Решение № 7097 от 14.06.2016 г. на ВАС по адм. д. № 6543/2015 г.

Решение № 7097 от 14.06.2016 г. на ВАС по адм. д. № 6543/2015 г., V о., докладчик съдията Мариета Милева Производството е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на П. Ц. А. против заповед № П-254/13.05.2015 г. на министъра на финансите, с която на основание чл. 90, ал. 1, т. 1 във връзка с чл. 89, ал. 2, т. 1 и т. 3 от Закона за държавния служител (ЗДСл) й е наложено дисциплинарно наказание "забележка". Жалбоподателката поддържа, че заповедта е постановена в нарушение на административнопроизводствените правила, тъй като не са изпълнени изискванията на чл. 93, ал. 1 от ЗДСл. Твърди също, че заповедта е издадена в противоречие с изискванията за форма, тъй като не съдържа описание на конкретни нарушения, а наказанието е наложено, без да са налице основанията, предвидени в закона, тъй като не са осъществени посочените в акта нарушения. Моли заповедта да бъде отменена. Ответникът - министърът на финансите оспорва жалбата, като излага съображения за нейната недопустимост, а по същество поддържа, че не са налице основания за нейната отмяна. Моли производството да бъде прекратено или евентуално да се постанови съдебен акт, с който жалбата да бъде отхвърлена (в този смисъл съдът възприема претенцията на ответника административният акт да бъде "оставен в сила"). Претендира и възнаграждение за юрисконсулт. Като взе предвид изложеното в жалбата и събраните по делото доказателства, настоящият съдебен състав констатира следното: Жалбоподателката е назначена на длъжност началник на отдел "Контрол на приходната администрация" в Инспектората на Министерство на финансите. На основание заповед № ЗМФ-18/12.01.2015 г. на министъра на финансите е извършен одитен ангажимент за даване на увереност и проследяване на препоръки № ОА-1505/ УП в Инспектора на Министерство на финансите. Проверката приключва с доклад от м. март 2015 г., в който е посочено, че Вътрешните правила за дейността на Инспектората в Министерство на финансите не съдържат ясни и точни критерии за определяне на сигналите като анонимни. За отдела, ръководен от жалбоподателката, е констатирано, че са разгледани шест преписки по сигнали на физически лица до Министерство на финансите и до ръководителя на Инспектората на министерството. Сигналите са регистрирани в деловодството и на основание чл. 112 от АПК копия от тях са изпратени от ръководителя на Инспектората до НАП за извършване на действия по компетентност. След получаване на отговорите ръководителят на Инспектората уведомява подателите на сигналите за предприетите действия, а след съответна резолюция на ръководителя на инспектората преписките са архивирани съгласно чл. 54 от вътрешните правила. За пет от проверените случаи заповед на министъра на финансите и писмено разпореждане за проверка не са издавани съгласно чл. 33, ал. 1 от вътрешните правила. За пет от проверените преписки не са изпратени доклади до министъра. Една преписка е приета от ръководителя на Инспектората за анонимна. С оглед направените констатации одиторите дават препоръки ръководителят на Инспектората да създаде организация за актуализиране на вътрешните правила, като се предвидят разпоредби, регламентиращи конкретно етапите на извънплановите проверки, както и точни и ясни критерии за квалифициране на сигналите като анонимни (т. 2 и т. 3 от препоръките към п. 2 от доклада). Констатациите, изводите и препоръките при извършения одитен ангажимент са възпроизведени в доклад изх. № 93-26-27/12.03.2015 г. на директора на дирекция "Вътрешен одит" в Министерство на финансите и изпратени на министъра. Тези констатации са повторени и в доклад изх. № 04.01-112/04.05.2015 г. за резултатите от извършената извънпланова специализирана проверка в Инспектората към министъра на финансите, извършена от служители от Главния инспекторат към Министерския съвет, като изводите на комисията, извършила проверката са, че вътрешните правила за дейност на Инспектората на МФ по отношение разглеждането на постъпилите предложения и сигнали не съответстват на разпоредбите на глава осма от АПК в частта, в която е предвидено извършване на предварителна проверка без санкция на министъра на финансите, част от проверките по сигнали са извършени без заповед на министъра, част от сигналите са изпращани по компетентност на второстепенни разпоредители с бюджетни кредити, за част от сигналите министърът не е уведомяван, а проверките по повечето сигнали са предприети без писмена заповед или резолюция на министъра на финансите (раздел V, б. А, т. 1, т. 2, т. 3, т. 4 и т. 8 от доклада). С оглед направените изводи комисията препоръчва да се актуализират Вътрешните правила за дейността на Инспектората към министъра на финансите, като се съобразят с АПК, инспекторът