Решение № 14462 от 5.11.2013 г. на ВАС по адм. д. № 6940/2013 г.

Решение № 14462 от 5.11.2013 г. на ВАС по адм. д. № 6940/2013 г., VI о., докладчик съдията Тодор Тодоров Производство по чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 36 от Закона за съдебната власт (ЗСВ). Образувано е по жалба на Аделина Любомирова Банкова, прокурор в Районна прокуратура - гр. Ихтиман срещу решение по т. 30 на протокол № 15 от 18.04.2013 г., с което Висшият съдебен съвет е оставил без уважение предложението на и. ф. административен ръководител - районен прокурор на Районна прокуратура - гр. Ихтиман за повишаването й на място в ранг "прокурор в Окръжна прокуратура". Поддържат се оплаквания за допуснати нарушения по чл. 146, т. 3 и т. 4 АПК. Ответникът - Висш съдебен съвет, чрез юрисконсулт Топалова изразява становище за неоснователност на жалбата. В подробни писмени бележки обосновава отсъствие на заявените основания за незаконосъобразност на оспорения акт. Посочва, че при повишаване в ранг се изисква кумулативната наличност на трите критерия, заложени в чл. 234 ЗСВ като "високата квалификация и образцовото изпълнение на служебните задължения" при липса на критерии за преценка, предвидени от законодателя може да бъде установено чрез данни, получени от проверка на дейността на магистрата, установяващи знанията му и възможността да ги прилага практически в действията и актовете си, чрез изказани становища на членове на ВСС или чрез други източници за работата на магистрата. Върховният административен съд намира жалбата за допустима като подадена в срока по чл. 36, ал. 1 изр. първо ЗСВ, от надлежна страна и при наличие на всички положителни процесуални предпоставки по възникване и упражняване на правото на съдебно оспорване и отсъствие на процесуални пречки. Разгледана по същество жалбата е основателна поради допуснати съществени нарушения на административнопроизводствени правила при издаване на оспорения акт. По делото е установено, че с решение по т. 62 по протокол № 17/19.04.2012 г. Висшият съдебен съвет на основание чл. 209, ал. 4 ЗСВ е определил на Аделина Любомирова Банкова - прокурор в Районна прокуратура - Ихтиман комплексна оценка "много добра" и на основание чл. 207, ал. 1 ЗСВ същата е придобила статут на несменяемост, считано от датата на вземане на решението. На основание § 129, ал. 2 от ПЗР на ЗИДЗСВ (ДВ бр. 32/19.04.2011 г.) е проведено извънредно атестиране и съгласно решение по протокол № 52/06.12.2012 г. на ВСС на основание чл. 206 във връзка с § 129, ал. 2 ПЗР на ЗИДЗСВ магистрата е получил комплексна оценка "много добра" - 98 точки - "изключително изпълнение на работата". Оценката е определена след спазване на предвидения административнопроизводствен ред и надлежно реализирани производства от комисията по предложенията и атестирането към ВСС във връзка с доклад и констатации на помощна атестационна комисия. Във връзка с постъпило предложение за повишаване в ранг и заплата "прокурор в ОП" на Аделина Любомирова Банкова е извършена проверка на дейността съгласно решение на Комисията по предложенията и атестирането за периода 01.06.2011 г. - 15.12.2012 г. Резултатите от проверката са обективирани в решение по протокол № 21/09.04.2013 г. на Комисията по предложенията и атестирането на ВСС, въз основа на което ВСС е приел, че не са налице всички кумулативно предвидени в чл. 234 ЗСВ предпоставки за повишаване на място в по-горен ранг и възнаграждение, а именно - не е доказана "висока квалификация и образцово изпълнение на служебните задължения от магистрата". Съветът се е позовал и на данните от част IV. 3. от атестационния формуляр за периода 26.06.2008 г. - 26.06.2012 г. (период обхванат от последното периодично атестиране), сочещи че от 27 акта, обект на инстанционен контрол са отменени 8 акта или 29% от общо проверените актове. Въз основа на допълнително изисканите данни за второто полугодие на 2012 г. е отчел потвърждаване на три акта и отмяна на три акта, което е обосновало извода за недоказана висока квалификация и образцово изпълнение на служебните задължения на магистрата. Приел е, че е налице невисока способност за правилна и законосъобразна оценка на относимите факти и обстоятелства по анализираните прокурорски преписки, както и липса на изискуемите за изключително изпълнение на работата умения. Към административната преписка са приложени обвинителен акт по пр. пр. № 1717/2012 г. на РП-Ихтиман, изготвен на 21.11.2012 г.; обвинителен акт по бързо производство № 277/2012 г. на РУП - гр. Ихтиман; постановление за прекратяване на досъдебно производство от 25.04.2012 г. по пр. пр. 860/2011 г. на РП - Ихтиман; постановление за освобождаване от наказателна отговорност с предложение за налагане на административно наказание по пр. пр. 860/2011 г. на РП - Ихтиман; постановление за отказ да се образува досъдебно производство от 16.08.2011 г. по пр. пр. № 440/2011 г. РП-Ихтиман; постановление за спиране на досъдебно производство от 11.10.2012 г. по пр. пр. 1110/2012 г. РП-Ихтиман; постановление за прекратяване на досъдебно производство от 24.10.2012 г. по пр. пр. № 244/2010 г. РП-Ихтиман; обвинителен акт от 07.11.2011 г. по пр. пр. № 1140/2011 г. РП-Ихтиман. Възприетите от ВСС по тях констатации за пропуски при определяне формата на вината касаят два от издадените актове на прокурор Банкова за периода след 26.06.2012 г., а останалите констатирани нарушения имат отношение към нейни актове за