Решение № 2852 от 9.03.2017 г. на ВАС по адм. д. № 12973/2015 г.

Решение № 2852 от 9.03.2017 г. на ВАС по адм. д. № 12973/2015 г., V о., докладчик съдията Еманоил Митев Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административно-процесуалния кодекс /АПК/ във вр. с чл. 121 и чл. 124 от Закона за държавния служител /ЗДСл/. Образувано е по касационна жалба на М. Н. Е. от [населено място], против Решение № 25/05.10.2015 г., постановено по адм. дело № 274/2015 г. по описа на Административен съд- Р.. Касаторът навежда доводи за неправилност на решението като постановено в нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - отменителни основания съобразно чл. 209, т. 3 от АПК. Иска отмяната му и постановяване на друго по съществото на спора, с което да се уважи първоначалната жалба и се отмени Заповед № ОСОС-69/28.05.2015 г. на изпълнителния директор на Българска агенция по безопасност на храните, с която е прекратено служебното правоотношение на Е.. Претендира присъждане на направените по делото разноски. Ответника по касационната жалба- Изпълнителния директор на Българска агенция по безопасност на храните /БАБХ/, чрез своя процесуален представител -юрк. Стоянов, оспорва основателността на касационната жалба. Намира решението на първоинстанционния съд за правилно и законосъобразно и желае неговото оставяне в сила. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Поддържа становище за правилност и законосъобразност на първоинстанционното решение и счита, че същото следва да бъде оставено в сила. Върховният административен съд, състав на пето отделение, като обсъди данните по делото и доводите на страните, намира касационната жалба за процесуално допустима като подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК, от надлежна страна и при наличие на правен интерес. Р. по същество касационната жалба е основателна. С обжалвания съдебен акт първоинстанционният съд потвърждава заповед № ОСОС-69/28.05.2015 г. на изпълнителния директор на БАБХ, с която е прекратено служебното правоотношение с М. Н. Е. на длъжност: главен инспектор в отдел "Растителна защита", в ОДБХ – Р. при БАБХ, с ранг V старши, на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. За да постанови този резултат решаващият съд приема, че оспореният индивидуален административен акт е издаден от компетентен орган, при спазване на законоустановената форма, и в съответствие с материалния закон. Решението е неправилно. Съдът приема, че с влизане в сила на новото длъжностно разписание е извършено действително съкращение на длъжността, заемана от жалбоподателя- "главен инспектор" в отдел "Растителна защита" о ОДБХ-Р., като е намален броят на служителите, изпълнявали задълженията, присъщи на тази длъжност; намалена е числеността на лицата, които я изпълняват. Тези факти обуславят извода на съда, че съкращаване на длъжността е налице не само в случаите на премахване на присъщите й функции, но и когато тези функции са запазени, но се възлагат за изпълнение от по-малък на брой служители. Основният спорен в касационното производство въпрос се отнася до същността и характера на Указания изх. № 2367-Ю/21.04.2015 г. на изпълнителния директор на БАБХ, С. относно процедурите по освобождаване на служителите в агенцията. Спорният въпрос се свежда до това каква е правната природа на тези указания, обвързват ли те и до каква степен издалия ги орган по назначаване, съответно какви са последиците от тяхното неизпълнение. Според тези указания при изготвянето на актовете за освобождаване на служителите от ОДБХ и специализираните структури следва да се спазват изброените в тях правила. В същите е установено, че следва да се въведат обективни критерии при определяне на служителите, които ще бъдат освободени, а именно: образователна степен, придобита специалност; професионален опит; оценка на изпълнението на длъжността на служителя; наложени дисциплинарни наказания. Посочва се още, че служебните правоотношения с държавните служители, чийто функции и длъжности се съкращават, следва да бъдат прекратени на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, като за целта бъдат изготвени проекти на заповеди при съобразяване на разпоредбите за закрила по чл. 107 б от ЗДСл. По отношение на служителите, назначени по трудово правоотношение указанията посочват, че правоотношенията им следва да бъдат прекратени на основание чл. 328, ал. 1, т. 2 от КТ при спазване на изискванията за закрила по чл. 333 от КТ. Изрично е указано, че следва да се назначи комисия от директора на съответното поделение, която да извърши предварителен подбор по чл. 329 от КТ и на изготви писмен протокол за служителите по трудово правоотношение, които предлага да бъдат съкратени като се посочат и мотивите за това. Подборът следва да бъде извършен между служителите по трудови правоотношения в съответната структура, а протоколите на комисиите да се приложат към проекти на заповед за освобождаване на служителите. Ценейки ги, първоинстанционния съд достига до извод, че процесните указания не представляват утвърдени правила 6 процедури, с които административният орган сам да е ограничил своята оперативна самостоятелност - същите не са приети и утвърдени като вътрешноведомствен акт, като сами по себе си не съдържат правила за извършване на подбор за служителите по служебно правоотношение, а само за лицата наети по трудов договор. Настоящият състав намира, този извод на Административен съд -Р. за незаконосъобразен. Самостоятелният анализ на дадените от изпълнителния директор на БАБХ указания налага извода, че същите представляват вътрешно-ведомствен акт, издаден съобразно нормативно определените правомощия на изпълнителния директор на БАБХ; адресиран е до всички областни дирекции на БАБХ и съдържа конкретно властническо волеизявление. От тук следва, че указанията имат съответните правни характеристики: представляват вътрешно - ведомствен акт и са задължителни за подчинените органи. Поради тази си задължителност несъобразяването с указанията представлява нарушение със съответните последици за административния орган. В конкретния случай предметът на властническото волеизявление обхваща начина, по който следва да бъдат определени и освободени служителите на администрацията, с цел да останат на работа тези от тях, които са с по-голям професионален опит, по-компетентни, с отлични показатели от извършените периодични атестирания, както и без наложени дисциплинарни наказания. Тази процедура не е приложена по отношение на жалбоподателя, който в нарушение на въведените с нея изисквания не участва в подбор, съобразно установените от органа критерии. Независимо, че процедура по подбор не е предвидена в ЗДСл, тези вътрешни правила, приложими при преценката за това кои служители да останат на работа и с кои служебното правоотношение да бъде прекратено, установени чрез съобщените указания при изготвянето на актовете за освобождаване на служителите от ОДБХ, ограничават нормативно установените граници на оперативната самостоятелност на административния орган. По този начин одобрената в рамките на оперативната самостоятелност на компетентния орган процедура става част от административното производство по издаване на заповедта по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. Поради това, макар и непредвидена в специалния закон, нейното спазване е условие за законосъобразност на крайния акт. В този смисъл е и разпоредбата на чл. 13 от АПК. Обратното – пренебрегването на правилата, както в случая, опорочава постановената в нарушение на същите заповед, тъй като тези правила са гаранция за следване на принципите на равенство, публичност и прозрачност, безпристрастност, последователност и предвидимост в административния процес. П. това постановеният при игнориране на процедурните изисквания административен акт е издаден в нарушение на чл. 8, ал. 2, чл. 12 и чл. 13 от АПК. Решението като неправилно следва да бъде отменено и вместо него постановено друго по същество на спора- отмяна на заповед № ОСОС-69/28.05.2015 г. на изпълнителния директор на БАБХ, с която е прекратено служебното правоотношение с М. Н. Е. на длъжност: главен инспектор в отдел "Растителна защита", в ОДБХ – Р.. С оглед изхода на спора и направеното искане за присъждане на разноски за тази инстанция, ответника следва да заплати на касатора сумата 150 /сто и петдесет/ лева, представляваща разноски за касационна инстанция. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. второ от АПК, Върховният административен съд, тричленен състав на пето отделение