да извършва проверка по сигнали само след писмено разпореждане на министъра, да се преустанови практиката постъпващите сигнали, отнасящи се до служители от второстепенните разпоредители с бюджет да се изпращат на техните ръководители за разглеждане и произнасяне, за действията на Инспектората по сигнали да се уведомява министъра на финансите, а подателите да се уведомяват, когато сигналите им са изпратени по компетентност (раздел V, б. Б, т. 1, т. 2, т. 3 и т. 6 от доклада). С оглед данните от доклада от 12.03.2015 г. министърът на финансите разпорежда да се образува дисциплинарно дело (заповед № ЗМФ 257/30.03.2015 г.) против жалбоподателката А.. Проведени са няколко заседания на дисциплинарния съвет, на които са обсъдени действията на служителката по пет конкретни сигнала, събрани са доказателства и служителката е изслушана (протоколи по дисциплинарно дело № 2/2015 г.). Въз основа на изяснените в хода на дисциплинарното дело факти и обстоятелства дисциплинарният съвет приема, че през периода 30.04.2014 г. - 20.06.2014 г. жалбоподателката като началник на отдел "Контрол на приходната администрация" в Инспектората към МФ е участвала в разглеждането на анонимни сигнали, постъпили в министерството, като е съгласувала документи за събиране на информация или за изпращане по компетентност на други органи, както и че през периода 25.04.2014 г. - 20.06.2014 г. в качеството на заемаща посочената по-горе длъжност е участвала в изпращане по компетентност на сигнали, постъпили в министерството без да налице предпоставките на чл. 112 от АПК, като е съгласувала писма, подписани по-късно от ръководителя на Инспектората за изпращане по компетентност на други органи. На това основание е направен извод, че са налице предпоставки за ангажиране на дисциплинарната отговорност на служителката и същата следва да бъде санкционирана с дисциплинарно наказание "забележка" (решение на дисциплинарният съвет по дисциплинарно дело № 2/2015 г.). С оглед констатациите в одитен ангажимент № ОА-1505/УП министърът на финансите кани служителката да даде писмени обяснения за допуснатите нарушения при работата по сигнали и да посочи по колко анонимни сигнали са извършени проверки (писмо № 93-21-36/28.04.2015 г.). Такива са представени от служителката на 30.04.2015 г. (обяснения вх. № 93-21-36/30.04.2015 г.). С писмо № 93-21-3666- 1935/08.05.2015 г. служителката е поканена от министъра на финансите за изслушване относно фактите, установени при извършения одитен ангажимент. Изслушването е проведено на 08.05.2015 г. в 15.45 часа (протокол от 8.05.2015 г.). Въз основа на решението на дисциплинарния съвет и на събраните доказателства, министърът на финансите постановява заповед № П-254/17.05.2015 г., предмет на оспорване, с която на основание чл. 89, ал. 2, т. 1 и т. 3 от ЗДСл налага на А. дисциплинарно наказание "забележка" за това, че през периода 30.04.2014 г. - 20.06.2014 г. като началник на отдел "Контрол на приходната администрация" в Инспектората към МФ е участвала в разглеждането на анонимни сигнали, постъпили в министерството, като е съгласувала документи за събиране на информация или за изпращане по компетентност на други органи - поведение, квалифицирано като неизпълнение на служебните задължения по смисъла на чл. 89, ал. 2, т. 1 от ЗДСл, както и за това, че през периода 25.04.2014 г. - 20.06.2014 г. в качеството на заемаща посочената по-горе длъжност жалбоподателката е участвала в изпращане по компетентност на сигнали, постъпили в министерството, без да налице предпоставките на чл. 112 от АПК, като е съгласувала писма, подписани по-късно от ръководителя на Инспектората за изпращане по компетентност на други органи - нарушение по чл. 89, ал. 2, т. 3 от ЗДСл- неспазване кръга на служебните правомощия. Прието е, че чрез описаните нарушения служителката не е спазила принципа за законност по чл. 18 от ЗДСл, създала е предпоставки за уронване престижа на министъра и основания за отслабване на доверието на министъра в нея, а с второто нарушение същата е създала и предпоставки за неразкриване на незаконни или неправилни действия на служители на НАП и условия министърът на финансите да не може да упражни правомощията си. Заповедта е връчена на служителката на 13.05.2015 г. (съгласно отбелязването). Със заповед № 440/10.09.2015 г. на изпълнителния директор на Национална агенция за приходите жалбоподателката е назначена на основание чл. 87а от ЗДСл на длъжност началник на отдел "Превенция и противодействие на корупцията" в звено "Инспекторат" на Централно управление на Национална агенция за приходите. При така установените факти настоящият състав на Върховния административен съд, пето отделение, стигна до следните изводи: Жалбата е подадена в срок, против подлежащ на оспорване административен акт и