Решение № 11435 от 11.11.2021 г. на ВАС по адм. д. № 7045/2021 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма Добро управление 2014 2020 г., гр. София, бул. Княз Ал. Дондуков 1 срещу Решение 2167 от 01.04.2021 г. на Административен съд София град по административно дело 492/2021 г.

С обжалваното решение съдът е отменил т. 19 от акта на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма Добро управление 2014 2020 г. от 30.12.2020 г., с който проектното предложение на Асоциацията на българските административните съдии Ефективност на съдебния контрол при оспорване на административните актове индивидуални и общи с допуснато предварително изпълнение е класирано в списъка с резервните предложения и е върнал преписката на органа със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона.

І. Становища на страните:

1. Касационният жалбоподател ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма Добро управление 2014 2020 г., счита обжалваното решение за недопустимо, алтернативно за неправилно поради допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила, нарушение на материалния закон и необосновано отменителни основания по чл. 209, т. 2 и 3 АПК.

Касаторът счита обжалваното решение за недопустимо, защото съдът се е произнесъл по съществото на поставените от оценителите оценки на проектното предложение. Изследването на поставения от оценителите точков резултат по всеки от критериите е извън компетентността на съда за контрол за законосъобразност на оспорения акт. Съдът няма правомощие да дава указания относно оценките, а с обжалваното решение органът е задължен да повиши оценките на проектното предложение. Съдът критикува подхода за оценка и уеднаквява независимите и самостоятелни оценки на оценителите като дава задължителни указания за подхода на оценяване, с което нарушава изискването за самостоятелност на преценката на всеки оценител. Позовава се на съдебна практика. Сочи, че съдът не е направил разлика между оспорения акт и оценителния доклад, който може да бъде само мотиви за оспорения акт.

Алтернативно излага доводи за неправилност на съдебното решение. Счита, че по отношение на процесното проектно предложение не са налице неясноти, които да налагат изискване на разяснения от кандидата, тъй като отстраняването на процесните неясноти би довело до подобряване на качеството на проектното предложение, което е в нарушение на закона при отчитане на фазата на оценка техническа и финансова.

Несъответни на доказателствата счита изводите за противоречие с принципите на правната сигурност и оправданите правни очаквания. Прави подробен анализ на оценяването по всеки от четирите критерия, като излага доводи за невъзможността за изпълнение на дадените указания.

Моли съда да обезсили обжалваното решение, алтернативно да го отмени. Претендира направените по делото разноски. Касаторът се представлява от пълномощник М. Димитрова.

1. Ответникът по касационната жалба Асоциацията на българските административни съдии (Асоциацията), не взема становище.

1. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба.

ІІ. По допустимостта на касационната жалба:

Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество касационната жалба е основателна.

ІІІ. Фактите по делото:

За да постанови обжалваното решение първоинстанционният съд приема за установено от фактическа страна, че:

1. На 27.02.2017 г. със Заповед ДУ-10 ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма Добро управление 2014 2020 г. утвърждава Насоки за кандидатстване по процедура за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ чрез подбор на проектни предложения Граждански контрол върху реформата в съдебната система.

1. На 04.03.2020 г. със Заповед ДУ-16 ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма Добро управление 2014 2020 г. утвърждава версия 3 на Насоки за кандидатстване по процедура за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ чрез подбор на проектни предложения Граждански контрол върху реформата в съдебната система.

1. В срока за подаване на проектни предложения трети срок, Асоциацията на българските административни съдии подава проектно предложение Ефективност на съдебния контрол при оспорване на административните актове индивидуални и общи с допуснато предварително изпълнение.

1. На 05.10.2020 г. със Заповед ДУ-17 ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма Добро управление 2014 2020 г. назначава комисия за оценка на проектните предложения по процедура Граждански контрол върху реформата в съдебната система, трети срок за кандидатстване.

1. На 03.11.2020 г. проектното предложение на Асоциацията на българските административните съдии е допуснато до техническа и финансова оценка.

1. На 19.11.2020 г. оценителната комисия изисква от Асоциацията на българските административни съдии разяснение по проектното предложение:

по дейност 2 не се изведени като резултат въпросник с искане за предоставяне на становище във връзка с предмета на изследване исторически и правен преглед на нормативната уредба; и провеждането на 2 броя еднодневни кръгли маси, докато във финансовата обосновка са предвидени разходи за персонал и за двете дейности;

по дейност 3 не е изведен като резултат провеждането на един брой семинар, но във финансовата обосновка са предвидени преки разходи за персонал и за провеждане на семенар.

По отношение и на двата въпроса изисква потвърждаване на резултатите в срок до 26.11.2020 г.

1. На 25.11.2020 г. Асоциацията на българските административни съдии представя отговор като утвърждава извеждането на резултатите по дейност 2 и 3, както са посочени във въпроса.

1. На 30.12.2020 г. ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма Добро управление 2014 2020 г. одобрява оценителния доклад на оценителната комисия и списъците по чл. 35 от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ). Под 19 в списъка по чл. 35, т. 2 ЗУСЕСИФ на резервните проектни предложения, които успешно са преминали оценяване, но за които не достига финансиране, е проектното предложение на Асоциацията на българските административни съдии с 62 точки.