времето преди това, когато органът по атестирането е определил оценка "много добра" - изключително изпълнение на работата. Правният спор е детерминиран от начина на преценка и правомощията на ВСС по отношение на едно от изискванията за повишаване в ранг визирано в чл. 234 ЗСВ и по-конкретно критериите и административнопроизводствения ред по оценка на "високата квалификация и образцово изпълнение на служебните задължения", което законът изисква да е в кумулативна наличност наред с останалите две изисквания - съдията, прокурорът или следователят да е прослужил най-малко три години на съответната или приравнена длъжност и да има положителна комплексна оценка от последното периодично атестиране "много добра". Спорът се предопределя и от липсата на легална дефиниция на употребените в ЗСВ понятия "висока квалификация и образцово изпълнение на служебните задължения", както и празнотата в закона относно правомощията на ВСС и критериите в процедурата за преценка на тези качества на оценявания магистрат за повишаване в ранг, въз основа на които ВСС може да постанови законосъобразно и обосновано от гледна точка на целите и съдържанието на ЗСВ решение. Изразените от представителя на ВСС чрез приетата по делото писмена защита съображения, че критериите за оценка на "високата квалификация и образцово изпълнение на служебните задължения", могат да се изведат от данните, получени от последващи последната атестация проверки на дейността на магистрата, свидетелстващи за знанията му и възможността да ги прилага практически в действията и актовете си или чрез изказани становища на членове на ВСС или чрез други източници за работата на магистрата не могат да бъдат споделени. За целите на оценката на професионалната квалификация на магистратите ЗСВ предвижда единствено процедура по атестиране, като получената оценка "много добра" означава, че оценяваният съдия, прокурор или следовател отговаря на изискванията за висока професионална квалификация и образцово изпълнение на служебните задължения и подлежи на повишаване в ранг. Следователно ВСС чрез административна практика не може да въвежда друг институт, чрез който да оценява магистратите при повишаване в ранг, а е длъжен да прилага по аналогия института на атестирането. Този извод следва от правилата на систематичното тълкуване на разпоредбите на ЗСВ и подобните уредени в него институти и от целите на ЗСВ и правната логика, залегнала в съдържанието и структурата на закона. (В този смисъл решение № 14049/28.10.2013 г. по адм. дело № 10617/2013 г. на Върховния административен съд - петчленен състав). Съгласно чл. 8, ал. 2 АПК в пределите на оперативната самостоятелност, при еднакви условия сходните случаи се третират еднакво. Предпоставките за повишаване в ранг са обективни критерии, но предвид оперативната самостоятелност на ВСС при оценка степента на професионалната квалификация и характера на изпълнение на служебните задължения критериите за преценка следва да бъдат своевременно оповестени. Това задължение за органа произтича от принципа за последователност и предвидимост - чл. 13 АПК, съгласно който административните органи своевременно огласяват публично критериите, вътрешните правила и установената практика при упражняване на своята оперативна самостоятелност по прилагане на закона и постигане на целите му. ВСС не разполага с правомощия да въвежда допълнителни критерии и преоценка на свои предходни решения спрямо отделните кандидати. В хипотези на установена оценка "изключително изпълнение на работата" от страна на магистрата за периода преди 26.06.2012 г., определена с изричен акт, породил целените правни последици е недопустимо ревизирането му по реализирания административнопроизводствен ред. По този начин се игнорира законово разписаната процедура по атестиране, основана на норми с ясно очертани правомощия на органа по атестирането и правата на оценявания магистрат. Предвид въведените гаранции за правото на участие и защита на атестирания прокурор, не е имало пречка при изложените констатации ВСС да извърши ново атестиране по повод и за целите на оценяването с оглед направеното предложение за повишаването му в ранг, в което да бъде обхванат и последващият предходното атестиране период, макар и не от цели четири години, като така бъде осигурена възможност за участие и защита относно подложените на преценка нови факти от Комисията по предложенията и атестирането и в заседанието на ВСС при приемане на решението. По изложените съображения, обжалваното решение по т. 30 на протокол № 15 от 18.04.2013 г. на Висшия съдебен съвет е постановено при съществени нарушения на административнопроизводствени правила, което налага отмяната му като незаконосъобразно. Наличието на изключителна компетентност на ВСС във връзка с предмета на спора и предвид основанията на чл. 173, ал. 2 АПК налага връщане на преписката на ВСС за произнасяне, съобразно изложените указания по приложението на закона. При новото разглеждане на предложението за повишаване в ранг следва да бъдат приложени разпоредбите за атестирането съгласно ЗСВ и действащите съгласно методиката на ВСС правила, като бъдат отчетени всички относими факти към преценката за наличието на предпоставката "висока професионална квалификация и образцово изпълнение на служебните задължения" при изложени ясни критерии досежно дискреционните правомощия на органа. Водим от горното, Върховният административен съд, шесто отделение