Решение № 6716 от 6.7.2022 г. на ВАС, VI о.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на директорът на Районна здравноосигурителна каса Хасково /РЗОК Хасково/, действащ чрез пълномощника Д. Атанасова началник на отдел Договаряне, информационно осигуряване и контрол на медицинска и дентална помощ и аптеки в РЗОК Хасково /лице с юридическо образование/, против Решение 658/29.12.2021 г. постановено по адм. д. 795/2021 г. на Административен съд - Хасково, с което съдът е отменил Покана за възстановяване на суми, получени без правно основание РД-07-177/21.07.2021 г., издадена от Директора на РЗОК - Хасково, за възстановяване от лечебното заведение ЕТ "Д-Р. Х.Папазян" на сумата от 2 880,.00 лв. и е осъдена Районна здравноосигурителна каса - Хасково да заплати на Х. Папазян, действащ като ЕТ "Д-Р Х.Папазян", разноски за първоинстанционното производство в размер на 600.00 (шестстотин) лева. Излага съображения за неправилност на обжалваното решение, като постановено при нарушение на материалния закон, съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Иска да се отмени оспореното решение и да се постанови друго по същество, с което да се остави в сила процесната писмена покана. Претендира присъждане на разноски. Ответникът по касационната жалба - ЕТ Д-Р Х.Папазян със седалище и адрес на управление в гр. Харманли, представляван от д-р Х. Папазян, чрез пълномощника адв. Челебиев, оспорва жалбата. В писмено становище излага съображения за неоснователност на касационната жалба и правилност на съдебното решение. Претендира присъждане на направените разноски за адвокатско възнаграждение за настоящата инстанция. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за допустимост, но неоснователност на касационната жалба. Счита, че съдебното решение е правилно, като постановено при спазване на съдопроизводствените правила и правилно приложение на материалния закон. Посочва, че съдът е обсъдил доказателствата, становищата на страните и приложимата към спора материалноправна уредба. Върховният административен съд, шесто отделение като взе предвид наведените доводи в жалбата и доказателствата по делото, намира следното: Касационната жалба е подадена в преклузивния срок по чл. 211, ал. 1 АПК и от надлежна страна по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК, спрямо която първоинстанционното решение е неблагоприятно, поради което същата е процесуално допустима. Разгледана по същество е неоснователна. По делото е установено, че на основание чл. 59, ал. 1 от ЗЗО в съответствие с Националния рамков договор за медицинските дейности за 2020-2022 г. /НРД за МД 2020-2022 г./, между Националната здравноосигурителна каса, представлявана от Директора на РЗОК - гр. Хасково, и ЕТ "Д-Р Х. Папазян", представляван от д-р Х. Папазян, е сключен Договор 260400/07.02.2020 г. за оказване на първична извънболнична медицинска помощ. Със Заповед РД-08-489/08.06.2021 г. на Директора на РЗОК - Хасково е наредено да бъде извършена тематична проверка на изпълнителя на медицинска помощ ЕТ "Д-Р Х.Папазян", със задача: проверка на съответствието на изплатените по т. 6аа от Методика за определяне на размера на сумите, заплащани от НЗОК на изпълнители на медицинска помощ, на дентална помощ и на медико-диагностични дейности за работа при неблагоприятни условия по повод на обявена епидемична обстановка месечни суми за всеки нает професионалист по "Здравни грижи" в ЛЗ с регистрираните трудови договори в НАП във връзка със Заповед РД-09-96/27.05.2021 г. на Директора на РЗОК - Хасково. Предвидено е проверката да се извърши в периода от 08.06.2021 г. до 15.06.2021 г. Със заповедта са определени поименно и длъжностните лица при РЗОК - Хасково - контрольори, на които е възложена проверката. Заповедта е връчена на жалбоподателя на 17.06.2021 г. Във връзка с извършената проверка е съставен Протокол РД-08-489#1/09.06.2021 г., в който протокол е