Решение № 4880 от 7.04.2011 г. на ВАС по адм. д. № 2077/2010 г.

Решение № 4880 от 7.04.2011 г. на ВАС по адм. д. № 2077/2010 г., V о., докладчик съдията Виолета Главинова Производството е по реда на чл. 145 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на Веселин Крумов Божилов против заповед № РД 44-12/21.01.2010 г. на министъра на земеделието и храните, с която на основание чл. 90, ал. 1, т. 5 във връзка с чл. 89, ал. 2, т. 1 от Закона за държавния служител (ЗДСл) му е наложено дисциплинарно наказание "уволнение" и на основание чл. 107, ал. 1, т. 3 от ЗДСл служебното му правоотношение е прекратено. Жалбоподателят поддържа, че заповедта е постановена в нарушение на административнопроизводствените правила, тъй като в противоречие с чл. 93, ал. 1 от ЗДСл не е изслушан от дисциплинарнонаказващия орган, не са съобразени изискванията на чл. 91 при налагане на наказанието. Твърди също, че заповедта не съдържа описание на конкретни нарушения, нито доказателствата, които да ги установяват и в този смисъл наказанието е наложено без да са налице основанията, предвидени в закона за това. Моли заповедта да бъде отменена, като се присъдят и разноските по делото, както и обезщетение за времето, през което е бил без работа. Ответникът - министърът на земеделието и храните оспорва жалбата и моли да бъде отхвърлена. Като взе предвид изложеното в жалбата и събраните по делото доказателства, настоящият съдебен състав констатира следното: Жалбоподателят е заемал длъжността началник на Общинска служба по земеделие - Панчарево. Със заповед № РД- 03-0184 от 10.09.2009 г. на директора на Областна дирекция "Земеделие" - София Божилов е определен за председател на комисията на Общинска служба по земеделие - Панчарево, която ще подписва всички решения на общинската служба. Съгласно заповед № РД 09-842 от 30.10.2009 г. на министъра на земеделието и храните Инспекторатът при министерството е извършил проверка в Общинска служба по земеделие - Панчарево относно законосъобразността на действията на длъжностните лица от службата по прилагане на нормативната уредба при възстановяване на правото на собственост върху земеделски земи. С доклад № КД 01-39 от 26.11.2009 г., изготвен от директора на инспектората, министърът на земеделието и храните е информиран за нарушения в работата на Общинска служба по земеделие - Панчарево, допуснати по конкретни преписки за възстановяване на правото на собственост, свързани с неправилно прилагане на разпоредбите на Закона за собствеността и ползването на земеделските земи (ЗСПЗЗ) и Правилника за неговото приложение (ППЗСПЗЗ). Установено е, че е извършено възстановяване на собственост само с нанасяне върху картата, без да е осъществено заснемане, не са съставени протокол и карта за разпределение по начин на възстановяване на земи съгласно чл. 18г от ППЗСПЗЗ, необосновано е забавено издаването на решение за възстановяване на земи на общината, няма карта на землището по местности и др. С доклада са направени и предложения за налагане на дисциплинарни наказания на лицата, натоварени да подписват решенията на общинската служба по земеделие. С оглед данните от доклада министърът е наредил да се образува дисциплинарно дело (заповед № РД-11-3/08.01.2010 г.) срещу Божилов. На свои заседания, проведени на 11.01.2010 г. и на 12.01.2010 г. дисциплинарният съвет събрал доказателства и е разгледал данните за допуснати от страна на Божилов нарушения. Въз основа на изяснените в хода на дисциплинарното дело факти и обсъждането на конкретни преписки за възстановяване правото на собственост върху земеделски земи, по които са взети решения от Общинската служба по земеделие - Панчарево, дисциплинарният съвет е приел, че са допуснати отразените в доклада на инспектората нарушения в работата на службата, както и че са налице основания за ангажиране на дисциплинарната отговорност на жалбоподателят Божилов, тъй като служителят в качеството си на началник на Общинска служба по земеделие - Панчарево, не изпълнил преките си задължения съгласно длъжностната характеристика относно контролиране на процеса по възстановяване на собствеността върху земеделските земи, горите и земите от горския фонд, както и по контролиране съхранението на служебните документи и организацията на архива на службата и във връзка с допуснати нарушения при изпълнение на заповед № РД-03-0184/10.09.2008 г., с която му е възложено да подписва решенията на службата по земеделие. Съобразно направените констатации съветът е направил извода, че на жалбоподателя следва да бъде наложено дисциплинарно наказание "уволнение". С оглед становището на дисциплинарния съвет министърът на земеделието и храните е поканил служителят да даде писмени обяснения за допуснатите нарушения по разгледаните