Решение № 8982 от 7.07.2020 г. на ВАС по адм. д. № 3481/2020 г.

Решение № 8982 от 7.07.2020 г. на ВАС по адм. д. № 3481/2020 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Емилия Иванова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от АПК. Образувано е по касационна жалба на от Министерски съвет /МС/ на Република България, подадена чрез процесуален представител И. Г., срещу решение № 1632/31.01.2020 г. постановено по адм. д. № 10422 по описа на Върховен административен съд за 2018 г., в частта, с която е отменена разпоредбата на т. ІІІ от Методиката за прилагане на отправните точки на оценка на трайно намалена работоспособност /вида и степента на увреждането / в проценти от приложение № 2 към чл. 63, ал. 3 от Наредбата за медицинската експертиза /за краткост по долу т. III от Методиката/. Според касатора, първоинстанционното решение е недопустимо поради липса на правен интерес у жалбоподателите, по повод на чието оспорване е образувано производството. Алтернативно поддържа становище, че е неправилно поради допуснато съществено нарушение на материалния закон и необоснованост. Оспорва се заключението на съда, че "няма изготвени мотиви, чието съдържание да съответства на изискванията, регламентирани в чл. 28, ал. 2 от Закона за нормативните актове /ЗНА/" и че "съдържащите се в доклада мотиви за нормативната промяна не са ясни". От доказателствата по делото е видно, че проектът на постановление за изменение на нормативния акт е внесен на заседание на МС ведно с всички необходими документи, в частност и доклад на Министъра на здравеопазването, който изцяло съответства на нормативно определеното съдържание в чл. 28, ал. 2 от ЗНА. Съдът не само не е анализирал съдържанието на изложените в доклада мотиви, които ясно и непротиворечиво обосновават причините, налагащи извършената промяна в т. III на Методиката, но и не е анализирал дали твърдяното от него нарушение би довело до друг резултат, до друго решение. Дори да се приеме, че мотивите в доклада са кратки и не особено развити, то това обстоятелство не може да повлияе върху законосъобразността на административното производство по приемането на нормативния акт. Позовава се на решение № 12/02.10.2012 г. по к. д. № 4/2012 г. на Конституционния съд /КС/ на РБ, според което не е необходимо да бъдат излагани мотиви към всяка отделна разпоредба на нормативния акт, тъй като такъв подход е практически немислим. Неверен и необоснован е изводът на съда, че този подход за налаганата промяна при оценка на трайно намалената работоспособност е "крайно несправедлив по отношение на лицата", при които дадено увреждане "тежко по своя характер е съпътствано с други, също сериозни увреждания, при които не е ясна трактовката и подхода на органа за действие". С разпоредбата на т. IV от Методиката нормативно е регламентиран именно подходът на органа по отношение на тези лица. Необосновано първоинстанционният съд е приел, че текста на чл. 28, ал. 2, т. 5 от ЗНА императивно изисква мотивите да съдържат анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Този извод противоречи на постоянната практика на ВАС, според която такива мотиви се изискват само когато се приемат актове, с които се въвеждат норми на европейското законодателство, а не за всеки вътрешен нормативен акт. Въз основа на горните аргументи се поддържа искане да бъде отменено решение № 1632/31.01.2020 г. на тричленен състав на ВАС, по дело № 10422/2018 г., в частта, в която е отменена разпоредбата на т. III от Методиката за прилагане на отправните точки на оценка на трайно намалената работоспособност /вида и степента на увреждането / в проценти от приложение № 2 към чл. 63, ал. 3 от НМЕ. Касационна жалба е подадена и от Министъра на здравеопазването, чрез гл. юрисконсулт Е. Тренкова. Обжалването е с мотиви аналогични на тези изложени от първия касатор. В първоинстанционното решение, съдебният състав не е обсъдил и мотивирал преценката си за наличие на правен интерес. Според чл. 186, ал. 1 от АПК, като условие за процесуална легитимация, засягането на права, свободи и законни интереси трябва да се пряко и непосредствено. В настоящият случай не е налице такова "засягане", въпреки представените решения на