Решение № 5400 от 17.04.2013 г. на ВАС по адм. д. № 7210/2012 г.

Решение № 5400 от 17.04.2013 г. на ВАС по адм. д. № 7210/2012 г., III о., докладчик съдията Светлана Борисова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба от Кинка Николаева Гинзерова - Христова, от гр. София, против решение № 1008/27.02.2012 г. по адм. д. № 4812/2010 г. по описа на Административен съд - София-град, II отделение, 36 състав, с което е отхвърлена исковата й молба против Регионална здравна инспекция-София за заплащане на сумата от 35 000 лв., представляваща обезщетение за неимуществени вреди за периода от 2.06.2006 г. до 20.10.2008 г., ведно със законната лихва до окончателното и изплащане, претърпени в резултат на незаконосъобразни действия на длъжностно лице при Регионалния център по здравеопазване-София. Твърди неправилност на решението поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост. Оспорва извода на съда, че административният орган - РЗИ-София, е упражнявал правно действие, поради това, че по закон такова право не му е предоставено. То има само контролни правомощия по отношение на медицинската експертиза на работоспособността. Издаденият документ по форма и съдържание не представлява жалба, а бланка, на която е поставен печат. Но въпреки това на нея е придадено суспензивно действие по отношение на експертното решение на ищцата, върху което е поставен печат "невалидно". Това е противоправно фактическо действие на административен орган, което не се основава на нормативен акт и от което са настъпили претендираните неимуществени вреди. То е попречило на ищцата да се пенсионира поради инвалидност. На изложените касационни основания иска да бъде отменено обжалваното решение и бъде уважен предявения иск за вреди. Претендира присъждането на разноски за двете инстанции. Ответникът по жалбата, редовно призован, не се представлява. В писмено становище по делото моли да бъде оставено в сила решението. Твърди, че административният орган е упражнил правото си на жалба по чл. 112 от Закона за здравето и това е нормативно определено действие. Поради това не са налице предпоставките за предявяване на иска по чл. 1 от ЗОДОВ. РЗИ-София няма вина за забавеното произнасяне от страна на НЕЛК, до когото е адресирана жалбата. Жалбоподателката не е доказала претърпени вреди, нито причинната връзка между тях и действията на РЗИ-София. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Твърди, че съдът е обсъдил всички правно релевантни обстоятелства и е направил обоснован извод за липса на фактически състав по чл. 1 от ЗОДОВ. Обжалването на експертното решение на ТЕЛК не представлява фактическо действие по чл. 1 от ЗОДОВ, което да е извършено при и по повод на административна дейност. Претендираните вреди като задълбочаване на заболяването и невъзможност ищцата да се пенсионира не са доказани по делото. Не е налице и причинна връзка като съставен елемент на отговорността на държавата. Липсват касационни основания за отмяна на решението. Върховният административен съд, III отделение, в настоящия състав, намира, че касационната жалба е подадена от надлежна страна в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК и е процесуално допустима. Разгледана по същество е основателна. Административен съд - София-град е сезиран с иск по чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ, предявен от Кинка Николаева Гинзерова, срещу Регионална здравна инспекция-София за заплащане на обезщетение в размер на 35 000 лв. за неимуществени вреди, произтичащи от незаконосъобразно действие на административния орган. Конкретното действие се изразява в поставянето на печат върху Експертно решение № 1678 086/18.05.2006 г., имащ характер на жалба до НЕЛК срещу решението. На 1.10.2008 г. НЕЛК прекратява административното производство по жалбата, поради това, че представители на Регионална здравна инспекция, РКМЕ, в частност експерти на тази администрация, не са от кръга на лицата, посочени в чл. 112 от ЗЗ, които имат право да обжалват решения на ТЕЛК. Ищцата твърди, че повече от две години поради тази недопустима жалба е била лишена от възможност да се ползва от правата, които й се признават заради намалената трудоспособност. Продължила е да работи без да ползва облекчения, в резултат на което състоянието й се е влошило. Претърпяла е операция на лявото ходило, получила е парализа от гърдите надолу и на 8.12.2008 г. е била преосвидетелствана от ТЕЛК, вече при призната 100 % трайно намалена