Решение № 6918 от 28.05.2018 г. на ВАС по адм. д. № 4837/2017 г.

Решение № 6918 от 28.05.2018 г. на ВАС по адм. д. № 4837/2017 г., VI о., докладчик съдията Николай Гунчев Производството е по реда на чл. 208 и следв. от Административно-процесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на "Индивидуална практика за първична медицинска помощ (ИППМП) д-р И. С.-Г." ЕООД, ЕИК *********, седалище и адрес на управление гр. С., ул. "С." ..№..., подадена от пълномощника адвокат Е. Ц., против решение № 368 от 16.03.2017 г., постановено по административно дело № 522/2016 г. по описа на Административен съд - Б., с което е отхвърлена като неоснователна жалбата на регистрирания като еднолично дружество с ограничена отговорност общопрактикуващ лекар срещу писмена покана изх. № 29-05-889/09.08.2016 г. на директора на РЗОК (Районна здравноосигурителна каса) - Б., с която на основание чл. 76а от ЗЗО (Закон за здравното осигуряване) жалбоподателят като изпълнител на първична извънболнична медицинска помощ е задължен да възстанови по сметка на РЗОК - Б. сумата общо от 3059 лева, представляваща превишение на определения брой медицински направления за консултация или за провеждане на съвместно лечение бл. МЗ-НЗОК № 3, ведно с допустимите отклонения за четвъртото тримесечие на 2015 г. и първо тримесечие на 2016 г. Касаторът отправя искане съдебният акт и потвърдената с него писмена покана да бъдат отменени, като аргументира теза, че решението на съда е неправилно, защото с него не е установена незаконосъобразността на процесния административен акт, състояща се в това, че няма доказателства лечебното заведение да е получило от НЗОК/РЗОК посочената в поканата сума в резултат на превишение на определените му регулативни стандарти и не е налице приложното поле на чл. 55, ал. 1 от ЗЗД (Закона за задълженията и договорите). Претендира и присъждане на направените разноски по делото за производството пред двете съдебни инстанции. Доводи в подкрепа на жалбата са изложени от касаторовия процесуален представител и в пледоарията му. Ответникът по касация - директорът на Районна здравноосигурителна каса - Б., не изразява становище по касационната жалба. Участващият в производството по делото на основание чл. 217, ал. 2 от АПК прокурор от Върховната административна прокуратура дава заключение за допустимост, но неоснователност на касационната жалба и правилност на оспореното с нея решение, за което предлага да се остави в сила. Върховният административен съд в тричленен състав на шесто отделение счита касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в преклузивния срок по чл. 211, ал. 1 от АПК от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК, за която решението е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт. Разгледана по същество по реда на чл. 218 от АПК на основанията, посочени в нея, и след проверка на решението за валидност и допустимост, касационната жалба е неоснователна. Проверяваното съдебно решение не страда от твърдяните от касатора пороци, обуславящи наличието на отменителни основания по чл. 209, т. 3, предл. 1 и 3 от АПК. В развилото се първоинстанционно производство пред Благоевградския административен съд по реда на чл. 145 и следв. от АПК във връзка с чл. 76а, ал. 4 от ЗЗО, съдът правилно е установил фактическата обстановка по спора. Административното производство е започнало по заповед № РД-09-514/12.07.2016 г. на директора на РЗОК - Б. за извършване на тематична проверка на "Индивидуална практика за първична медицинска помощ - д-р И. С.-Г." ЕООД по изпълнение на договор № 010392/16.02.2015 г. за оказване на първична извънболнична медицинска помощ, със задача контрол по изпълнение на броя на определените първични медицински дейности и стойностите на назначените медико-диагностични дейности (МДД) за четвърто тримесечие на 2015 г. и първо тримесечие на 2016 г. Резултатите от извършената на 14.07.2016 г. проверка от служител в РЗОК - Б. са обективирани в доклад и съставения въз основа на него протокол от същата дата, в които е констатирано, че: за последното тримесечие на 2015 г. изпълнителят на извънболнична медицинска помощ е превишил определените му с протокол № 04/09.07.2015 г. към сключения между страните договор № 010392/16.02.2015 г. медицински направления за консултации или за провеждане на съвместно лечение бл. МЗ-НЗОК № 3 със 121 броя, ведно с допустимите отклонения до 10 %, а за първото тримесечие на 2016 г., изпълнителят на извънболнична медицинска помощ е превишил определените му с протокол № 1/11.01.2016 г. медицински направления за консултации или за провеждане на съвместно лечение бл. МЗ-НЗОК № 3 със 40 броя, ведно с допустимите отклонения. Въз основа на констатациите при проверката, на същата дата е издаден и протокол за неоснователно получени суми, в който превишенията са остойностени, като е посочено, че изпълнителят на медицинска помощ следва да възстанови сума в размер на 2 299 лв. за четвъртото тримесечие на 2015 г. и сума в размер на 760 лв. за първото тримесечие на 2016 г. Срещу двата протокола е постъпило възражение на 22.07.2016 г., което е прието за неоснователно със становище от 28.07.2016 г., доколкото издадените и реално изпълнени специализирани медицински дейности с направление за СМД бл. МЗ-НЗОК за четвъртото тримесечие на 2015 г. и първото тримесечие на 2016 г. са назначени от д-р С. в превишение на определените й регулативни стандарти извън разрешените надвишения и задължението за компенсиране. Въз основа на горното и след извършване на допълнителна проверка (при която са се потвърдили констатациите на проверяващия служител, както и това, че всички издадени направления са отчетени от изпълнители на медицинска помощ) по повод на подаденото възражение, директорът на РЗОК - Б. е издал процесната писмена покана за възстановяване от изпълнителя на медицинска помощ на посочените в нея суми, заплатени от НЗОК за медицински направления за специализирани медицински дейности - бл. МЗ-НЗОК № 3 за четвърто тримесечие на 2015 г. и първо тримесечие на 2016 г., извън разрешените надвишения и задължението за компенсиране. За да не уважи сезиралата го жалба срещу обсъжданата писмена покана Административен съд - Б. е приел, че оспореният пред него индивидуален административен акт е издаден от компетентен орган при спазване на изискванията за форма, при липса на съществени нарушения на административнопроизводствените правила, и е в съответствие с приложимите материалноправни разпоредби и с целта на закона, с оглед на което отсъстват основания за отмяна по чл. 146, т. т. 1-5 АПК. Съдът е кредитирал заключенията на вещото лице по назначената експертиза и е установил верността на констатациите от проверката, обосновали издаването на поканата за възстановяване на суми. Решението на първоинстанционния съд е правилно и изводите му като обосновани и материалнозаконосъобразни се споделят от касационната инстанция. Аргументите на касатора за противното не могат да бъдат споделени. Б. административен съд е събрал и коментирал относимите за правилното решаване на спора доказателства, надлежно и аргументирано е обсъдил всички факти от значение за спорното право и е извел обосновани правни изводи. Атакуваният съдебен акт се основава на правилна преценка на събраните доказателства, издаден е в съответствие с приложимите за случая материалноправни разпоредби, като е постановен при спазване на съдопроизводствените правила. При изготвянето на същия са взети предвид релевантните за спора обстоятелства и факти и изразените от страните становища по тях, и е отговорено на всички относими инвокирани възражения. Правилно на база събраните доказателства в оспореното решение е прието, че обжалваният пред първоинстанционния съд административен акт е издаден от компетентен орган и в предвидената от закона форма, при недопускане на съществени нарушения на административнопроизводствените правила (установени в Раздел десети от Г. втора на Закона за здравното осигуряване), правилно приложение на материалния закон и в съответствие с целта на закона. Развитите в касационната жалба съображения отчасти се припокриват с релевираните доводи за незаконосъобразност на процесната писмена покана пред Административен съд - Б., на които последният е дал убедителен отрицателен отговор в мотивите на проверяваното решение, който отговор настоящият съдебен състав напълно споделя и не следва дословно да преповтаря. Условията, реда и правилата, при които "ИППМП д-р И. С.