1. В хода на съдебното производство органът представя Заповед Р-90 от 10.05.2017 г. на министър-председателя на Република България за определяне на ръководител на Управляващия орган на Оперативна програма Добро управление.

ІV. Първоинстанционното съдебно решение:

Въз основа на така установените по делото факти първоинстанционният съд приема за установено от правна страна, че оспореният акт е издаден от компетентен орган, в исканата от закона писмена форма, одобрен, чрез изрично волеизявление и подпис на ръководителя на управляващия орган в кръга на неговите правомощия и в изпълнение на изискванията на чл. 36 ЗУСЕСИФ, поради което не страда от пороци водещи до неговата незаконосъобразност на това основание.

Съдът приема, че спорът по делото е относно спазването на административнопроизводствените правила, материалния закон и неговата цел. Приема, че оценителната комисия е помощен орган на ръководителя и поради това проверката за законосъобразност на дейността й се свежда до спазването на процедурните правила, в съответствие с материалния закон и неговите цели.

Съдът приема, че по критерий 1 Оперативен и административен капацитет кандидатът е получил 2 от 8 точки, но не е посочено защо не е кредитиран посоченият като реализиран проект по Постановление 174 на Министерския съвет от 15.07.2008 г. за разпределяне на средствата по т. 23 от приложение 4 към чл. 9, ал. 1 от Закона за държавния бюджет на Република България за 2008 г. Липсата на номер, стойност на проекта и резултати, съгласно указанията на е-кандидатстване, раздел 11 Допълнителна информация за оценка на проектното предложение съдът приема, че не изключва задължението за посочване на съответствие/несъответствие от оценителите.

По критерий 2 Съответствие, подкритерий 2.1. Описание и обосновка на целите на проекта и съответствие с целите на процедурата проектът е оценен с 5 от 10 точки, като приетото от оценителната комисия наличие на неясноти в определянето на целите и неяснота на адресатите на отправените предложения, съдът приема за неправилно, тъй като в проекта са формулирани цели по дейност 2 и 3. Следвало е при неясноти да се изиска разяснение от кандидата. Налице е формалистичен подход, който дискредитира обективността при приложението на Методиката.

По подкритерий 2.3. Възможности за мултиплициране на постигнатите резултати проектът е оценен с 3 от 5 точки, като посоченото от оценителната комисия, че липсват механизми за мултиплициране е прието от съда за формалистичен подход като неправилно не са кредитирани дадените обяснения.

По критерий 3 Дейности и начини на изпълнение, подкритерий 3.1. Съответствие на дейностите и целите с очакваните резултати проектът е оценен с 16 от 24 точки, като съдът приема, че неправилно не е кредитирана изисканата информация от кандидата.

По критерий 4 Бюджет и финансова обосновка, подкритерий Бюджет, финансова обосновка и ефективност, ефикасност и икономичност на разходите проектът е оценен със 7 от 21 точки, като оценителите са констатирали несъответствие и превишение на другите допустими разходи спрямо допустимите преки разходи за персонала. Съдът приема, че оценката е извършена въз основа на явна техническа грешка при изчисляване на размера на разхода по подгрупа 2, който е нормативно установен до 40% и в нарушение на методиката.

Въз основа на горното съдът приема, че в процесното проектно предложение на са налични приетите от органа неясноти и несъответствия или липса на доказателствени факти. За неправилен приема извода на органа, че допълнително представените разяснения от кандидатът не трябва да се вземат предвид при оценката с оглед на забраната на чл. 19, ал. 5 и 9 от Постановление на Министерския съвет 162 от 05.07.2016 г. за определяне на детайлни правила за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по програмите, финансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове за периода 2014 2020 г. (ПМС 162). Определя разликата в задълженията на комисията при двете оценки на етапа на допустимост, комисията има императивно задължение да изисква документи, а на етап техническа и финансова оценка, това задължение възниква при настъпване и констатиране на предвидени в условията, конкретни фактически ситуации, които оценителната комисия следва да удостовери.

Съдът приема, че представените документи са достатъчни за установяване на фактите по формуляра и условията с процедурата. С оглед на това приема, че актът е постановен в нарушения на административнопроизводствените правила, които са отстраними по смисъла на чл. 36, ал. 1, т. 2 ЗУСЕСИФ; представляват нарушение на материалния закон по чл. 35 ЗУСЕСИФ.

Въз основа на горното прави извод за незаконосъобразност на акта в оспорената част и го отменя.

Изводът на съда е неправилен.

V. По съществото на спора:

Върховният административен съд, след като обсъди твърденията и доводите на касатора и провери обжалваното съдебно решение с оглед на правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, счита същото за валидно и допустимо, но неправилно.

Касаторът счита обжалваното решение за недопустимо, алтернативно за неправилно.