отразено, че при извършването на проверката е констатирана подадена от ЕТ Д-Р Х. Папазян" Декларация Образец 7-ПИМП в РЗОК - Хасково за две наети лица на граждански договор. От предоставената справка от Национална агенция за приходите - Пловдив, офис Хасково с изх. ВХК-1503#1/09.04.2021 г. е установено, че ЕТ Д-Р Х. Папазян" няма сключени трудови договори с двете лица, с оглед което е прието, че е налице извършено нарушение на т. 6аа от Методика за определяне на размера на сумите, заплащани от НЗОК на изпълнители на медицинска помощ, на дентална помощ и на медико диагностични дейности за работа при неблагоприятни условия по повод на обявена епидемична обстановка и на чл. 55, ал. 2, т. 5 от ЗЗО. Посочено е, че на основание чл. 73, ал. 1, т. 1, 3 и 12 и чл. 76б, ал. 2 от ЗЗО изпълнителят на медицинска помощ ЕТ Д-Р Х. Папазян" е длъжен да възстанови неправомерно получените суми за двете наети по граждански договори лица в размер на 2 880,00 лв. Протоколът е връчен на жалбоподателя на 17.06.2021 г. На 09.06.2021 г. е съставен и Протокол за неоснователно получени суми РД-08-489#2/09.06.2021 г., връчен на жалбоподателя на 17.06.2021 г. В законоустановения седемдневен срок е подадено възражение с вх. 29-05-364/25.06.2021 г. по направените констатации в Протокола за неоснователно получени суми РД-08-489#2/09.06.2021 г. Със Заповед РД-08-106/02.07.2021 г. и Заповед РД-09-110/09.07.2021 г. на Директора на РЗОК - Хасково е сформирана Арбитражна комисия за произнасяне по постъпилото възражение. На 12.07.2021 г. Арбитражната комисия е разгледала преписката по подаденото от д-р Папазян възражение, като на основание чл. 431, ал. 4 от НРД за МД за 2020 -2022 г. не е взела решение по възражението срещу констатациите в Протокол РД-08-489#1/09.06.2021 г. при три гласа в полза на констатациите и с три гласа против констатациите на контрольорите. Въз основа на горното и на основание чл. 74, ал. 5 от Закона за здравното осигуряване и чл. 422 от НРД МД 2020-2022, е издадена Покана за възстановяване на суми, получени без правно основание РД-07-177/21.07.2021 г., по силата на която са определени за възстановяване суми от ЕТ Д-Р Х. Папазян" по изпълнение на Договор 260400/07.02.2020 г. за ПИМП в общ размер от 2 880.00 лв. В поканата е посочено, че при извършената проверка на документи, подадени от ЕТ "Д-Р Х. Папазян", е установено наличието на Декларация Образец 7-ПИМП в РЗОК - Хасково за две наети лица на граждански договор. От предоставената справка от Национална агенция за приходите - Пловдив, офис Хасково, с изх. ВХК-1503#1/09.04.2021 г. се установило, че ЕТ "Д-Р Х.Папазян" няма сключени трудови договори с двете посочени лица. При извършената справка в база данни на PЗОК - Хасково било констатирано, че за периода от 01.11.2020 г. - 28.02.2021 г. ЕТ Д-Р Х. Папазян" е получил суми за двете наети лица по граждански договор в размер на 2 880.00 лв. Посочено е, че се касае за нарушение на т. 6аа от Методика за определяне на размера на сумите, заплащани от НЗОК на изпълнители на медицинска помощ, на дентална помощ и на медико-диагностични дейности за работа при неблагоприятни условия по повод на обявена епидемична обстановка и на чл. 55, ал. 2, т. 5 от ЗЗО, а като правно основание за възстановяване на сумите са цитирани текстовете на чл. 73, ал. 1, т. 1, 3 и 12 и чл. 76а, ал. 3 от ЗЗО. Съдът е достигнал до извод, че обжалваният акт е издаден от компетентен административен орган и в съответствие с правомощията му, в предписаната от закона писмена форма, но същият е незаконосъобразен като издаден при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и материалния закон. След като подробно е обсъдил относимите разпоредби на Глава Втора, Раздел X от ЗЗО решаващият съд е приел, че със съставянето на два отделни протокола един за резултатите от проверката и друг за неоснователно получен суми и с провеждането на процедура по изпращане на спора