работоспособност. В решението си, с което е отхвърлил предявения иск, съдът е приел, че подаването на жалба по своята същност и съдържание представлява правно действие, предприемано във връзка със защита на държавни интереси при определяне на оценката на работоспособността. Това действие не се вмества в характеристиката на административен акт, нито разкрива белезите на фактическо действие. Поради това защитата срещу него не може да бъде проведена по реда на АПК и на основание чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ. Съдът е посочил, че правото на жалба е процесуална възможност на всяко лице, което намира, че административният акт засяга негови права или задължения, независимо дали жалбата е процесуално недопустима. В случая забавянето се дължи на произнасяне на НЕЛК близо две години и половина след подаване на жалбата. Решението е неправилно поради нарушение на материалния закон и необоснованост. Фактическата обстановка по делото е подробно изяснена и страните не спорят по фактите. Спорно по делото е дали действията на административния орган - Регионална здравна инспекция /РЗИ/, описани в исковата молба, представляват правен акт по подаване на жалба срещу Експертното решение на ТЕЛК-София или са фактическото действие, което не се основава на административен акт или закон по смисъла на чл. 21, ал. 4 от АПК. Установено е по делото, че с Експертно решение № 1678 от 086/18.05.2006 г. на ТЕЛК при IV МБАЛ София АД ищцата е освидетелствана, като й е призната 78 % трайно намалена работоспособност. След издаване на решението, то е постъпило в Регионалната картотека на медицинската експертиза към РЗИ-София и началник-сектор "РКМИ" Венелин Николов Милушев е поставил върху Експертното решение печат с отбелязване -"За НЕЛК, дата 26.05.2006 г., името Милушев и подпис на длъжностното лице". Това решение, заедно с придружително писмо, в което е подчертан израза "оценка на работоспособност" е адресирано до НЕЛК. Поставеният печат и придружителното писмо са преценени от РЗИ като жалба срещу експертното решение на ищцата и то е изпратено на горестоящия административен орган. В становище по делото, към което са приложени много подобни експертни решения с печат, ответникът заявява, че такава е практиката в РЗИ-София. Това е дейност по контрола на постъпващата от ТЕЛК документация, съдържаща пряко задължение по обжалването на експертните решения пред НЕЛК. Позовава се на разпоредбите на чл. 41, ал. 1, б. "а" и "б" и чл. 70 от Правилника на устройство и организация на работа на органите на медицинската експертиза на работоспособността и на регионалните картотеки на медицинските експертизи /отм. ДВ, бр. 34/04.05.2010 г./. Приложената заповед № 883/28.11.2005 г. на директора на РЦЗ /РЗИ/ София установява, че Венелин Милушев изпълнява длъжността началник сектор "РКМИ" в отдел "Здравни дейности". В длъжностната му характеристика е вписано задължение - "заверка на Експертните решения и обжалването им пред НЕЛК". Съгласно чл. 108 от Закона за здравето, регионалните картотеки на медицинските експертизи са структурни звена на регионалните здравни инспекции. Те упражняват дейност по регистрация, обработка и съхраняване на здравна информация за освидетелстваните от ТЕЛК и НЕЛК лица. Устройството и работата на органите на медицинската експертиза и на РКМИ са определени с Правилника на устройство и организация на работа на органите на медицинската експертиза на работоспособността и на регионалните картотеки на медицинските експертизи - ПУОРОМЕРРКМЕ, /отм. ДВ, бр. 34/04.05.2010 г./. Разпоредбата на чл. 112 от Закона за здравето посочва изчерпателно заинтересованите лица и органи, които могат да обжалват и да подават възражения срещу актове на органите на медицинската експертиза: освидетелстваните, осигурителите, НОИ, Агенцията за социално подпомагане, Агенцията за хората с увреждания и органите на медицинската експертиза на работоспособността. В Правилника, уреждащ дейността на регионалните картотеки на медицинската експертиза, са посочени редица правомощия на тези структурни звена на Регионалната здравна инспекция. Анализът на тези разпоредби води до извод, че съгласно чл. 62, ал. 2 и ал. 3 от Правилника, РКМЕ само изпраща жалбите до ТЕЛК /НЕЛК/, заедно с цялата налична медицинска документация при спазване на посочения в разпоредбите ред. Правила относно контрола върху медицинската експертиза са уредени в чл. 68-70 от Правилника. Те се изразяват в осъществяване на методическа помощ и контрол върху експертизата и са предоставени и на експертите към РЗЦ /сега РЗИ/. Конкретните права са уредени в чл. 69 и по съществото си представляват осъществяване на текущ контрол върху работата на органите на експертизата, на тяхната квалификация, докладване на постъпили жалби на директорите на РЗИ с цел предлагане на мерки за отстраняване на посочените в тях проблеми. Посочената правна уредба категорично урежда правото на обжалване на решенията на ТЕЛК само от заинтересованите лица и органи, посочени в чл. 112 от Закона за здравето. Правилникът, като подзаконов нормативен акт, не може да предоставя повече права на РКМИ. От разпоредбите на Правилника ясно личи разграничението в правомощията на лицата по чл. 112 от ЗЗ и тези на РКМЕ. Разпоредбата на чл. 41, ал. 1, б. "а" и "б" от Правилника потвърждава този извод. Правомощието на НЕЛК по б. "а" е да разглежда обжалваните решения на ТЕЛК, а по б. "б" - немотивираните решения на ТЕЛК, установени при контролно-методическите проверки в РКМЕ. Проверките по чл. 69, т. 1 от Правилника не представляват обжалване на експертизата. Те могат да се извършват по всяко време, независимо от сроковете за обжалване, не спират действието на експертните решения и могат да се отнасят и до влезли в сила експертни решения. Правото на оспорване е призната и гарантирана от закона възможност на носителя му да иска постановяване на решение, съответстващо на действителното правно положение. Или когато субективните права са нарушени или застрашени, или при изрично допускане от закона. В случая няма изрична правна норма на закона, която да го допуска. Няма правно признато право на жалба в полза на експерти от Регионалната картотека на медицинската експертиза. Конкретните правомощия по извършвания контрол от РКМЕ са посочени в чл. 68 от Правилника (отм.) и те не включват правото на жалба срещу експертно решение на ТЕЛК. Следователно ответникът по делото няма признато право на жалба, на което да основава действията си, няма и жалба от формална страна, която трябва да отговаря на изискванията на чл. 85 от АПК. С оглед на посочените съображения, първоинстанционният съд неправилно е посочил, че подаването на жалба е процесуална възможност на всяко лице, което намира, че административният акт засяга негови права или задължения, независимо дали жалбата е процесуално правно недопустима. След като специалният закон - чл. 112 от ЗЗ, изрично посочва заинтересованите лица, които имат право да подават жалби срещу актове на органите на медицинската експертиза, на други лица и органи не може да се признае такава правна възможност. Поставянето на печат върху експертното решение и изпращането му до НЕЛК представлява едно действие на административния орган, което е част от процедурата по обработване на преписки, по които са постъпили жалби. В този смисъл то е едно фактическо действие на административен орган, на което той е придал значението на жалба. То е препятствало възможността на ищцата да получи решението на ТЕЛК и се възползва от правата, признати и с това решение. Това действие е независимо от отговорността на НЕЛК за забавеното произнасяне. То е дало начало на процедура по оспорване на административен акт пред горестоящ административен орган и при липсата на друга, редовно подадена жалба, не е позволило на ищцата да се снабди с екземпляр от експертното решение. С действията си ответникът е нарушил принципа на законност и принципа на съразмерност, уредени в чл. 4 и чл. 6 от АПК. Той е излязъл извън рамките на правомощията, установени в закона. Административните органи са длъжни да действат добросъвестно и справедливо, като се въздържат от действия, с които да причинят вреди, явно несъизмерими с преследваната цел. Дори и да е имало съмнения за нередности по експертното решение на касационната жалбоподателка, недопустимо е било да превишат правата си по упражняване на текущ контрол и да ги приравнят на права по обжалване на решението на ТЕЛК. По изложените съображения решението следва да бъде отменено, а делото да бъде върнато за ново разглеждане от друг състав на съда. При новото разглеждане на спора съдът следва да прецени характера на извършваните от административния орган действия, наличието на причинна връзка между тях и вредите, които ищцата твърди да е претърпяла, както и техният размер при доказана основателност на иска. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, пр. 2 от АПК, Върховният административен съд, трето отделение,