ТЕЛК, с които жалбоподателите се легитимират като лица, които имат право да оспорят нормативният акт. Твърдението поддържано в касационната жалба е, че процесуалноправният интерес от съдебно обжалване следва да е насочен към премахване на неблагоприятни правни последици, респ. към предотвратяването им или към постигането на благоприятни правни резултати. Във всеки отделен случай релевантно за установяване на процесуално правния интерес е обективното наличие в правната сфера на жалбоподателя на субективно право или защитения от правото интерес, засегнат с акта. Видно от доказателствата по делото такива права и интереси не са налице. Позовава се на решение № 5 от 17.04.2007 г. на КС по к. д. № 11/2006 г. Тричленният състав на ВАС неправилно е приел, че изменението на подзаконовия нормативен акт е прието при съществено нарушение на административнопроизводствените правила, поради което е отменил обжалваната разпоредба. Съгласно трайната практика на ВАС се приема, че нарушението е съществено тогава когато то само по себе си опорочава процедурата, т. е. допускането му би повлияло на съдържанието на акта и ако не е било допуснато, то крайният резултат би бил различен и решен по друг начин. Разпоредбата на чл. 28, ал. 2 от ЗНА, на която се позовава съдът, за да отмени нормативния акт поставя изискване за съдържанието на мотивите. Целта на мотивите към проекта за нормативен акт е да се гарантират основните принципи в административното производство, установени в АПК и принципите по чл. 26, ал. 1 от ЗНА. Не е необходимо изписването на обстойни мотиви не би могло да повлияе върху съдържанието на процесната наредба. Нарушението би било съществено само ако е налице пълна липса на мотиви към проекта на нормативен акт, което в случая не е така. Касаторът Г. З., заявява, че целта на оспорването му е да бъде възстановена нормативната уредба от 2015 г. и условията при които тогава му е издадено решение от ТЕЛК. Не сочи конкретни пороци на съдебния акт, но изрично заявява, че обжалва решението в прекратителната му част. Ответникът - Н. Т., в отговор по касационна жалба подкрепя твърденията на Г. З. и оспорва тези заявени от процесуалните представители на МС и Министъра на здравеопазването. Върховна административна прокуратура, чрез участвалия по делото прокурор намира подадените касационни жалби са процесуално допустими. В подробно становище по делото обосновава заключение за неоснователност на касационната жалба на Г. З. и частична основателност на оспорването на Министъра на здравеопазването. Излага аргументи, че решението в частта, с която е отменена т. III от Методиката за прилагане на отправните точки на оценка на трайно намалената работоспособност в проценти по приложение № 2 към чл. 63, ал. 3 от НМЕ е неправилно поради допуснато нарушение на материалния закон и необоснованост. Върховен административен съд, Петчленен състав на Първа колегия, като обсъди допустимостта на касационните жалби и направените в тях оплаквания, при спазване разпоредбите на чл. 218 и чл. 220 от АПК, намира същите за процесуално допустими, като се дължи разглеждането им по същество. Пред тричленен състав на ВАС, е образувано производство по повод подадена жалба от Г. З., срещу т. III на Методика за прилагане на отправните точки на оценка на трайно намалената работоспособност в проценти по приложение № 2 към чл. 63, ал. 3 от НМЕ, в редакцията й действаща след изменение с ПМС № 152 от 26.07.2018 г. В съдебно заседание и представено по делото писмено становище жалбоподателят сочи, че оспорва и т. IV от Методиката за прилагане на отправните точки на оценка на трайно намалената работоспособност /вида и степента на увреждането в проценти/ по приложение № 2 към чл. 63, ал. 3 от НМЕ. Към оспорването по реда на чл. 189, ал. 2 от АПК се е присъединил Н. Т., като сочи че оспорените разпоредби на НМЕ, приети първоначално и изменени в последствие са нищожни и са приети при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Допълнително оспорва разпоредбите на чл. 78, ал. 1 - 4 от НМЕ. При постановяване на съдебния акт, тричленният състав е приел, че оспорването е инициирано от лица по отношение на които е установено наличие на правен интерес. Жалбоподателите