Решение № 3326 от 4.03.2020 г. на ВАС по адм. д. № 4803/2019 г.

Решение № 3326 от 4.03.2020 г. на ВАС по адм. д. № 4803/2019 г., IV о., докладчик съдията Мира Райчева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба, подадена от изпълнителния директор на Д. фонд "Земеделие" /ДФ3/, чрез процесуалния представител ст. юрисконсулт Д. К., против решение № 10/12.02.2019 г. постановено по адм. дело № 314/2018 г. на Административен съд - Ш., с което е отменено негово решение № 27/121/06500/3/01/04/02 от 27.08.2018 г. за налагане на финансова корекция. Релевирани са доводи за допуснати нарушения на материалния закон и необоснованост - отменителни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК, по които се претендира отмяната на атакувания съдебен акт, ведно с присъждане на разноски за двете инстанции. Ответникът - Й. С., в представено писмено становище, чрез процесуалния си представител адвокат Р. А., оспорва касационната жалба, като поддържа, че съдът правилно е приел, че наложената финансова корекция е незаконосъобразна, тъй като в случая не е налице нормативно или договорно нарушение, а така също липсва съществена предпоставка за налагане на корекция по чл. 70, ал. 1 и чл. 72 от ЗУСЕСИФ. Представителят на Върховната административна прокуратура, взел участие в настоящото производство, дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, четвърто отделение намира, че касационната жалба е допустима, като подадена от легитимирано лице в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, а разгледана по същество - частично основателна, по следните съображения: Производството пред Административен съд - Ш. е образувано по жалбата на Й. С. срещу решение № 27/121/06500/3/01/04/02 от 27.08.2018 г. изп. директор на ДФЗ за определяне на финансова корекция в размер на 3 259.08 лв., представляваща 100% от размера на изплатената му финансова помощ, във връзка с договор № 27/121/06500 от 09.07.2014 г. за отпускане на финансова помощ по мярка 121 "Модернизиране на земеделските стопанства" от Програмата за развитие на селските райони 2007-2013 г. /ПРСР/, подкрепена от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони /ЕЗФРСР/. В договора са приети условията и реда по отпускане на помощта, която представлява 50% от одобрените и реално извършени разходи, свързани с осъществяването на проект № 27/121/06500 от 03.07.2013 г. в размер на 4 345.44 лв., съгласно Таблица за одобрени инвестиционни разходи /Приложение 1/. Ползвателят се е задължил да извърши изцяло одобрената инвестиция в срока на договора- 31.07.2015 г. В одобрения с договора бизнес план Стефанов е заявил закупуване на инвентар за отглеждане на пчелни семейства и за производство на пчелен мед. При извършена проверка на място след плащане по договор № 27/121/06500 от 09.07.2014 г. за периода 17. 01. -02.02.2017 г., както и след извършени допълнителни административни проверки е констатирано неизпълнение на задължения, съгласно одобрен бизнес план с посочения договор, а именно неизпълнение на т. 4. 18. от същия договор: ползвателят ползва придобитите активи по предназначение, но не е достигнал прогнозните нива на заложените в бизнес плана, постъпления. Поради това е стартирала процедура по налагане на финансова корекция, като в резултат на нея е издадено Решение № 27/121/06500/3/01/04/01 за налагане на финансова корекция с изх. № 01- 6500/3164 от 26.07.2017 г. Съгласно същото, на Стефанов е наложена санкция в размер на 1 086. 36 лв., съставляваща 25% от изплатената финансова помощ по проект № 27/121/06500, тъй като е представен план с мерки за достигане на изпълнение на бизнес план над 50% за следващите финансови години. При последващо извършване на проверка на място след плащане на 14.06.2018 г. е установено отново неспазване на разпоредбите на т. 4. 18. от Договор № 27/121/06500 от 09.07.2014 г. По време на проверката, Стефанов е представил документи за финансовата 2017 г., от които е установено, че за пълната финансова 2017 г. са реализирани приходи от продажба на пчелен мед в размер на 1 542.40 лв., което представлява 15. 