за разрешаване от арбитражна комисия, която процедура е предвидена единствено в случаите на установяване на нарушение, за проверяваното лице е налице неяснота какви точно са констатациите от проверката на длъжностните лица - дали е налице установено нарушение по чл. 73, ал. 1 от ЗЗО, което предполага налагане на санкция или предписание за отстраняване на съответното нарушение, дали е налице установяване на получаване на суми без правно основание, несвързано с извършване на нарушение по ЗЗО или НРД, или е налице третата хипотеза - установяване на получаване на суми без правно основание в резултат на извършено нарушение по ЗЗО или НРД, предполагащо налагане на наказания, определени в ЗЗО или в НРД и кумулативно издаване на покана за възстановяване на сумите, получени без правно основание, но след влизане в сила на наказателното постановление и/или на заповедта за налагане на санкция. Според съда в случая така съставените два протокола и проведената арбитражна процедура, както и цитирането и в двата протокола на разпоредбата на чл. 76б, ал. 2 от ЗЗО, която предвижда издаване на писмена покана за възстановяване на сумите, получени без правно основание, но след влизане в сила на наказателно постановление и/или на заповед за налагане на санкция, създават неяснота относно основанието за издаване на оспорения административен акт, както и приложимия ред, което възпрепятства и извършването на надлежна проверка от съда по приложението на закона. Досежно нарушението на т. 6аа от Методиката за определяне на размера на сумите, заплащани от НЗОК на изпълнители на медицинска помощ, на дентална помощ и на медико-диагностични дейности за работа при неблагоприятни условия по повод на обявена епидемична обстановка, съдът е приел, че липсва изискване наемането на съответния специалист да се осъществява само по силата на сключен между страните трудов договор, като на практика не е изключена възможността съответните лица да работят в лечебното заведение по силата на сключен граждански договор, както в случая. Предвид това е формиран извод, че не е реализирана материално-правната предпоставка, от която зависи пораждането и съществуването на правото на административния орган да разпореди възстановяване на платените суми за наемането на посочените лица. Решението е валидно, допустимо и правилно. Върховният административен съд е имал възможност да направи подробен сравнителен анализ на разпоредбите на чл. 76а и чл. 76б от ЗЗО и да изрази становище, че хипотезата на чл. 76а ЗЗО предвижда, че когато изпълнителят на медицинска и/или дентална помощ е получил суми без правно основание, които не са свързани с извършване на нарушение по този закон или на НРД и това е установено при проверката на контролните органи по чл. 72, ал. 2 изпълнителят е длъжен да възстанови сумите. Хипотезата на чл. 76б ЗЗО предвижда също възстановяване на сумите, получени без правно основание, но когато това е станало вследствие на нарушение на ЗЗО или на НРД като на нарушителя се налага и наказание определено в ЗЗО или в НРД. В случаите по чл. 76б от ЗЗО писмената покана се издава след като влезе в сила заповедта за налагане на санкции. Съпоставянето на двете хипотези води до изводите, че последиците при издаване на писмена покана по реда на чл. 76а са по леки, защото не се налага и санкция /наказание/ което е имуществена тежест. И двете производства протичат с проверка, уредена и извършвана от контролните органи по чл. 72, ал. 2 от ЗЗО. В хода на тази проверка констатациите са във варианти, че няма нарушение на ЗЗО и НРД, но има неоснователно получени суми, че има нарушение на ЗЗО и НРД и има неоснователно получени суми и че няма неоснователно получени суми, но има или няма нарушения на ЗЗО и НРД. В резултат на тези констатации административният орган има възможностите в рамките на компетентността му да издаде писмена покана на основание чл. 76а, когато няма