в доклада на инспектората и от дисциплинарния съвет преписки (писмо № 10-31/12.01.2010 г., лист 217 от делото). Такива са представени от жалбоподателя на 15.01.2010 г. На същата дата жалбоподателят е изслушан от заместник - министъра на земеделието и храните, осъществяващ при условията на заместване функциите на административния орган на 14 и 15 януари 2010 г. (заповед № РД 09-19/13.01.2010 г. на министъра, протокол от 15.01.2010 г.). "за нарушения по чл. 89, ал. 2, т. 1 от ЗДСл. Въз основа на доклада на инспектората, решението на дисциплинарния съвет и на събраните доказателства, министърът на земеделието и храните е издал заповед № РД 44-12/21.01.2010 г., предмет на оспорване, с която на основание чл. 89, ал. 2, т. 1 от ЗДСл е наложил на Божилов дисциплинарно наказание "уволнение" и е прекратил служебното му правоотношение. В мотивите на заповедта административният орган е възпроизвел решението на дисциплинарния съвет за нарушения на нормативната уредба, свързани с неправилно прилагане на разпоредбите на ЗСПЗЗ и ППЗСПЗЗ, допуснати от Общинска служба по земеделие - Панчарево по конкретни преписки и въз основа на това е приел, че жалбоподателят не е изпълнил служебните си задължения относно контролиране на процеса на възстановяването на собствеността върху земеделските земи, гори и земи от горския фонд съгласно длъжностната характеристика, както и задълженията по контролиране воденето на деловодството, съхраняване на служебните документи и организиране на архива на службата, а също е допуснал и пропуски при изпълнение на заповед № РД 03-0184 от 10.09.2008 г. на директора на Областна дирекция "Земеделие"- София, които са квалифицирани като нарушение на чл. 21 от ЗДСл за точно, безпристрастно и в съответствие със законите изпълнение на служебните задължения. Заповедта е връчена на служителката на 22.01.2010 г. в 13.55 часа (отбелязване). При така установеното от фактическа страна, настоящият състав на Върховния административен съд, пето отделение, прави следните изводи: Жалбата е подадена в срок от страна с правен интерес от оспорването и е процесуално допустима в частта, в която се иска отмяна на заповед № РД 44-12/21.01.2010 г. на министъра на земеделието и храните. В частта, в която е предявен иск за обезщетение за времето, през което служителят не е бил на служба следва да бъде оставена без разглеждане, т. к. е от компетентността на Административен съд София - град. Разгледана по същество жалбата е основателна по следните съображения: Оспорената заповед е издадена от компетентния орган и при спазване на административнопроизводствените правила. В съответствие с разпоредбите на чл. 95 и 96 от ЗДСл жалбоподателят е наказан след проведено производство пред дисциплинарния съвет, в което са изяснени фактите и обстоятелствата във връзка с възможните нарушения и са събрани доказателства. Спазена и нормата на чл. 93, ал. 1 от ЗДСл - преди налагане на дисциплинарното наказание служителят е поканен да даде писмени обяснения, които са взети предвид от министъра и е изслушан от дисциплинарнонаказващия орган. Възражението, че е допуснато нарушение на процесуалните изисквания, тъй като изслушването е проведено от заместник - министъра на земеделието и храните, а не от издателя на заповедта е неоснователно. В случая процедурата по чл. 93, ал. 1 от ЗДСл не е опорочена, тъй като на датата на изслушването заместник-министърът изпълнява функциите на титуляра по време на отсъствие на последния, по силата на изрична заповед, т. е. същият замества министъра поради обективната невъзможност на последния да изпълнява задълженията си през определен период. През времето на отсъствие на титуляра заместващият изпълнява правомощията на замествания в пълен обем (ако в заповедта за заместване не се предвижда друго), като предприетите действия са от името на замествания орган. В този смисъл е Тълкувателно решение № 4/2004 г. на Общото събрание на съдиите от Върховния административен съд. Поради това настоящият съдебен състав приема, че в случая изслушването е проведено от името на административния орган и в този смисъл изискванията на чл. 93, ал. 1 от ЗДСл са изпълнени. Възражението, че заповедта е издадена без да са събрани и оценени посочените от служителя доказателства е неоснователно. Административният акт е постановен след разглеждане и обсъждане на писмените обяснения на служителя, депозирани шест дни преди издаването му. С писмените обяснения събиране на доказателства не е поискано, а и липсват данни такова искане да е направено при проведеното изслушване. Ето защо следва да се приеме, че при налагане на най - тежката дисциплинарна санкция не е допуснато нарушение на императивната норма на чл. 93, ал. 1 от ЗДСл. Въпреки неоснователността на посочените