Решение № 1713 от 10.02.2010 г. на ВАС по адм. д. № 9040/2009 г.

Решение № 1713 от 10.02.2010 г. на ВАС по адм. д. № 9040/2009 г., IV о., докладчик председателят Галина Матейска Производството пред Върховния административен съд е по реда на чл. 208 - 228, във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 5 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). С Решение № 507 от 27.03.2009 г. по адм. дело № 726/2008 г., в производство по реда на § 31, ал. 3 от ПЗР ППЗСПЗЗ, вр. § 4з, ал. 2 от ПЗР ЗСПЗЗ, Варненският административен съд, III отделение, ХХVI състав ОТМЕНЯ Заповед № 7/19.02.2008 г. на зам.-кмета на Община Варна за одобряване на оценката на част от имот № 190 по ПНИ на местност "Виница-север" - с. о., землище кв. "Виница", за площ 650 кв. м в размер на 11 671.92 лв., която следва да бъде заплатена от Георги Стоянов Георгиев на наследниците на Илия Иванов Митев и на наследниците на Курти Димитров Калев; ВРЪЩА делото като преписка на административния орган за произнасяне при спазване на задължителните указания на съда по приложението на материалния и процесуалния закон; ОСЪЖДА Община Варна, представлявана от Кмета, да заплати на Коста Илиев Иванов от гр. Варна сторените в производството разноски в размер на 1100 лева, а с четвърти диспозитив съдът ОСЪЖДА Община Варна, представлявана от Кмета, да заплати на Съвета на АК - Варна адвокатско възнаграждение в размер на 200 лв. за процесуално представителство на заинтересованите страни в процеса от адв. Милена Иванова. Срещу така постановеното съдебно решение са постъпили три касационни жалби: Едната жалба е от адвокат Станислав Славов като пълномощник на Коста Илиев Иванов. Жалбоподателят изразява недоволство от решението, с което е отменена заповедта и заявява, че съдът е постановил едно незаконосъобразно и необосновано решение. Счита, че са налице основанията за неговата отмяна поради допуснати съществени нарушения на материалния и процесуалния закон. По конкретно посочени доводи моли да бъде отменено и постановено друго, което жалбата му да бъде уважена по изложените в нея мотиви и съображения. Претендира присъждане на направените по делото съдебно-деловодни разноски и адвокатски хонорар. Втората касационна жалба е от ОБЩИНА ВАРНА. В нея се твърди, че постановеното съдебно решение е неправилно и незаконосъобразно, противоречащо на приложимите материалноправни и процесуални правила. Заявява, че заповедта е издадена от компетентен орган в рамките на неговите правомощия, същата съдържа всички реквизити изискуеми от закона и не страда от формални пороци водещи до нейната отмяна. Според касатора неправилно съдът е приел, че неуведомяването на заинтересуваните лица за образуваното пред общината производство по издаване на процесната заповед представлява съществено процесуално нарушение. Моли първоинстанционното решение да бъде отменено. Третата касационна жалба е от адвокат Светла Иванова - ВАК в качеството й на процесуален представител на Георги Стоянов Георгиев. И този касатор изразява недоволство от решението като счита, че в частта му, с която е установено съществено нарушение на процесуалните правила по смисъла на чл. 26, ал. 1 от АПК, то е неправилно и незаконосъобразно. Счита, че дори да е допуснато, подобно нарушение е несъществено доколкото се касае за пропуск, опорочаващ процедурата, но не и съдържанието на акта, поради което не съставлява отменително основание по смисъла на чл. 146, т. 3 от АПК. Моли решението да бъде отменено и оставена в сила обжалваната заповед. От този касационен жалбоподател е постъпил писмен отговор на касационната жалба на Коста Илиев Иванов, в който се изразява становище, че същата е неоснователна, защото правните изводи които прави решаващият съд относно действието на срока по § 31 от ПЗР на ППЗСПЗЗ са правилни и обосновани - този срок не е преклузивен, а инструктивен и пропускането му не води до загубване възможността да бъде упражнено правото на изкупуване на имота. Заинтересованите страни - Марийка Димитрова Йорданова, Мартина Андреева Райкова, Светослава Николова Колева, Панайот Костадинов Тодоров, Костадин Панайотов Костадинов, Стефан Панайотов Костадинов, Росица Станчева Спасова, Анастасия Димитрова Костадинова, Куртеза Димитрова Петрова, Курти Георгиев Калев, Донка Димова Сотирова, Марийка Иванова Куртева, Дияна Куртева Арнаудова, Магдалена Куртева Димова, Анастасия Събева Иванова, Марияна Иванова Кирова и Донка Иванова Александрова, не вземат отношение по