З. и Т., са лица с трайно намалена работоспособност, които подлежат на преосвидетелстване. Като доказателство за наличие на правен интерес са представили решения на ТЕЛК. По тази причина по отношение на тях е налице обоснован личен и пряк правен интерес от оспорването, тъй като жалбите са насочени към оспорване на нормативен акт, свързан с начина на определяне на оценката на трайно намалената работоспособност. Въпреки наличието на правен интерес у жалбоподателите, са налице предпоставки за частична недопустимост на обжалването. След предявяване на жалбите и направените уточнения по предмета на оспорване с ПМС № 139/06.06.2019 г. е изменена т. IV от Методиката за прилагане на отправните точки на оценка на трайно намалената работоспособност в проценти по приложение № 2, към чл. 63, ал. 3 от НМЕ. Измененият текст на Наредбата не е идентичен по своето съдържание с оспорения. Въз основа на това решаващият състав е приел, че оспорената разпоредба не съществува. Липсва първоначално заявения предмет на оспорване. Това е дало основание производството, в тази част да бъде прекратено. Изменената т. IV от приложение № 2, към чл. 63, ал. 3 от НМЕ е с ново съдържание и смисъл, поради което вече не е приложимо право и оспорването в тази част е недопустимо. Производството по делото е прекратено и по отношение на обжалването на разпоредбите на чл. 78, ал. 1 - 4 от НМЕ. Според приетото в мотивите на съдебното решение встъпилите по реда на чл. 189, ал. 2 от АПК, лица не могат да разширяват предмета на оспорване, а са обвързани с извършените до встъпването им процесуални действия от първоначалния жалбоподател и определеният от него предмет на оспорване. След прекратяване на част от производството, във връзка с констатираната недопустимост на оспорването, в останалата част на спора по отношение на т. III от Методиката е прието следното: Наредбата е подзаконов нормативен акт по смисъла на чл. 7, ал. 2 от ЗНА. Административното производство е започнало с доклад на Министъра на здравеопазването, с който са посочен мотивите за приемане на проекта на постановление за изменение и допълнение на подзаконовия нормативен акт. Към него са приложени проекта на изменението, частична предварителна оценка на въздействието; финансова обосновка; справка за отразяване на становищата от междуведомствено съгласуване, от обществено обсъждане; протокол № 9/13.07.2018 г. на заседание на Националния съвет за интеграция на хората с увреждания и др. съгласувателни документи. Въпреки съдържащите се в административната преписка документи, решаващият състав е изложил мотиви, че при приемане на проекта за изменение на подзаконовия нормативен акт са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Според съда нормата на чл. 28, ал. 2 от ЗНА, поставя изискване към всеки проект да съдържа определени мотиви - относно причините които налагат приемането, целите които се поставят; финансовите и други средства, за прилагането на новата уредба; очакваните резултати от прилагането, включително и финансовите, ако има такива; анализ на съответствие с правото на ЕС. Съдържащите се в доклада на министъра на здравеопазването мотиви за нормативната промяна не са ясно и пряко обвързани с конкретни факти, послужили за обосноваване на извод за необходимостта от същата. Търсената цел за постигане на обективност, прецизност и прозрачност на медицинската експертиза не дава своя отговор в предлагания от органа подход, който е едностранен и без аргументи по отношение на некоректността на използваната досега математическа формула за изчисляване на степента на увреждането. Не е представена и надлежна финансова обосновка на проекта за изменение. Посоченото в становищата и докладите твърдение е, че предлагания проект на акта няма да доведе до пряко или косвено въздействие върху държавния бюджет. Това изявление не може да бъде възприето като изпълнение на законовото изискване за посочване на финансовите средства, които ще са необходими за прилагане на акта. Според решаващият състав, не е спазено и задължителното условие на чл. 28, ал. 2, т. 5 от ЗНА, според който е необходимо да бъде извършен анализ за съответствието с правото на Европейския съюз. Обществените отношения предмет