- Г." ЕООД гр. С., е можело през процесния период да назначава СМД, са уговорени между страните в сключения между тях съобразно чл. 59, ал. 1 от ЗЗО в съответствие с Националния рамков договор за медицинските дейности за 2015 г., индивидуален договор № 010392 от 16.02.2015 г. за оказване на първична извънболнична медицинска помощ, който е бил изменян и допълван с две допълнителни споразумения от 01.04.2015 г. и от 12.05.2016 г. Съобразно чл. 38 и чл. 39 от този договор са установени правила и рамки, в които това лечебно заведение може да назначава СМД и МДД за сметка на РЗОК - Б., като излизането извън тези рамки по силата на чл. 41, ал. 1 от договора е за сметка на изпълнителя на медицинска помощ, защото надвишава обема на медицинските дейности, които НЗОК, респ. РЗОК - Б., е приела да финансира. На касатора като изпълнител на първична извънболнична медицинска помощ съгласно подписания индивидуален договор с Националната здравноосигурителна каса, са определени с двустранно подписани и своевременно връчени на ИМП протоколи към посочения договор, конкретен брой СМД и стойност на МДД за последното тримесечие на 2015 г. и първото тримесечие на 2016 г., като изпълнителят на медицинска помощ е превишил определените му за тези тримесечия брой на СМД, а неоснователно заплатените от НЗОК суми са в размер, който е установен от контролния орган при извършената тематична проверка, целяща да установи контрол по изпълнение на броя на определените СМД и стойностите на МДД за процесния период. По делото е установено категорично, че превишението за последното тримесечие на 2015 г. е за 121 бр. реализирани и заплатени от НЗОК СМД на стойност 2 299 лв., а за първото тримесечие на 2016 г. превишението на реализирани и заплатени от НЗОК СМД е 40 бр. на стойност 760 лв. При установените по делото факти правилно административният съд е приел, че обжалваният пред него административен акт е законосъобразен. В случая са доказани фактическите и правните основания, посочени в обсъжданата писмена покана, издадена по реда на чл. 76а, ал. 3 във връзка с чл. 76, ал. 1 от ЗЗО. Спазена е и приложимата процедура по чл. 76а във връзка с чл. 72 от ЗЗО за констатиране на превишението и издаване на писмената покана след назначаване на съответна проверка, съставяне на протокол за неоснователно получени суми, надлежното му връчване на провереното лице и предоставяне на срок за възражения. Такива са подадени, а изложените в тях от лечебното заведение защитни аргументи и наведени твърдения са взети предвид от органа и обсъдени при издаване на акта. При безспорно установено фактическо основание (превишение на определените регулативни стандарти в посочения размер) директорът на РЗОК - Б. материално законосъобразно се е позовал от правна страна на чл. 76а, ал. 1 от ЗЗО. Обоснована въз основа на надлежно приобщения към делото доказателствен материал е преценката на съда за материална законосъобразност на оспорената пред него писмена покана, издадена от директора на РЗОК - Б., за възстановяване от жалбоподателя на неоснователно разходваните от бюджета на касата суми в посочения в поканата размер вследствие на превишение на определените брой СМД (бл. МЗ-НЗОК № 3) за четвъртото тримесечие на 2015 г. и първото тримесечие на 2016 г. В хода на съдебно-административното производство пред първоинстанционния съд (т. е. инстанцията по същество на спора, пред която е можело да се установяват юридически и доказателствени факти от значение за законосъобразността на оспорения акт и обуславящите го такива) не е опровергана доказателствената сила на констатациите на проверяващия финансов инспектор в доклада и в протокола от датата на проверката, както и в съставения въз основа на тях протокол за неоснователно получени суми. От компетентно изготвените основно и допълнително заключение по извършената съдебно-техническа експертиза (неоспорени от страните и с основание кредитирани от съда) също се потвърждава посоченото в писмената покана превишение през процесния период на допустимите брой на назначаваните с бл. МЗ-НЗОК № 3 специализирани медицински дейности, като размерът на неоснователно изплатените поради това на изпълнители на медицинска помощ от касата суми е правилно изчислен спрямо броя на СМД, назначени над разрешените надвишения и с оглед задължението за компенсиране. Досежно материалноправните предпоставки за издаване на процесната писмена покана, в конкретният случай са приложими специалните правила, предвидени в ЗЗО и индивидуалния договор между страните. Индивидуалните договори, сключвани между НЗОК и изпълнителите на медицинска помощ, не са гражданскоправни по своето естество, тъй като не се сключват между равнопоставени лица. Създаденото правоотношение между държавен орган, натоварен с властнически правомощия, и лечебно заведение със самостоятелен правен статут, се регулира от административното, а не от гражданското право. Събирането на задълженията към бюджета на НЗОК се извършва чрез издаване на индивидуален административен акт (писмена покана), който създава задължения