нарушения на ЗЗО и НРД, но има неоснователно получени суми, да издаде заповед за налагане на санкции по чл. 76б и да издаде писмена покана за неоснователно получените суми, когато се установи, че са вследствие на нарушение на ЗЗО и/или НРД, да издаде заповед за налагане на санкции по чл. 76б, когато няма неоснователно получени суми, но има нарушения на договора ЗЗО и/или НРД, и да не издава акт, когато се констатира, че няма неоснователно получени суми и няма нарушения на ИД, ЗЗО и НРД. Това са равнозначни възможности за действие на административния орган, които той може да проведе, или не, което е предоставено на неговата преценка. В случаите, когато се установяват неоснователно получени суми, които са в резултат на нарушение на ЗЗО и/или НРД и директорът на РЗОК/управителят на НЗОК издаде заповед за налагане на санкции по чл. 76б ЗЗО, то според чл. 76б, ал. 3 ЗЗО следва да влезе в сила заповедта за налагане на санкции, като условие за издаване на писмената покана за възстановяване на неоснователно получените суми. Това условие е наложено от обстоятелството, че в заповедта за налагане на санкции има фактическо и юридическо формулиране на нарушението и се установява с влязъл в сила административен акт и причинната връзка на това нарушение с неоснователно получените суми, след което при издаване на писмената покана тези констатации са задължителни за страните и съда, като така се избягва правната възможност в заповедта за налагане на санкции да има едни констатации, а в писмената покана други, което е недопустимо като правен резултат. Хипотезата на чл. 76б ЗЗО е разширена спрямо хипотезата на чл. 76а ЗЗО и съществуват като възможности за органа за издаване на административен акт по чл. 76а или по чл. 76б. Когато органът се е отказал да издаде заповед за налагане на санкции, или няма такава възможност с оглед настъпили правопреустановяващи факти, или е счел, че е налице маловажен случай или давност, което е и по благоприятен вариант за нарушителя, но не се отказал да издаде заповед за възстановяване на сумите, няма пречка да предпочете да издаде писмена покана на основание чл. 76а ЗЗО без да изпълнява производството по чл. 76б ЗЗО. Няма законово задължение в ЗЗО когато при проверката са констатира нарушение на ЗЗО и/или НРД органът да изпълни задължително процедура по чл. 76б ЗЗО, още повече, че няма забрана да се възползва от основанието по чл. 76а ЗЗО. В този смисъл са решение 8271 от 19.06.2018 г. по адм. д. 6856/2017 г., решение 13040 от 26.10.2018 г. по адм. д. 11251/2017 г., : решение 37 от 03.01.2018 г. по адм. д. 1407/2017 г. и др. всичките на VІ отд. на ВАС. Процедурата по чл. 76б от ЗЗО не се прилага във всички случаи на установени нарушения, а само при установени такива на ЗЗО и НРД и то, за които е предвидена възможност за налагане на наказание било то с наказателно постановление или със заповед за налагане на санкция, тъй като по силата на чл. 76б, ал. 2 от ЗЗО влязлото в сила наказателно постановление, респективно заповед за налагане на санкция е абсолютна предпоставка за прилагане на процедурата по чл. 76б от ЗЗО. В останалите случаи приложение намира производството по чл. 76а от ЗЗО. В този смисъл неоснователно е релевираното в касационната жалба възражение и неправилна е тезата на касатора, че издаването на писмената покана в хипотезата на чл. 76б от ЗЗО не предполага издаването на заповед за налагане на санкции. Подробни аргументи за неоснователността на тази теза на касатора вече бяха изложени по-горе. От една страна, от органа се твърди, че при извършената проверка от контролните органи са констатирани нарушения на чл. 6аа от посочената Методика и на чл. 55, ал. 2, т. 5 от ЗЗО. В протокола от извършената проверка и в съставения протокол за неоснователно получени суми се сочат установени нарушения на чл. 6аа от Методиката и на чл. 55, ал. 2, т. 5 от ЗЗО, а като правно основание за издаването