на проекта на постановлението не се свеждат само до управление на здравните услуги и медицинските грижи, а обхващат и аспекти от социалното осигуряване. По тази причина неправилно в доклада е посочено, че обществените отношения предмет на постановлението не са регламентирани в европейското право и тяхната уредба е въпрос на национално решение, позовавайки се на чл. 168, § 7 от Договора за функционирането на Европейския съюз. Крайният извод на решаващият състав е, че при констатираната липса на изложени мотиви по чл. 28, ал. 2, т. 1, 3 и 5 от ЗНА, компетентният орган съгласно чл. 28, ал. 3 от ЗНА не е следвало въобще да обсъжда внесения проект на нормативен акт. Като е обсъждал и приел изменението на Наредбата, издателят на акта е допуснал съществени нарушения на административнопроизводствените правила, които са свързани с нарушаване на основни принципи на законност равенство, достъпност, публичност и прозрачност гарантирани с АПК. Изменението е прието и в нарушение на принципите на чл. 26, ал. 1 от ЗНА. Липсата на надлежна обосновка по смисъла на чл. 28, ал. 2 от ЗНА препятства съдебния контрол по същество за законосъобразността на подзаконовия нормативен акт с материалноправните норми. Решението е правилно. За да постанови акта си, тричленният състав на ВАС, е извършил цялостна и задълбочена преценка на доказателствата по делото, съобразявайки се с наведените твърдения на страните и техните възражения относно релевантните за спора факти и обстоятелства, като е обосновал верни правни изводи. От данните по делото се установява, че предмет на оспорване определен съгласно подадената на жалба вх. № 13901/28.08.2018 г. от Г. З.а е била т. III, на приложение № 2 към чл. 63, ал. 3 от Наредбата за медицинската експертиза. Производството е инициирано след изменение на разпоредбата с ПМС № 152/26.07.2018 г. Само в тази част НМЕ е била отменена с атакуваното пред настоящата инстанция решение. В останалата част, по отношение на т. IV от приложение № 2, към чл. 63, ал. 3 от НМЕ и по отношение на оспорването на разпоредбите на чл. 78, ал. 1 и 4 от НМЕ производството е било прекратено. Споделят се мотивите на тричленният състав за недопустимост на оспорването по отношение на т. IV от приложение № 2, към чл. 63, ал. 3 от НМЕ. Предмет на съдебното производство по чл. 185 и сл. от АПК, като средство за защита срещу незаконосъобразен подзаконов нормативен административен акт, може да е само действаща към момента на решаване на делото разпоредба. Недопустимо е предмет на оспорване по това производство да бъде отменена или изменена разпоредба на нормативен административен акт, в редакцията преди изменението, защото към момента на произнасяне от съда отменената разпоредба не съществува, а изменената има различно съдържание. Правните последици от настъпилото изменение са равнозначни на последиците на оттегляне на акта или на постигнато споразумение, т. е. налице е липса на предмет в частта, в която е отменен подзаконовият нормативен акт, в предходната си редакция. Отпаднал е и правният интерес на жалбоподателите. По отношение на прекратяването на производството относно обжалването на разпоредбите на чл. 78, ал. 1 - 4 от НМЕ, не е подадена жалба от Н. Т., поради което решението в тази част е влязло в сила и не подлежи на проверка от настоящият състав. Подадените касационни жалби от Министерски съвет и Министъра на здравеопазването са неоснователни. Несподелимо е поддържаното твърдение и от двамата касатори, че решението е недопустимо, тъй като е постановено по подадени жалби от лица по отношение на които не е установено наличието на правен интерес. Г. З. и Н. Т. са представили по делото решения на ТЕЛК, с които установяват, че имат определен процент нетрудоспособност и по отношение на тях се прилагат разпоредбите на Наредбата за медицинската експертиза. Безспорно е, че абсолютна процесуална предпоставка за упражняване правото на жалба е наличието на правен интерес от оспорването. По отношение на обжалването на нормативни административни актове изискването за правен интерес е предвидено в чл. 186, ал. 1 АПК. Видно от разпоредбата право на оспорване на нормативен административен акт имат лицата, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от