за адресата за плащане и едностранно определя способа на изпълнението. Материалноправното задължение за възстановяване на разходите, които НЗОК е направила извън определената финансова рамка в резултат на излизане от изпълнителя на медицинска помощ извън бюджетните правила, както бе посочено и по-горе в друг контекст, възниква на основание чл. 41, ал. 1 от индивидуалния договор. С чл. 38, ал. 1 от договора изпълнителят се е задължил да назначава извършване на СМД и МДД в определените брой и стойности за съответното тримесечие в съответствие с подписания протокол. Неизпълнението на поетото задължение по чл. 38 поражда отговорността на изпълнителя на медицинска помощ по чл. 41, ал. 1 да възстанови на НЗОК заплатените средства за СМД и МДД, назначени от него извън разрешените надвишения и задължението за компенсиране. В хода на съдебното производство не са опровергани констатациите на осъществилия проверката финансов инспектор от РЗОК - Б., чиито фактически констатации са залегнали в писмената покана. Поканата е издадена по реда на чл. 76а, ал. 1 от ЗЗО съгласно констатациите от проверката от контролния орган по чл. 72, ал. 2. В резултат на назначаване от страна на жалбоподателя на специализирани медицински дейности над определения брой за процесния период са извършени непланирани плащания над разрешените бюджетни средства на НЗОК, предвидени в чл. 3 от ЗБНЗОК за съответните години. Вместването на медицинските услуги в рамките на утвърдените стойности на МДД и брой на СМД обезпечава финансовия ред в сферата на здравното осигуряване. Касае се за съблюдаване на финансовите параметри, определени със Законите за бюджета на НЗОК за 2015 и 2016 г., за заплащане на специализираните медицински дейности и на медико-диагностични дейности, както и за спазване на установените с договора между изпълнителя на медицинска помощ и НЗОК правила и рамки, в които изпълнителят на медицинска помощ може да назначава специализирани медицински дейности и медико-диагностични дейности за сметка на НЗОК. Определянето с протоколите към договора на брой СМД и стойности на МДД е финансов механизъм за разпределение на лимитирани бюджетни средства за специализирана извънболнична медицинска помощ и медико-диагностична дейност. Възложените бройки СМД и стойности на МДД задължават изпълнителя на медицинска помощ да издаде определен брой направления или да назначи медико-диагностична дейност в рамките на определена стойност. Приемането от изпълнителя на медицинска помощ на задължението да назначи специализирана медицинска дейност и медико-диагностична дейност в рамките на определените съответно брой и стойности се удостоверява с подписването на протоколите към договора за определяне на броя на назначаваните СМД и стойността на МДД. Излизането извън рамките на определените бройки назначени СМД и стойности на МДД трябва да бъде за сметка на ИМП, защото надвишава обема на медицинските дейности, които НЗОК е приела да финансира. Налице е щета за НЗОК, доколкото е извършено плащане от бюджета й над определените средства, поради което за изплатените неоснователно суми отговорност носи жалбоподателя и те подлежат на връщане в бюджета на касата от него, съгласно чл. 41, ал. 1 от договора. По силата на чл. 41, ал. 2 от индивидуалния договор между страните и на основание чл. 76а, ал. 3 от Закона за здравното осигуряване е отправена оспорената пред административния съд писмена покана за възстановяване на суми, представляващи превишение на определените в протокола към индивидуалния договор брой на специализирани медицински дейности за четвъртото тримесечие на 2015 г. и първото тримесечие на 2016 г. В този смисъл първоинстанционният съд правилно е тълкувал и приложил приложимите разпоредби на Закона за здравното осигуряване и индивидуалния договор между ИМП и НЗОК (представлявана в случая от директора на РЗОК - Б.), а доводите за нарушение на материалния закон, поддържани като касационно основание, не могат да бъдат споделени. Касаторът не е изпълнил задълженията си, които е поел с индивидуалния договор. След като се е отклонил от правилата на договора за предоставяне на първична извънболнична медицинска помощ по обем, съответстващ на договорения, и е причинил надвишения над договорения обем, в резултат на което е заплатена от РЗОК/НЗОК в противоречие с нормативно установената база недоговорена дейност, направеното от касата плащане се явява без правно основание и съответно недължимо, поради което надплатените средства по аргумент от чл. 76а, ал. 