АД, установени по съдебен ред и задължението не е обезпечено. Заповедта е била издадена въз основа на писмо на съдия - изпълнител с район на действие Софийски градски съд № яДС15395/11.09.2008 г., с което се установява, че по силата на издаден изпълнителен лист от 12.01.2006 г. по гр. дело № 011563/2005 г. на Софийския районен съд, жалбоподателката е осъдена да заплати солидарно в качеството си на поръчител на Мохамед Мюмюн Реджеб в полза на "Централна кооперативна банка" АД сумата от 9146.73 лева, лихви и разноски по делото. На основание на посоченото писмо е изготвено предложение за налагане на ограничение за пътуване и е издадена обжалваната заповед. По същество съдът е приел, че административният акт е законосъобразен, като постановен от компетентен орган и в предвидената от закона форма. Спазени са административнопроизводствените правила, тъй като преценката на административния орган дали да наложи предвидената принудителна административна мярка по чл. 76, т. 3 е по целесъобразност и не подлежи на съдебен контрол. Съдът е приел и наличие на материалноправните предпоставки за издаване на обжалваната заповед - наличие на парично задължение в големи размери към физическо лице, установено по съдебен ред и липса на доказателства за лично имущество, което да покрива задължението или представено надлежно обезпечение. Касационната инстанция намира така постановеното решение за неправилно. Разпоредбата на чл. 76, т. 3 от ЗБДС изисква наличието на две кумулативни предпоставки, за да бъде наложена принудителна административна мярка: 1. парични задължения в големи размери към български физически или юридически лица или чуждестранни такива, установени по съдебен ред и 2. липса на лично имущество, което да покрива задължението или липса на надлежно обезпечение. По отношение на жалбоподателката са налице и двете кумулативни предпоставки - наличие на парично задължение към юридическо лице в големи размери, установено по съдебен ред, но наложената забрана противоречи на нормите на общностното право. Нормата на чл. 76, т. 3 от ЗБДС противоречи на забраната по чл. 27, ал. 1 от Директива 2004/38/ЕО за ограничаване на правото на свободно движение на територията на държавите-членки на съюза единствено по съображения, свързани с обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве, като позоваването на такива съображения за икономически цели е забранено. В случая, основанието за налагането на принудителната административна мярка "забрана за напускане на страната" по чл. 76, т. 3 от ЗБДС е защитата на финансовия интерес на юридическо лице - кредитор по парично вземане, поради което това основание не попада сред изчерпателно изброените основания в директивата и по-конкретно не представлява съображение за обществен ред. Правото на свободно напускане на територията на страната е основно човешко право, визирано в чл. 35, ал. 1 от Конституцията на Република България. Като такова, то е неотменимо - чл. 57, ал. 1 от Конституцията. Ограниченията, които се допускат по отношение на упражняването му, трябва да са посочени в закон и да са свързани единствено със защита на националната сигурност, народното здраве и свободите на други граждани - ал. 1, изречение 2 на чл. 35 от Конституцията. Съгласно чл. 23, ал. 1 и чл. 33, ал. 1 от ЗБЛД, всеки български гражданин има право да напуска страната и да се завръща в нея с лична карта, респективно - паспорт, или заместващи ги документи. Това право не подлежи на ограничения, освен ако те са предвидени със закон и са необходими за защита на националната сигурност, обществения ред, здравето на гражданите или на правата и свободите на други граждани - чл. 23, ал. 3 и чл. 33, ал. 3 от ЗБЛД. Жалбоподателката, по силата на българското си гражданство, е и гражданин на Европейския съюз - чл. 20, § 1 от Договора за функциониране на Европейския съюз (ДФЕС), респективно чл. 17, § 1 от Договора за създаване на Европейската общност (ДЕО), действал към датата на издаване на оспорената заповед. Като гражданин на Европейския съюз тя има право свободно да се движи и да пребивава на територията на държавите-членки при спазване на ограниченията и условията, предвидени в Договорите, и на мерките, приети за тяхното осъществяване. Това свое право тя черпи пряко от ясно и точно формулираната разпоредба на чл. 21, § 1 от ДФЕС, съответно чл. 18, § 1 от ДЕО. Релевантният производен общностен акт, регламентиращ една от основните свободи на вътрешния пазар - свободното движение на хора, е Директива 2004/38 на Европейския парламент и на Съвета от 29.04.2004 г. относно правото на граждани на Съюза и на членовете на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите - членки, за изменение на Регламент (ЕИО)№ 1612/68 и отменяща директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/34/ЕИО, 75/148 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО (Директива 2004/38). Директивата се прилага по отношение на всички граждани на Съюза, които се движат или пребивават в държава - членка, различна от тази, на която са граждани, както и за членовете на техните семейства - чл. 3, § 1. Това право, съгласно чл. 4, § 1 и чл. 5, § 1 от Директивата се упражнява въз основа на валидна карта за самоличност или паспорт. То не може да бъде ограничавано с изискване на изходна/входна виза или друго равностойно задължение. Единственото ограничение, което директивата допуска на свободата на движение е визирано в чл. 27, § 1 и е от съображения, свързани с обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве. Изрично е забранено позоваването на такива съображения за икономически цели. Директивата позволява по-благоприятно третиране на лицата в рамките на националните правни системи - чл. 37, но по argumentum a contrario и в контекста на чл. 27, не допуска мерки, отегчаващи правния статус на лицата. Допускането на противното би компрометирало целта на директивата - да създаде еднакви условия в целия Съюз за упражняване на правото на свободно движение и пребиваване. Срокът за транспониране на директивата е бил 30.04.2006 г. Т. е. към датата на издаване на оспорваната заповед - 16.09.2008 г., България е била длъжна да е въвела онази съвкупност от мерки, която гарантира постигането на целения от директивата резултат. Видно от съпоставката на чл. 23, ал. 3 и чл. 33, ал. 3 от ЗБЛД и чл. 27, § 1 от Директивата българският законодател правилно е транспонирал основанията за ограничаване на правото на свободно движение и пребиваване.