възражения оспорената заповед следва да бъде отменена, тъй като при издаването й не е спазено изискването за форма и същата е постановена в противоречие с материалноправни разпоредби. В нарушение чл. 97, ал. 1, т. 4 и т. 5 от ЗДСл заповедта не съдържа описание на извършените от служителя нарушения с дата, място и обстоятелства, при които са допуснати, не са посочени и доказателствата, които ги установяват, както и служебните задължения, които са били виновно нарушени. Нормата на чл. 97, ал. 1 от ЗДСл е императивна, предвидена е като гаранция за законосъобразното упражняване на предоставената на административния орган дисциплинарна власт и съответно като гаранция за защита правата на служителя. В случая в противоречие с цитирания по- горе текст административният акт съдържа изброяване на няколко преписки за възстановяване на правото на собственост върху земеделски земи, разгледани от Общинска служба по земеделие - Панчарево, в чийто състав е жалбоподателя, по които са допуснати нарушения на законови и подзаконови актове от страна на службата, но без да е конкретизирано какво нарушение или нарушения служителят е допуснал по всяка от тях, в какво се изразява неизпълнение на служебните задължения и точно на кои служебни задължения, предвидени в длъжностната му характеристика, както и кои точно действия или бездействия, извършени от Божилов са в противоречие с нормата на чл. 21 от ЗДСл. Констатираните нарушения на формата на оспорената заповед са съществени, тъй като препятстват ефективното упражняване на правото на защита на жалбоподателя и са достатъчно основание за отмяна на административния акт. Освен това обжалваната заповед е издадена в противоречие с нормата на чл. 89, ал. 2, т. 1 от ЗДСл, която предвижда, че неизпълнението на служебните задължения представлява дисциплинарно нарушение. В случая най-тежката дисциплинарна санкция е наложена на Божилов без да е установено конкретно неизпълнение на служебните задължения, което да се квалифицира като дисциплинарно нарушение. Прието е, че като определен със заповед на директора на Областна дирекция "Земеделие" - София за председател на комисията на Общинска служба по земеделие - Панчарево, която ще подписва всички решения на общинската служба същият не е изпълнявал служебните си задължения съгласно длъжностната характеристика, допуснал е нарушения при контролиране воденето на деловодството и съхраняване на служебните документи и организацията на архива на службата без да е съобразено, че направените по - горе констатации в заповедта за нарушения на нормативната уредба по няколко преписки за възстановяване правото на собственост на различни лица, не се свързани с конкретно поведение на жалбоподателя. Освен това цитираното като основание за налагане на наказанието неизпълнение на служебните задължения е общо и декларативно, без нарушенията да са описани, съгласно посочените по - горе изисквания. Същите не се обосновават и от обстоятелствената част на заповедта, която не обсъжда персонални прояви на Божилов, свързани с вземането на решение по цитираните преписки, поради което не може да се направи извод, че такива нарушения на служебните задължения действително са допуснати. Оспорената заповед не установява и нарушение по чл. 21 от ЗДСл. При липсата на доводи за конкретни действия или бездействия на служителя, насочени към нарушаване или неизпълнение на служебните задължения, не може да се направи извод, че същият не изпълнява задълженията си точно, безпристрастно и в съответствие със законите. Установените пропуски и нарушения на законови и подзаконови нормативни актове, допуснати при работата Общинската служба по земеделие - Панчарево засягат актовете и цялостната работа на службата, а не на отделни нейни членове. В този смисъл пропуските в работата на този орган не могат да бъдат обяснени с неизпълнение на служебни задължения от страна на жалбоподателя Божилов, още повече, че не е посочено кои задължения не са изпълнени и как, ако ги изпълни, последната би могла да повлияе на решенията на службата. Всичко изложено налага извода, че оспорената заповед, с която на жалбоподателя е наложено дисциплинарно наказание "уволнение" е постановена без да са изпълнени изискванията на чл. 89, ал. 2, т. 1 от ЗДСл, т. е. без да е установено неизпълнение на служебните задължения - порок на административния акт, който е още едно основание за неговата отмяна. С оглед изложеното, направеното искане, доказателствата за действително направени разноски и на основание чл. 143, ал. 1 от АПК Министерство на земеделието и храните следва да заплати на жалбоподателя сумата 300.00 лв. разноски по делото. По тези съображения и на основание чл. 172, ал. 2, пр. 2 от АПК Върховният административен съд, пето отделение,