1 от ЗЗО подлежат на възстановяване от касационния жалбоподател. В касационната жалба са наведени и доводи, че в настоящия случай е приложим по аналогия гражданскоправния институт на неоснователното обогатяване - чл. 55, ал. 1 от Закона за задълженията и договорите, и не е налице сума, получена без правно основание от жалбоподателя. Противно на тезата на касатора, досежно материалноправните предпоставки в конкретния случай не са приложими по аналогия правилата на чл. 55, ал. 1 от ЗЗД в хипотезата на неоснователно обогатяване, а специалните правила, предвидени в ЗЗО и индивидуалния договор между страните. Индивидуалните договори, сключвани между НЗОК и изпълнителите на медицинска помощ, не са гражданскоправни по своето естество, тъй като не се сключват между равнопоставени лица. Те имат административноправен, а не облигационен характер и възникналите административни правоотношения се регулират от ЗЗО, Законите за бюджета на НЗОК за 2015 г. и 2016 г., и Националния рамков договор за медицинските дейности за 2015 г. Създаденото правоотношение между държавен орган, натоварен с властнически правомощия, и лечебно заведение със самостоятелен правен статут, се регулира от административното, а не от гражданското право. Провеждането на контролното производство за спазване на регулациите по реда, предвиден от чл. 76а, ал. 1-3 от ЗЗО, към който препраща договорната клауза на чл. 41, ал. 2 от договора, не трансформира материалноправното задължение на изпълнителя на първична извънболнична медицинска помощ по чл. 38, ал. 1 от договора, в задължение за възстановяване на неоснователно получени от него суми. Страните по договора са се споразумели контролът по изпълнение на броя на определените СМД и стойностите на назначаваните МДД да се осъществява по реда на чл. 76а и чл. 76б от ЗЗО, като за целта се извършва проверка, за резултатите от нея се съставя "Протокол за неоснователно получени суми" и се издава писмена покана за възстановяване на суми, получени без правно основание. Т. е., събирането на задълженията към бюджета на НЗОК се извършва чрез издаване на индивидуален административен акт (писмена покана), който създава задължения за адресата за плащане и едностранно определя способа на изпълнението. Процесната писмена покана е издадена при спазване на предвидената процедура в контролно производство по реда на специалния за процесните правоотношения Закон за здравното осигуряване, която покана представлява индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 от АПК. Изложеното изключва аналогията с гражданското право и в частност с института на неоснователното обогатяване по ЗЗД, който касае отношения между равнопоставени субекти. От друга страна, за възникване на задължение за възстановяване на суми, произтичащи от надвишение на определените брой СМД и стойност на МДД, не следва да е доказано получаване на тези суми от надвишилия изпълнител на медицинска помощ. При превишението на регулативните стандарти от назначилия СМД и МДД изпълнител на медицинска помощ се стига до изплащане на възнаграждение за назначените от него медицински дейности от бюджета на НЗОК, на друг/други изпълнител/изпълнители на медицинска помощ, а тези средства не постъпват в патримониума му. В тази хипотеза основанието за възстановяване на сумите от изпълнителя на медицинска помощ, който е назначил СМД и МДД в превишение на определените брой СМД и стойност на МДД произтича от обстоятелството, че с тези назначения са причинени плащания (независимо на кого), за които не са предвидени средства в бюджета на НЗОК и резултатът е преразход на бюджетните средства, който не се покрива от постъпленията в бюджета на Касата. Предвид изложеното тезата, която се силаеше да докаже касатора, за неправилност на първоинстанционното съдебно решение и незаконосъобразност на потвърдената с него писмена покана, не може да бъде кредитирана. Като е отхвърлил подадената до него жалба поради неоснователност, първоинстанционният съд е постановил правилен съдебен акт, който при липсата на касационни основания, водещи до неговата отмяна, трябва да бъде оставен в сила. При този изход на спора неоснователна се явява и акцесорната касаторова претенция за присъждане на сторените деловодни разноски за производството пред двете съдебни инстанции, а ответникът по касация не е претендирал разноски, поради което такива не се следват и нему. Мотивиран така и на основание чл. 221, ал. 1 и ал. 2, предложение 1 от АПК, Върховният административен съд, шесто отделение,