жалбите. Участвуващият в производството по делото на основание чл. 217, ал. 2 от АПК представител на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение, че всички касационни жалби са неоснователни. И трите касационни жалби са подадени в законоустановения в чл. 211, ал. 1 от АПК 14-дневен срок от съобщаването, като за срочността на жалбата на Община Варна се вземе предвид датата на пощенското клеймо - 16.04.09. Касационните жалби на Община Варна и на Георги Стоянов Георгиев са подадени от надлежно упълномощени процесуални представители на страни по чл. 210, ал. 1 АПК, спрямо които постановеният съдебен акт е неблагоприятен, поради което са процесуално допустими. Настоящият тричленен състав на Върховния административен съд - Четвърто отделение намира, че и касационната жалба на Коста Илиев Иванов е допустима за разглеждане по същество, независимо че именно по неговата жалба първоинстанционният съд е отменил обжалвания от него административен акт. Доколкото обаче съдът не е уважил всички негови възражения, а само някои от тях, очевидно този касатор изразява недоволство не от диспозитива, а от мотивите на съдебното решение и по-конкретно в частта относно спазването на срока по § 31, ал. 1 от ПЗР на ПМС № 234 от 16.12.1999 г. При разглеждането им по същество, съдът констатира следното: Производството по административно дело № 726/2008 г. по описа на Административен съд - Варна е било образувано по жалба на Коста Илиев Иванов против Заповед № 007/19.02.2008 г. на зам.-кмета на Община Варна. С тази заповед е одобрена оценката на част от имот № 190 по плана на новообразуваните имоти на местност "Виница - СЕВЕР" - с. о. землище кв. Виница, за площ 650 кв. м, в размер на 11671,92 лв., която на основание § 4а, ал. 5 от ПЗР на ЗСПЗЗ следва да бъде заплатена от Георги Стоянов Георгиев. В заповедта не е посочено на кой точно трябва да бъде изплатена цената по оценката, но е отразено заповедта да се връчи за сведение и изпълнение на зам.-кметове, Главен секретар на Община Варна, Председателя на Общински съвет - Варна, Кмета на Район "Приморски", Директор дирекция УПНО", Директор дирекция "Общинска собственост", Началник отдел "Земеделие", Георги Стоянов Георгиев, наследници на Илия Иванов Митев чрез заявител Коста Илиев Иванов, наследници на Курти Димитров Калев (поименно посочени с три имена и адреси), и на деловодството. В заповедта е посочено като основание § 31, ал. 3 от ПМС № 234 от 16.12.1999 г. за изменение и допълнение на ППЗСПЗЗ /ДВ, бр. 113/1999 г./ и чл. 90 от глава VII, раздел I от ППЗДС, обн. в ДВ, бр. 78 от 26.09.2006 г. и чл. 44, ал. 2 от ЗМСМА, влязла в сила Заповед № РД-06-7706-33/03.02.2006 г. на Областен управител на Област Варна за одобряване на ПНИ (плана на новообразуваните имоти) на с. о. "Виница - СЕВЕР", землище Виница, община Варна, както и други заповеди, съдебни решения и искане. Първоинстанционният съд, който според разпоредбата на чл. 164 от АПК разглежда делото в състав от един съдия е приел, че срокът по § 31, ал. 1 от ПЗР ППЗСПЗЗ не е преклузивен, а инструктивен, и пропускането му не резултира в загубване възможността да бъде упражнено правото на изкупуване на имота. Обратното тълкуване и прилагане на закона би довело до ситуация, в която единственият правоимащ по смисъла на § 4з, ал. 5 от ПЗР ЗСПЗЗ - бившия ползвател, ще владее без да е заплатил на собственика и без възможност да придобие един имот, каквото разрешение - или по-точно липса на разрешение, е неприемливо от гледна точка на сигурността на гражданския оборот. Идентични съображения съдът е изложил и досежно възражението за неспазен срок по § 31, ал. 2 от ПЗР ППЗСПЗЗ. От тези разсъждения е направил извод, че независимо че е подал молба за оценка след изтичане на едномесечния срок след влизане в сила на ПНИ (считано от 25.09.2006 г.) - на 01.06.2007 г., заинтересованата страна Георги Георгиев е реализирал надлежно признатото си със стабилен съдебен акт право да поиска изготвяне на оценка на 650 кв. м от имот № 190 от ПНИ, отправяйки го до компетентният административен орган, поради което и са налице предвидените в § 31, ал. 1 от ПЗР ППЗСПЗЗ кумулативни предпоставки за допустимост на искането му. В тази част мотивите на съда са в съответствие с последната постоянна практика на Върховния административен съд, че срокът по § 31, ал. 1 от ПЗР на ПМС № 234 от 16 декември 1999 г. за изменение и допълнение на ППЗСПЗЗ е инструктивен, а не преклузивен. Съгласно тази разпоредба "правоимащите по § 4а, 