от лице, за което този акт е неблагоприятен поради което е допустима. Процесната заповед засяга непосредствено правата и интересите на жалбоподателката, тъй като волеизявлението на административния орган има пряк и неблагоприятен ефект в правната сфера на адресата. Това пряко и негативно засягане обосновава правния интерес на жалбоподателката от оспорване на административния акт. Ето защо обстоятелството, че наказанието по-късно е заличено поради изтичане на срока и фактът, че жалбоподателката е преназначена на длъжност в друга администрация са без значение и не обосновават отпадане на правния интерес от атакуване на заповедта. По тези съображения доводите на ответника по жалбата за отсъствие на правен интерес от оспорване, съставляващо основание за прекратяване на производството и за недопустимост на жалбата, настоящият състав на Върховния административен съд приема за неоснователни. Разгледана по същество, жалбата е основателна. Оспорената заповед е издадена от компетентния орган (съгласно чл. 42, ал. 5 от Закона за администрацията министърът е орган по назначаването на служителите в съответното министерство) и при спазване на процедурата по чл. 93, ал. 1 от ЗДСл. Административният акт е постановен след обсъждане на писмените обяснения на служителката и след изслушването й от дисциплинарно наказващия орган. В поканата за представяне на писмени обяснения са поставени конкретни въпроси, свързани с констатациите и препоръките по одитен ангажимент № ОА-1505/УП. Тези констатации и препоръки са възпроизведени в доклад изх. № 93-26-27/12.03.2015 г. на директора на дирекция "Вътрешен одит" в Министерство на финансите и в доклад № 04.01-112/4.05.2015 г. на комисията от служители на Главния инспекторат към Министерския съвет. Липсват данни служителката да е запозната изрично с последните два доклада, цитирани в заповедта (протоколът от 1.06.2015 г., подписан от служители на Министерство на финансите по същността си съдържа свидетелски показания, които не са събрани по предвидения за това ред и не могат да бъдат взети предвид от съда), но този пропуск в случая не представлява съществено нарушение на процедурата, тъй като и двата документа не съдържат констатации и факти, различни от направените с одитния ангажимент. Ето защо настоящият състав приема, че процедурата по чл. 93, ал. 1 от ЗДСл е изпълнена и правото на защита на служителката не е накърнено, а доводите на жалбоподателката в обратния смисъл са неоснователни. Въпреки това оспорената заповед следва да бъде отменена, тъй като при издаването й са допуснати други съществени нарушения на съдопроизводствените правила. В нарушение на чл. 96, ал. 2 от ЗДСл от дисциплинарния съвет и в нарушение на чл. 35 от АПК от дисциплинарно наказващия орган не са изяснени всички факти и обстоятелства от значение за случая и не са взети предвид всички доказателства. Не са обсъдени конкретните правила за работа със сигнали, установени с действащите към периода на извършване на нарушенията Вътрешни правила за дейността на Инспектората на Министерството на финансите и съответно не е анализирана установената практиката за работа по сигнали, включително правилата и практиката за изпращане на сигналите на други органи по компетентност. Не е обсъдена констатацията в одитния ангажимент и в последвалите доклади, че в утвърдените от министъра на финансите вътрешни правила не се съдържат ясни и точни критерии за класифициране на сигналите като анонимни и дадените към ръководителя на инспектората препоръки за предвиждане на ясни разпоредби в този смисъл. Освен това не е изяснена процедурата, в която посочените в решението на дисциплинарния съвет конкретни сигнали са съгласувани от жалбоподателката (от кого са обработени, какви са правомощията на жалбоподателката в тези случаи). Не е съобразена и разпоредбата на чл. 12, ал. 5, т. 3 от Устройствения правилник на Министерство на финансите, според която инспекторатът може да събира и анализира информация и да извършва проверки за установяване на нарушения, възможни прояви на корупция и неефективна работа на администрацията и по своя инициатива, т. е. информация може да се събира и проверка да се извършва и без сигнал, а това налага заключението, че дори данни в сигнал, квалифициран като анонимен, могат да предизвикат проверка или събиране на информация. Описаните нарушения са съществени, тъй като засягат правилността на преценката на административния орган за наличието на основания за ангажиране на дисциплинарната отговорност на служителката и са достатъчно основание за отмяна на заповедта. Възраженията на жалбоподателката за допуснати съществени нарушения във формата на заповедта и за постановяването й в противоречие с материалноправни разпоредби са основателни. В нарушение чл. 97, ал. 1, т. 4 и