акта. И двамата жалбоподатели се легитимират като лица с намалена трудоспособност /вж. решение № 2698/134 от 20.07.2015 г. и решение № 1820/115 от 04.07.2018 на ТЕЛК по отношение на Г. З. и решение № 1443/080 от 11.05.2017 г. на ТЕЛК за Н. Т./, поради което по отношение на тях е налице правен интерес от съществуването на нормативна уредба, която максимално справедливо и при ясни критерии да определя степента на тази нетрудоспособност. Тогава, когато лицето счита, че даден нормативен административен акт не му гарантира в пълна степен правата и интересите свързани с освидетелстването му като лице с намалена трудоспособност, то за него е налице правен интерес от оспорване на този акт. Интересът на жалбоподателите е и личен, защото именно те са лица, на които с надлежен документ е призната намалена трудоспособност. В Решение № 5 от 17.04.2007 г. по конституционно дело № 11/2006 г. Конституционният съд, на което избирателно се позовават и касаторите, изрично се приема, че в хипотезата на чл. 186, ал. 1 АПК "засягането на права не означава непременно настъпване на вреди за правните субекти като предпоставка за обжалването, а една възможност за засягане на права. Прогресивният характер на легитимацията според чл. 186, ал. 1 АПК е възможността да се обжалват нормативните актове на администрацията не само когато са налице пряко нарушени права, но и при предстоящо засягане на права". С оглед на това нормативно съдържание на правото на оспорване по чл. 186, ал. 1 АПК за жалбоподателите е налице личен и пряк, правен интерес от оспорване на разпоредби, които са част от съдържанието на НМЕ. Правилно с атакуваното решение твръденията за недопустимост на обжалването не са приети за основателни и спорът е разгледан по същество. Неоснователно е твърдението, че въпреки наличието на обемни по своето съдържание мотиви, решаващият тричленен състав е приел, че такива не са изложени. Наредбата в оспорената й част не е отменена заради обема на изложените мотиви, а заради липсата на конкретика в тях. Както правилно е посочил съда изложените към нормативния акт мотиви не изпълняват изискванията на чл. 28, ал. 2 от ЗНА. По разбиране на настоящият състав, не само пълната липса на мотиви е съществено нарушение на административно производствените правила, но и такива които не обосновават приетата промяна. Такава обосновка липсва при приетото изменение на НМЕ. Предмет на обсъждане в атакуваното решение е само т. III, на приложение № 2 към чл. 63, ал. 3 от НМЕ, поради което и проверката на мотивите е свързана с така очертания предмет на изменението. Подробната обосновка на други норми, които също са изменени с ПМС № 152/26.07.2018 г. не санират липсата на конкретика в мотивите за процедираното изменение на т. III Основният аргумент за промяната е постигане на обективност, прецизност и прозрачност на медицинската експертиза, но как ще бъде постигнато това не е посочено. В доклада на Министъра на здравеопазването е посочено, че се заменя действащата до сега математическа формула, която е несправедлива, но защо се възприема, че новите правила ще бъдат по обективни и благоприятни за лицата не е конкретизирано. Правилно е прието от тричленният състав на ВАС, че изложените мотиви свързани с разпоредбата не са обосновани с целта на конкретното изменение. Необосновано в касационната жалба на МС е направено позоваване на решение № 12/02.10.2012 г. на Конституционния съд по к. д. № 4/2012 г., тъй като мотивите на решението са относими към помени в ГПК, които са много по-големи по своя обхват. В конкретния случай изменението на НМЕ, направено с ПМС № 152/26.07.2018 г. касае по-малко на брой разпоредби, като по отношение на една от тях, с която се създава конкретна методология, са изложени лаконични и общи мотиви, а тя е свързана с правилата за определяне степента на трайна нетрудоспособност. Следва да се посочи, че част от мотивите, за които от касаторите се твърди, че са достатъчни, за да се приеме, че е изпълнено изискването на чл. 28, ал. 2 от ЗНА, са изложени в доклада на Министъра на здравеопазването, който е изготвен във връзка с обсъждането на проекта на постановлението за изменение на заседание на МС. Изискването