4б, 4в и 4з от Преходните и заключителните разпоредби на ЗСПЗЗ в 30-дневен срок от влизането в сила на плана на новообразуваните имоти могат да подадат молба за оценка. Молбата се подава до кмета на общината и съдържа данни за имота и за подобренията, които ще се оценяват, както и данни за собственика и за ползвателя". В § 31, ал. 2 на същия текст е посочено, че оценката се извършва от техническата служба на общината в 3-месечен срок от влизане в сила на плана на новообразуваните имоти по посочените в т. 1, т. 2 и т. 3 начини и механизми. Нормата на § 31 е съобразена и е във връзка с приложението на § 4л от ПЗР на ЗСПЗЗ, съгласно която оценките на земите, сградите и подобренията на земята по § 4а, 4б, 4в и 4з се извършват със заповед на кмета на общината или на упълномощено от него длъжностно лице в 3-месечен срок от влизането в сила на ПНИ, при условията и по реда, определени в правилника за прилагане на закона. Именно в § 31 от ПЗР на ППЗСПЗЗ са определени условията и редът за извършване на оценките, посочен и по-горе. Тези заповеди подлежат на обжалване от собствениците на земите и ползвателите по реда на АПК. От логическото и систематическо тълкуване на тези норми в тяхното единство следва, че законодателят е регламентирал редът за оценяване на разликите над 600, съответно 1000 кв. метра (ограничение по § 4з от ПЗР на ЗСПЗЗ) до размера на фактически ползваната земя, които с влизането в сила на ПНИ са придадени към имоти на ползватели в случаите, когато от тях не може да се образува самостоятелен имот, защото са с площ по-малка от 250 кв. метра, съответно в случаите по § 4в, когато земята подлежи на връщане и следва да бъдат оценени подобренията в нея. Посоченото оценяване може да бъде инициирано както от страните, така и от администрацията, но и в двата случая едва след влизане в сила на ПНИ, т. е. след като с плана имотите са отредени и са възникнали субективни права, които не могат да бъдат погасени в едно последващо оценително производство. Не може да се приеме, че в случаите по § 31, ал. 1, когато оценяването е предприето по искане на бившия ползувател (вече собственик, след трансформация на правото на ползване в право на собственост), то срокът е преклузивен, тъй като никъде в закона и в правилника за приложението му не е визирана такава тежка последица - погасяване на правата, възникнали от отреждането на имота с влезлия в сила ПНИ, съответно вписването на собствеността в Регистъра на имотите, който е неразделна част от плана на новообразуваните имоти. Основен принцип в правото е процесуалните права да обслужват съществуващо материално право, а не обратното. Правото да се придобие собствеността вече е възникнало и не може да бъде засегнато от последващото оценително производство. Сроковете и по ал. 1, относим за страните и по ал. 2 на § 31 от ПЗР на ППЗСПЗЗ, относим за администрацията, са инструктивни. С оглед изложеното, касационната жалба на Коста Илиев Иванов с приложени към нея съдебни решения в обратна насока, е неоснователна. Варненският административен съд е констатирал, че административният орган не е изпълнил задължението си по чл. 26, ал. 1 от АПК да изпрати уведомления за започване на производството по реда на чл. 61, ал. 2 от АПК до наследниците на Илия Митев, чиито адреси са му били известни и не е следвало да пристъпва направо към последната алтернатива на ал. 3 на чл. 61 от АПК - публикуване на съобщение в Интернет на страницата на Община Варна. Приел е, че пропускът да бъдат уведомени известните заинтересовани страни за началото на производството има стойност на съществено нарушение на процесуалните правила по смисъла на чл. 146, т. 3 от АПК, тъй като при недопускането му би могло да се стигне до различен резултат от възприетия от административния орган с оспорения му акт. Само на това процесуално основание съдът е отменил обжалваната пред него Заповед № 7/19.02.2008 г. на Зам. Кмета на Община Варна и е върнал делото като преписка на административния орган за произнасяне при спазване на задължителните указания на съда по приложението на материалния и процесуалния закон, а те, видно от решението са административният орган да изпълни предвиденото в чл. 26 от АПК императивно негово задължение, за да бъде осигурено упражняването на правото на заинтересованите страни, които в този случай са единствено наследниците на Илия Митев (не и тези на Курти Калев) да участват в производството по издаване на засягащия техните права административен акт още