т. 5 от ЗДСл в заповедта не се съдържа описание на конкретно поведение на служителката, което да се квалифицира като неизпълнение на служебните задължения или неспазване на кръга на служебните правомощия, а не са посочени и конкретните правила, норми или служебни задължения, които виновно са нарушени. Разпоредбата на чл. 97, ал. 1 от ЗДСл е императивна, предвидена е като гаранция за законосъобразното упражняване на предоставената на административния орган дисциплинарна власт и съответно като гаранция за защита правата на служителя. В случая в противоречие с цитирания по-горе текст в административният акт са описани действия на А. като съгласуване на документи, които не са неправомерни, а са част от служебните задължения на служителката като началник на отдел съгласно Вътрешните правила за дейността на инспектората от 2011 г., приложими към посочените в заповедта периоди. По този начин не е конкретизирано в какво се изразява нарушението на служителката по всяка от обсъдените преписки. Не са посочени нарушените служебни задължения или правила за поведение, на които извършеното от служителката противоречи. Цитиран е общият принцип на чл. 18 от ЗДСл, който не съдържа конкретна разпоредба за действие и са направени декларативни изводи относно последиците от поведението на служителката за държавната служба, без да са изложени факти в тази насока. Констатираните нарушения на формата на оспорената заповед са съществени, тъй като препятстват ефективното упражняване на правото на защита на жалбоподателката и са достатъчно основание за отмяна на административния акт. Доводът за несъответствие на заповедта с материалния закон също следва да бъде споделен. В противоречие с нормите на чл. 89, ал. 2, т. 1 и т. 3 от ЗДСл, служителката е наказана, без да са установени нарушения по смисъла на посочените текстове. Първата разпоредба квалифицира като дисциплинарно нарушение неизпълнението на служебните задължения. В случая наказанието е наложено, без да е посочено кои свои задължения служителката не е изпълнила. Както се посочи съгласуването на документацията е част от служебните задължения на А. съгласно вътрешните правила, а проверка и събиране на информация Инспекторатът може да извършва и служебно, т. е. сигнал не е необходим. Следователно работата по анонимен сигнал не представлява нарушение на служебните функции, още повече, че в заповедта не са посочени и конкретни норми, регламентиращи служебната дейност, които са нарушени. Не е осъществено и второто, посочено в заповедта нарушение. Както вече се посочи съгласуването на документи е част от служебните задължения на служителката, поради което поведението й по съгласуване не може да се определи като неспазване кръга на служебните правомощия - дисциплинарно нарушение съгласно чл. 89, ал. 2, т. 3 от ЗДСл. Освен това неправилната преценка относно органа, компетентен да разгледа преписката не представлява неспазване на кръга на служебните правомощия, ако тази преценка е част от служебните задължения. Поради това и тъй като в административното производство не е установено, че единствено съгласуването на документите от страна на жалбоподателката е причина същите да бъдат изпратени за разглеждане на друг орган, а и конкретни разпоредби, регламентиращи изпращането по компетентност, които да не са изпълнени не са посочени в акта, следва да се приеме, че от страна на служителката не е допуснато второто, описано в заповедта нарушение. Разпоредбата на чл. 112 от АПК, цитирана в заповедта, която регламентира препращането на предложенията и сигналите по компетентност, не може да обоснове ангажиране на дисциплинарната отговорност на служителката. Съгласно чл. 12, ал. 1 от устройствения правилник на министерството инспекторатът осигурява изпълнение на контролните функции на министъра, а дейността му е насочена към всеобхватно, обективно, безпристрастно и точно изясняване на проверяваните случаи и предлагане на мерки за тяхното решаване (чл. 12, ал. 2 от правилника). Следователно функциите на инспектората по проверка на сигнали, регламентирани в чл. 12, ал. 5, т. 1-5 от ЗДСл несъмнено включват и преценка на компетентността и евентуално изпращане на сигнала по компетентност, още повече, че при сериозните задължения и отговорности, вменени на министъра на финансите, е практически невъзможно той лично да разпределя и изпраща по компетентност всеки постъпил сигнал. Всичко изложено налага извода, че оспорената заповед, с която на жалбоподателката е наложено дисциплинарно наказание "забележка" е постановена без да са установени нарушения по смисъла на чл. 89, ал. 2, т. 1 и т. 3 от ЗДСл, което е още едно основание за отмяна на заповедта. По тези съображения и на основание чл. 172, ал. 2, пр. 2 от АПК Върховният административен съд, пето отделение,