на чл. 26, ал. 3 от ЗНА е мотивите на изменението да бъдат изготвени заедно с проекта, който се публикува за обществено обсъждане. Споделя се и направената в решението констатация, че в мотивите лаконично е посочено, че предвиденото изменение няма да доведе до пряко или косвено въздействие върху държавния бюджет и няма да се отрази финансово върху дейността на експертните комисии, тъй като те ще осъществяват дейността си при същите условия, както и, че не се налага осигуряване на допълнителен финансов ресурс. Това изявление съдържащо се в становището на Министъра на здравеопазването не отговаря на изискуемата мотивировка от финансова страна по смисъла на чл. 28, ал. 2, т. 3 и т. 4 ЗНА. Без да бъде направен съответния анализ не може да се твърди в мотивите, че във връзка с изменението няма да са необходими финансови и други средства. Крайният извод за липса са финансови последици от изменението не се основава на извършен анализ на обществените отношения. Споделят се мотивите на решението според които финансова обосновка липсва. Неоснователно при касационното оспорване се твърди, че не могат да бъдат обосновани очакваните резултати, тъй като те ще бъдат ясни едва след прилагането на разпоредбата и то след определен период от време. Изменението предмет на оспорване в настоящото производство е наложено поради конкретни причини. Действащата редакция на разпоредбата от приеманото на НМЕ с ПМС № 120/23.06.2017 г. до изменението й с ПМС № 152/26.07.2018 г. е породила правни последици, които могат да бъдат преценени и да послужат като мотиви за обосноваване на изменението. Такива мотиви към проекта за изменение не са изготвяни. Изводът на тричленния състав, че липсата на мотиви съставлява съществено нарушение на изискванията по приемането на оспорената разпоредба, което препятства съда да извърши проверка за съответствието й с материалния закон е правилен и се споделя от настоящата касационна инстанция. Констатираните нарушения са от категорията на съществените, защото са довели до нарушаване на основни принципи на административното производство. Спазването им е свързано с основните функции на органите на изпълнителна власт, които са натоварени с нормативно регулиране на обществените отношения. Дейността по издаване на нормативни административни актове, съставлява същностен белег на държавното управление и основен правен регулатор, поради което в ЗНА са разписани императивни правила за нормотворчество. Нарушаването на установените принципи и правила в ЗНА е основание да се приеме, че нормативният акт или неговото изменение са приети при допуснати съществени нарушения. Изискването за мотивиране не е самоцел на процедурата по приемане на нормативен акт, а е свързано с възможността да бъдат преценени нуждите и спецификите на регулираните обществени отношения. С оглед на това ЗНА придава изключително значение на мотивирането на предложението за приемане на нормативен акт или изменението му. По тези причини не могат да бъдат споделени твърденията на касаторите, че дори да е допуснато нарушение на процесуалните правила, то не е от категорията на съществените и не обосновава отмяна на атакуваната т. III от Методиката за прилагане на отправните точки на оценка на трайно намалената работоспособност в проценти от приложение № 2 към чл. 63, ал. 3 от Наредбата за медицинската експертиза. Мотивите на тричленния състав не се споделят единствено по отношение на констатираната липса на мотиви по чл. 28, ал. 2, т. 5 от ЗНА, относно съответствието на изменението с Европейското право. Основателно касаторите се позовават на чл. 168, § 7 от ДФЕС. Това обстоятелство обаче не променя крайният извод на настоящия петчленен състав, че обосновано и законосъобразно тричленният състав е приел, че констатираните нарушения на административно-производствените правила са съществени, защото са довели до нарушаване на основни принципи на административното производство и е постановил правилно решение, което следва да бъде оставено в сила. При този изход на спора разноски в полза на касаторите не следва да се присъждат. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо от АПК, Върховният административен съд, петчленен състав на първа колегия