от началото на образуването му. Така постановеното съдебно решение е неправилно. Касационните жалби на Община Варна и на Георги Стоянов Георгиев са основателни. Действително разпоредбата на чл. 26, ал. 1 от АПК задължава административния орган за започване на производството да уведомява известните заинтересовани граждани и организации освен заявителя, като в чл. 26, ал. 2 АПК, който препраща към чл. 61, ал. 3 АПК е регламентиран начина на съобщаването. Тъй като няма легално определение на понятията "съществено" и "несъществено" нарушение на административнопроизводствените правила, в константната съдебна практика и теория е прието, че нарушението е съществено тогава, когато то само по себе си опорочава процедурата, тоест допускането му се отразява на съдържанието на акта и ако не е било допуснато, то въпросът би бил разрешен по друг начин и крайният резултат би бил различен. В конкретния случай допуснатото нарушение не е съществено, защото по никакъв начин не би се отразило на издаването на заповедта за оценката на имота. Наследниците на Илия Иванов Митев са: Коста Илиев Иванов, Анастасия Събева Иванова, Марияна Иванова Кирова и Донка Иванова Александрова. Коста Илиев Иванов е оспорващия по делото, по чиято жалба е образувано производството пред Варненския административен съд и същия се е представлявал в процеса от надлежно упълномощен адвокат. Съдът е упражнил правомощието си предвидено в чл. 162, ал. 1 от АПК и е разпоредил на останалите наследници на Илия Иванов Митев - Анастасия Събева Иванова, Марияна Иванова Кирова и Донка Иванова Александрова да се връчат преписи от Заповед № 007/19.02.2008 г. на Зам. Кмета на Община Варна. Въпреки съобщаването, от тези лица не са постъпили жалби и съдът ги е конституирал като заинтересовани страни по делото. Осигурил им е възможност да защитят интересите си, като за целта им е назначил служебно общ процесуален представител на основание чл. 136 от АПК (заедно с други заинтересовани страни). Правата им не са нарушени с неуведомяването им още във фазата на административното производство, след като са имали пълната възможност да се защитят в съдебното. Освен това по делото има данни, че съобщението за започване на административното производство е публикувано в сайта на Община Варна, независимо дали адреса на наследниците на Илия Иванов Митев и на Курти Димитров Калев е бил известен или неизвестен. Нарушението от страна на административния орган не е съществено и отмяната на заповедта само на това процесуално основание е незаконосъобразно. След като е отменил обжалваната пред него Заповед № 7/19.02.2008 г. на зам.-кмета на Община Варна, съдът не е изложил никакви други съображения по съществото на спора. Въпреки че е събрал доказателства - писмени и гласни, съдът изобщо не се е занимавал със спорния по делото въпрос относно размера на оценката и механизма, по който същата следва да бъде определена. Релевантен е отговора на въпроса в коя хипотеза на § 31, ал. 2 попада случая и по кой нормативен акт следва да бъде извършена оценката. В тази връзка е необходимо да се извърши проверка и на основанието на което е издадена заповедта като се има предвид, че оценката по реда на § 31, ал. 3 от ПМС № 234/16.12.1999 г. за изменение и допълнение на ППЗСПЗЗ се отнася за последващото придобиване на правото на собственост от ползвателите след влизане в сила на плана на новообразуваните имоти за придадените им части по силата на ПНИ, а не за първичното трансформиране на правото им на ползване в право на собственост чрез заплащане цената на земята, което се извършва на основание § 62, ал. 4 от ПЗР към ПМС № 456/11.12.1997 г. за изменение и допълнение на ППЗСПЗЗ, и в тази връзка да се прецени дали е налице противоречие или съвпадение на двете хипотези. В тази част липсват каквито и да са мотиви, поради което и настоящият касационен състав не може да упражни контрол за законосъобразност. Отделно от това, тези въпроси не могат да бъдат обсъдени направо в настоящото касационно производство, защото на практика страните се лишават от една съдебна инстанция, което е недопустимо. С оглед изложеното, постановеното съдебно решение ще трябва да бъде отменено изцяло, включително и в частта му за присъдените разноски и делото върнато за произнасяне съобразно изложените в настоящото решение указания. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение второ, във връзка с чл. 222, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд - Четвърто отделение,