1. По порока недопустимост:

За да бъде едно съдебно решение недопустимо трябва да е постановено, без да са налице изискванията, при които делото може да се реши по същество. Това значи да е постановено при липса на положителна процесуална предпоставка или при наличие на отрицателна процесуална пречка за възникване и упражняване на правото на оспорване. Касаторът твърди, че обжалваното съдебно решение е недопустимо, защото съдът се е произнесъл по оценката на комисията по чл. 33, ал. 1 ЗУСЕСИФ, която не е предмет на съдебен контрол, т.е. съдът се е произнесъл в нарушение на забраната по чл. 159, т. 1 АПК.

Видно от съдържанието на обжалваното първоинстанционно съдебно решение съдът е извършил контрол за законосъобразност на точка 19 от акта от 20.12.2020 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма Добро управление, с който проектното предложение на Асоциацията на българските административни съдии е одобрено в списъка на резервните проектни предложения. Вярно е, че в мотивите на решението съдът е извършил цялостен контрол върху дадените на проектното предложение оценки от оценителната комисия, но това той е сторил не като самостоятелен предмет на делото, а като част от мотивите на оспорения акт, при цялата непрецизност на използвани в мотивите отделени изрази за определянето на оспорения акт. Дали това произнасяне по оценките на оценителната комисия е в рамките на допустимия контрол за законосъобразност на оспорения акт или не е въпрос на съответствие на решението с материалния закон, но не води до неговата недопустимост поради осъществен контрол на един неподлежащ на оспорване акт.

С оглед на горното доводите на касатора за твърдения порок недопустимост на обжалваното съдебно решение са неоснователни.

1. По порока неправилност на съдебното решение:

Касаторът твърди, че обжалваното съдебно решение страда и от трите, визирани в чл. 209, т. 3 АПК порока. Доводи в подкрепа на порока съществени нарушения на съдопроизводствените правила касаторът не сочи. Налице е бланкетно твърдение за този порок, а само касаторът е този, който може да дефинира кои процесуални правила счита, че съдът е нарушил по отношение на него. С оглед на разпоредбата на чл. 218, ал. 2 АПК касационният съд не се произнася служебно по порока съществени нарушения на съдопроизводствените правила, поради което не дължи произнасяне по този твърдян порок.

Доводите на касатора за противоречие на обжалваното решение с материалния закон и за необоснованост са свързани с преценката на съда за обосноваността на оспорения акт с оглед на дадената за процесния проект оценка от комисията по чл. 33, ал. 1 ЗУСЕСИФ. Доводите на касатора и мотивите на първоинстанционния съд налагат да се посочи следното:

Процесната процедура е осъществена въз основа на разпоредбите на чл. 24 - 42 ЗУСЕСИФ, в т.ч. и на ПМС 162, с оглед на разпоредбата на чл. 28, ал. 1, т. 1 ЗУСЕСИФ. В съответствие с чл. 26, ал. 1 ЗУСЕСИФ за процесната процедура са утвърдени насоки, които определят условията за кандидатстване и условията за изпълнение на одобрените проекти. По делото е безспорно, че за процесната процедура такива правила са утвърдени и именно в тях точка 22, са определени реда за оценяване и критериите за техническа и финансова оценка. Изрично е посочено, че оценителната комисия може да извършва корекции в бюджета на проектното предложение при условията на чл. 19, ал. 7 ПМС 162/2016, както и че оценителната комисия може да изиска допълнителна пояснителна информация или документи от кандидатите. Тази информация може да бъде представяна само по искане на оценителната комисия, като представянето й не може да води до подобряване на първоначалното проектно предложение и до нарушаване на принципите на чл. 29, ал. 1, т. 1 и 2 ЗУСЕСИФ.

Безспорно е, че ръководителят на управляващия орган е компетентен да издаде властническо волеизявление, с което едностранно да създаде права или да засегне законни интереси на кандидатите, но с цел компетентна оценка на предложенията законодателят е възложил оценъчната дейност на нарочна комисия - чл. 33, ал. 1 ЗУСЕСИФ. Комисията по чл. 33, ал. 1 ЗУСЕСИФ, т. нар. оценителна комисия, не е самостоятелен административен орган с властнически правомощия. Тя е помощен орган на ръководителя на управляващия орган. Има установени в закона правомощия да оцени и да класира проектните предложения, но не е овластена да издава завършени юридически актове.

Нейният структурен състав, изисквания към участващите лица, както и правилата на нейната работа се определят с акта по чл. 28, ал. 1, т. 1 ЗУСЕСИФ, т.е. с ПМС 162. Следователно комисията по чл. 33, ал. 1 ЗУСЕСИФ е законово установен помощен орган на ръководителя на управляващия орган, чиято дейност е нормативно регламентирана, и която е част от процедурата по подбор. По силата на изрична правна норма чл. 35 ЗУСЕСИФ, комисията изготвя и нарочен акт оценителен доклад, който заедно с резултатите от оценката, става мотив на акта на ръководителя на управляващия орган по чл. 36, ал. 1, т. 1 във вр. с чл. 35 ЗУСЕСИФ, съответно чл. 37, ал. 3 и чл. 38, ал. 1 ЗУСЕСИФ.