97% от заложените 9 660. лв. по бизнес план. Така, не са достигнати 50% от заложените в бизнес плана показатели за финансовата 2017 г. За двете пълни финансови години 2016 и 2017, Стефанов е реализирал приходи от продажба на пчелен мед в размер на 7.98 % от заложените в одобрения Бизнес план приходи. С писмено възражение Стефанов е оспорил финансовата корекция с два основни аргумента: нормативният акт, въз основа на който е открито производството за налагане на финансова корекция, а именно ЗУСЕСИФ, не е приложим при действието и изпълнението на сключения между Фонда и него договор, тъй като последният е сключен преди законът да влезе в сила; в конкретния случай нередността е извършена през 2017- 2018 г., т. е. след влизане в сила на ЗУСЕСИФ, предвид констатациите при извършените проверки на място, въз основа на които е започнало и производството по налагане на финансова корекция. Вторият аргумент на жалбоподателят се е свеждал до твърдението, че той е изпълнил всички задължения, произтичащи от договора и всички нормативно установени изисквания към проекта. Въз основа събраните доказателства административният съд е счел, че решението за определяне на финансова корекция е издадено от компетентен орган, в кръга на делегираните му правомощия, в изпълнение на административнопроизводствените правила, но в противоречие с материалния закон и неговата цел. Установил, че инвестицията, предмет на договора, е изпълнена, но не е постигната частта от бизнес плана, с която ползвателят е заложил приходи от продажба на пчелен мед. Разглеждайки задължението, възникнало за жалбоподателя по силата на т. 4. 18 от договора с Фонда, съгласно която ползвателят е длъжен да извърши изцяло одобрената инвестиция в срока по този договор и в съответствие с одобрения бизнес план и таблицата за одобрените инвестиционни разходи, съдът е приел, че постигането на определени финансови показатели не е част от съдържанието на тази инвестиция. Съдът е посочил, че субсидията не може да се отъждествява с прогнозни стойности, заложени в плана, тъй като същите представляват последица от осъществяване на дейността, стоят извън предмета на инвестиционните разходи и като такива не подлежат на оценка и контрол. Счел е наред с това, че непостигането на прогнозните стойности на бизнес плана не може да се определи като нередност по смисъла на чл. 2, т. 36 от Регламент № 1303/2013/ЕС, съответно- не може да има за последица нанасянето на вреда на средствата на ЕСИФ. Така приетото от съда е неправилно. Преди всичко следва да се посочи, че съдът неправилно е приел, че производството е по реда на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове. Позоваването в административния акт на разпоредби на ЗУСЕСИФ е неправилно, но не съставлява съществен порок, налагащ отмяната му само на това основание. Следва да се има предвид, че производството в случая е започнало по реда на ЗПЗП, във връзка с Наредба № 8 от 3.04.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "Модернизиране на земеделските стопанства" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 - 2013 г., издадена на основание § 35, ал. 3 ПЗР ЗИДЗПЗП /Наредбата/, съгласно нейния § 3 ПЗР. По аргумент от § 4, ал. 3 ДР ЗУСЕСИФ, последният закон е неприложим, тъй като безвъзмездната финансова помощ по Програмата за развитие на селските райони се предоставя при условията и по реда на този закон /ЗУСЕСИФ/, доколкото друго не е предвидено в Закона за подпомагане на земеделските производители или в акт по неговото прилагане. Процесната процедура по налагане на финансова корекция по договор, по който е отпусната финансова помощ, е проведена по Наредба № 8/2008 г., издадена на основание § 35, ал. 3 ПЗР ЗПЗП, а не съгласно ЗУСЕСИФ, поради което правилно административният акт е основан и на чл. 51, ал. 1 и ал. 2, във вр. чл. 16, ал. 5 от Наредбата. Административният съд неправилно е приел, че допуснатите от бенефициера действия или бездействия не са довели до нарушение на разпоредбите на Наредба № 8/2008 г. и договора за отпускане на финансова помощ, с оглед неизпълнението на заложените в бизнес плана финансови параметри. Напротив, настоящият състав намира, че това неизпълнение влече икономическа нежизнеспособност на инвестицията и непостигане на целите на чл. 2 от Наредбата. Установено е, че на 09.07.2014 г. между ДФЗ и Й. С. е сключен договор за отпускане на финансова помощ по мярка 121 "Модернизиране на земеделските стопанства" за закупуване на пчеларски инвентар, според чл. 1.1.2. от който, Фондът предоставя на ползвателя безвъзмездна финансова помощ, представляваща 50% от одобрените и реално извършени разходи, свързани с осъществяването на проект № 27/121/06500 от 03.07.2013 г. Съгласно § 1, т. 12 от ДР на Наредба № 8/2008 г. "проект" е заявление за подпомагане, заедно с всички изискуеми документи, както и съвкупността от материални и нематериални