им е посочен чл. 76б от ЗЗО. Същевременно липсват данни за издадена и влязла в сила заповед за налагане на санкции. От друга страна, изрично в писмената покана като правно основание за издаване на същата е посочена разпоредбата на чл. 76а, ал. 3 от ЗЗО. Както правилно е посочил съдът съставянето на протокол за неоснователно получени суми е предвидено в разпоредбата на чл. 76а, ал. 2 от ЗЗО. При липса на констатации за извършено нарушение по ЗЗО и НРД, съставляващо основание за прилагане на санкция, не е налице приложното поле на правилото по чл. 75, ал. 1 от ЗЗО за произнасяне от арбитражна комисия по направеното възражение от проверения изпълнител на медицинска помощ. В този смисъл възражението срещу протокола за неоснователно получени суми, какъвто се съставя в хипотезата на чл. 76а от ЗЗО, се подава пред управителя на НЗОК, съответно пред директора на РЗОК, а не се разглежда от Арбитражна комисия. Посочените обстоятелства водят до извод за правилност на мотивите на съда, че съставянето на двата протокола за извършена проверка и за неоснователно получени суми и отнасянето на спора за решаване от арбитражна комисия в процесния случай водят до неяснота, относно приложимото производство, което затруднява защитата на лицето и осъществяването на съдебен контрол за законосъобразност на акта. С оглед гореизложеното, в процесния случай поради допуснати нарушения на административнопроизводствените правила съдът правилно е отменил акта. С решение РД-НС-05-9 от 16.12.2020 г. на председателя на Надзорния съвет на НЗОК, съгласувано с председателя на Управителния съвет на Българския лекарски съюз е изменена и допълнена методиката за определяне на размера на сумите, заплащани от НЗОК на изпълнители на медицинска помощ, на дентална помощ и на медико-диагностични дейности за работа при неблагоприятни условия по повод на обявена епидемична обстановка. След изменението, за първична извънболнична медицинска помощ е създадена нова т. 6аа, съгласно която за работа при неблагоприятни условия по повод на обявена епидемична обстановка на изпълнител на първична медицинска помощ се изплаща месечна сума в размер на 360 лв. за всеки нает професионалист по Здравни грижи, и е допълнена т. 6б, така че за посочените лица е предвидено право на заплащане за периода от 01.11.2020 г. до 31.12.2020 г. Съгласно Кодекса за професионална етика на медицинските сестри, акушерките и асоциираните медицински специалисти под названието професионалисти по здравни грижи са обединени професията на: медицинските сестри, акушерките и асоциираните медицински специалисти по здравни грижи (медицинските лаборанти, рентгеновите лаборанти, лекарските асистенти, рехабилитаторите, фелдшерите, ортопедичните техници и масажистите). Правилно решаващият съд е приел, че липсва нормативно изискване така посочените лица задължително да полагат труд по трудово правоотношение, респ. не е налице забрана за сключване на граждански договор с лечебното заведение, с оглед което липсва материална предпоставка за издаване на процесната писмена покана. Настоящият касационен състав споделя този извод, като не се установява наличието на нормативно изискване за задължително сключване на трудов договор между посочените медицински специалисти и лечебно заведение - изпълнител на ПИМП. По така изложените съображения, съдът приема, че не са налице твърдените касационни основания, а при извършената служебна проверка съгласно чл. 218, ал. 2 АПК не се установиха основания за нищожност или недопустимост на съдебния акт. Обжалваното решение е валидно, допустимо и правилно и следва да бъде оставено в сила. При този изход на делото на ответника се дължат разноски в размер на 500 /петстотин/ лева, представляващи адвокатско възнаграждение за настоящата инстанция. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, изр. 1, предл. 1 от АПК, Върховният административен съд, състав на шесто отделение,