активи и свързаните с тях разходи, заявени и допустими за финансиране по ПРСР, като кандидатите за финансово подпомагане подават в областната дирекция на фонда заявление за подпомагане по образец приложение № 10 и прилагат документите, указани в приложение № 11. Бизнес планът се представя на хартиен и електронен носител /чл. 30, ал. 1 от Наредбата/. Един от задължителните реквизити на заявлението е изготвен към него от кандидатите, бизнес план с подробно описание на планираните инвестиции и дейности за период не по-малък от 5 години, а в случаите на създаване на трайни насаждения или извършване на строително-монтажни работи - за 10-годишен период /чл. 16, ал. 2/, който трябва да доказва икономическа жизнеспособност на стопанството /чл. 16, ал. 5/. В Допълнителните разпоредби към Наредбата, § 1, т. 17, е описано значението на понятието "икономическа жизнеспособност", а именно: генериране на доходи от дейността, гарантиращи устойчивост на земеделското стопанство за периода на бизнес плана. В този контекст основателно се явява оплакването на касатора, че изводите на съда игнорират обстоятелството, че в бизнес плана от самия жалбоподател за заложени приходи и разходи, които са станали причина за одобрение на проекта му. На база на представения от Стефанов бизнес план административният орган е извършил оценка на ефективността на инвестицията и финансовите показатели. Те са изградени на базата на посочената в Приложение 5 точка IV "Показатели за оценка на ефективността на инвестицията и финансовите показатели" към чл. 16, ал. 1 от приложимата Наредба. При извършване на проверка на място след плащане по проекта, както и след извършени допълнителни административни проверки е констатирано неизпълнение на задължения, съгласно одобрения бизнес план, а именно неизпълнение на т. 4. 18. от договора и съобразно чл. 43, ал. 1, т. 2 следва да се приложат разпоредбите на чл. 51, ал. 1 и ал. 2 от Наредбата. Конкретно, от заложените по бизнес план 9660 лв. през 2017 г. са реализирани приходи от продажба на пчелен мед в размер на 1 542. 40 лв. Така, анализът на цитираните разпоредби и данните по делото установяват по безспорен начин наличието на бездействие от страна на бенефициера, изразяващо се в неизпълнение на заложените финансови параметри в бизнес плана за 2017 г., което води до недостатъчна икономическа жизнеспособност на инвестицията и неизпълнение на целите по чл. 2 от Наредбата. Съгласно чл. 31, ал. 2 от Наредбата, решението за одобряване на заявлението за подпомагане се взема с оглед съответствието му с: 1. целите, дейностите и изискванията, определени с Наредбата и 2. гарантираните бюджети и критериите за оценка, посочени в приложение № 8, т. е. оценката не е само на база критериите в приложението. Изготвянето на бизнес плана и предвидените в него стойности са дело на кандидата за получаване на подпомагане, като именно доказаната чрез него жизнеспособност на инвестицията е дала основание за одобряване на проекта му за финансиране. Съществена част от образеца към бизнес плана - Приложение № 5 към чл. 16, ал. 1 от Наредбата, е финансово-икономическия статут на проекта, отразен в част III. 2, съставен от приходна и разходна част. Кандидатът е задължен да опише производствената си програма за целия период на бизнес плана и сеитбооборота и средния добив от декар и отделно от това - всички предвидени разходи. Съдържанието на бизнес плана с отразените в него данни, информация и предвиждания позволяват на компетентните органи при произнасяне по проектите за финансиране да преценят изпълнението на нормативните условия за икономическа жизнеспособност. Видно от съдържанието на чл. 16, ал. 2 от Наредбата, преценката доколко проектът води до реализиране на целите по чл. 2 задължително преминава през анализ на тези два фактора - основание за вземане на решение за одобряване на решението за подпомагане по смисъла на чл. 31, ал. 2, т. 1 от подзаконовия нормативен акт. Проверката за съответствие с критериите за оценка по приложение № 8 от него също подлежат на преценка според чл. 31, ал. 2, т. 1. Касае се за преценка на две самостоятелни и значими, но независими едно от друго обстоятелства. Приходите са част от бизнес плана, носители са на информация за съответствието със задължителните условия по чл. 16, ал. 2 от Наредбата и съществена част от одобрения и финансиран проект, като цялост от разходи и планирани и очаквани приходи. Противно на приетото от първостепенния съд, настоящият състав счита, че неизпълнението на предварително заложената в плана приходна част е ясна индикация, че търговецът не е разходвал средствата ефективно, което противоречи на чл. 30, § 2, предложение второ от Регламент /ЕС, ЕВРАТОМ/ № 966/2012 г. относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза. Разпоредбата на чл. 30 от Регламента визира принципите на икономичност, ефективност и ефикасност с дефиниция на всяко едно от използваните три понятия, като принципи на добро финансово управление, а органите, отговорни за управлението и контрола на средствата на Съюза следят за спазване на тези принципи и постигане на целите от прилагането на всяка мярка. По отношение на наложената с административния акт финансова корекция: Административният орган е посочил, че съгласно точка 30 от "Методика за oпрeделяне на санкциите след плащане по проекти по ПРСР 2007-2013 г. ", когато ползвателят не изпълнява одобреният проект (не са постигнати нивата на показатели, предвидени в бизнес плана), когато реализираните приходи от подпомаганата дейност, изчислени средно аритметично за всички проверявани пълни финансови години, са под 20% от предвидените приходи съгласно одобрения бизнес план, изчислени средно аритметично за същия период, се налага санкция в размер на 100 % oт предоставената финансова помощ по договора, Общият размер на наложената финансова корекция е 100% от предоставената финансова помощ, а именно 3 259. 08 лева Методиката е обявена за нищожна с решение № 15652/14.12.2018 г. по адм. дело № 11440/2017 г. на ВАС, четвърто отделение, оставено в сила с окончателно решение № 8020/29.05.2019 г. по адм. дело № 1757/2019 г. на ВАС, петчленен състав. В изпълнение на разпоредбата на чл. 194 АПК, решението е обнародвано в Д. вестник, бр. 47/14.06.2019 г. и е влязло в сила от деня на обнародването. Съгласно чл. 193, ал. 2, във вр. с ал. 1 АПК, съдебното решение, с което е обявена нищожност на оспорения подзаконов нормативен акт или същия е отменен, има действие по отношение на всички. Според разпоредбата на чл. 195, ал. 1 АПК, подзаконовият нормативен акт се смята за отменен от деня на влизането в сила на съдебното решение. В конкретния случай Методиката е обявена за нищожна, поради което и административният орган е задължен да уреди служебно правните последици, възникнали от обявения за нищожен акт, в определения от закона срок (чл. 195, ал. 2 АПК). Предвид установеното, следва да се приеме, че определянето на размера на наложената финансови корекции, станало въз основа на нищожен акт, лишава от основание оспореното Решение № 27/121/06500/3/01/04/02 от 27.08.2018 г. за налагане на финансова корекция, но само в частта, в която е определен размера на последната, поради което и следва да бъде отменено в тази му част като незаконосъобразно. С оглед всичко гореизложено, настоящият състав намира, че в случая е установено извършено нарушение от страна на Й. С., изразяващо се в неизпълнение на заложените в бизнес плана показатели, с което не е гарантирана икономическата жизнеспособност на стопанството му. В тази част решението за налагане на финансова корекция е мотивирано, тъй като обективира, както фактически, така и правни основания за издаването му. Поради това атакуваното решение на Административен съд- Ш., в тази му част следва да бъде отменено, а първоинстанционната жалба - отхвърлена като неоснователна. В останалата му част, решението следва да бъде оставено в сила, но по различни от изложените от жалбоподателя в първоинстанционното производство съображения - поради определяне на размера на финансовата корекция, въз основа методика, прогласена за нищожна с влязло в сила съдебно решение. Предвид това и правилото на чл. 195, ал. 2 АПК, следва делото да се върне като преписка на административния орган за ново произнасяне, съобразно дадените с настоящото решение задължителни указания по тълкуване и прилагане на закона. Предвид изхода от спора, решението на административния съд, с което ДФЗ е осъден да заплати на Стефанов разноски по делото в размер на 502. 60 лв, също следва да бъде отменено, тъй като разноски на страните в административното производство не се дължат при частично уважаване на жалбата. С оглед на последното и предвид изхода от настоящия спор, съдът не присъжда разноски и за настоящото, касационно производство. Водим от изложеното и на основание чл. 222, ал. 1, във вр. чл. 221, ал. 2 АПК и чл. 173, ал. 2, във вр. чл. 228 АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение