Решение № 9052 от 8.07.2020 г. на ВАС по адм. д. № 15332/2018 г.

Решение № 9052 от 8.07.2020 г. на ВАС по адм. д. № 15332/2018 г., VI о., докладчик съдията Тодор Тодоров Производството е по чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по жалба, подадена от Община Карлово, чрез адв. Попова, срещу писмо изх. № 08-00-657/09.10.2018 г. на министъра на околната среда и водите относно внесено от Община Карлово предложение за прекатегоризиране в Природен парк на част от територията на Национален парк (НП) "Централен Б.", съвпадаща с част от землището на гр. К., на основание чл. 41, т. 4 от Закона за защитените територии (ЗЗТ). Развиват се доводи за незаконосъобразност на оспорения акт, поради противоречие с материалния закон и несъответствие с целта на закона. Според жалбоподателя, писмото на министъра на околната среда и водите обективира отказ да бъде одобрена предложената по реда на чл. 36, ал. 2 ЗЗТ промяна на защитената територия и засяга негативно интересите на гражданите на Община Карлово. Счита, че в територията на НПЦБ попадат над 200 дка земеделски земи и гори, които съобразно регистъра на земеделските земи, гори и земи в горския фонд са със статут на общинска собственост. Иска се отмяна на отказа на министъра, обективиран в негово писмо изх. № 08-00-657/9.10.2018 г., да извърши прекатегоризация на част от територията на НП "Централен Б.", попадаща в землището на гр. К., касаеща имотите подробно изброени в т. 4. 55 от заповед № РД-559/05.09.2008 г., обнародвана в ДВ брой 84/26.09.2008 г., като се върне преписката на министъра на околната среда и водите за провеждане на процедурата по чл. 42, ал. 2 от ЗЗТ. Ответникът – министърът на околната среда и водите, чрез юрк. Китова и юрк. Христова, в писмени бележки и в съдебно заседание поддържа становище за неоснователност, алтернативно – за недопустимост на оспорването. Излага твърдения, че искането на общината за прекатегоризиране е без ясен и точен предмет. След извършената справка в МОСВ от информационната система по номерата на посочените имоти се е установило, че една голяма част от подробно изброените имоти в предмета на искането не са част от НП "Централен Б.", а всъщност са с категория "резерват", като част от резерват "Джендема", а в МОСВ няма постъпило искане от община Карлово за прекатегоризиране на резерват "Джендема". Отделно, част от имотите, посочени в молбата, са предмет и на дело пред Районния съд Карлово, свързани със спор за материално право. Ответникът твърди, че исканата прекатегоризация на част от НП "Централен Б." в природен парк представлява намаляване на площта на националния парк и промяна в режимите му на опазване и ползване, както и обявяване на нова защитена територия от друга категория, а именно природен парк с нови граници, режими и собственост. Претендира разноски. Върховният административен съд, състав на шесто отделение, като извърши проверка на допустимостта на подадената жалба и като съобрази становищата на страните, намира следното: Видно от данните по делото, началото на административното производство е поставено с направеното от Община Карлово предложение с правно основание чл. 36, ал. 2 ЗЗТ за прекатегоризиране в Природен парк на част от територията на НПЦБ, съвпадаща с част от землището на гр. К.. Упражненото правомощие е мотивирано с решения на ОбС – Карлово, с които на основание чл. 21, ал. 1, т. 23 ЗМСМА кметът на общината е задължен да внесе предложение по чл. 36, ал. 2, вр. чл. 41, т. 3 ЗЗТ (Решение № 97, обективирано в протокол № 37/26.04.2018 г. от заседание на ОбС – Карлово, потвърдено с Решение № 998 по протокол № 38 от 31.05.2018 г.). Същите са обосновани с факта на проведено събрание за организиране на гражданска инициатива по реда на Закона за прякото участие на гражданите в държавната власт и местното самоуправление. Инициативата има за цел провеждането на процедура по прекатегоризация на част от НПЦБ, съвпадаща с част от землището на гр. К.. Като причина за исканата промяна на защитената територия е изтъкната невъзможността собствениците на над 2 300 дка – частни имоти, попадащи в границите на НП, да ги използват. Посочено е също, че над 40 000 дка общински пасища са национализирани и в момента се разрешава ползването на половината от тях. По повод внесеното от Община Карлово предложение по чл. 41, т. 4 ЗЗТ е поискано становище от директора на Дирекция НПЦБ, който в писмо вх. № 08-00-657/18.09.2018 г. е заявил своята отрицателна позиция по поставения въпрос. В. е издадено оспореното в настоящото производство писмо изх. № 08-00-657/9.10.2018 г. на министъра на околната среда и водите, в което органът е посочил, че предложението за прекатегоризация съгласно чл. 41, т. 3 ЗЗТ ще доведе до понижаване на природозащитния статут на територията и смекчаване на режимите му на опазване и ползване. Изтъкнато е, че съгласно разпоредбите на ЗЗТ за национални паркове се обявяват територии, в чиито граници не попадат населени места и селищни образувания, и които включват естествени екосистеми с голямо разнообразие на растителни и животински видове и местообитания, с характерни и забележителни ландшафти и обекти на неживата природа. Акцентирано е, че една от основните цели на управлението на тази категория защитени територии е опазването и поддържането на екосистемите и на биологичното разнообразие в тях, както и защита на дивата природа. Органът се е позовал на разпоредбата на чл. 18, ал. 1 от Конституцията на Република България, чл. 8, ал. 1 ЗЗТ и чл. 2, ал. 2, т. 1 от Закона за държавната собственост (ЗДС), анализът на които сочи, че имотите, попадащи в границите на тази категория защитени територии - национални паркове, са изключителна държавна собственост и тяхното единствено предназначение е именно опазването и съхраняването на природата в тях. Административният орган е анализирал мотивите на решението на общинския съвет, при което е изтъкнал, че съгласно чл. 24, ал. 4 от Закона за собствеността и ползването на земеделски земи, действащ в периода на реституиране собствеността върху земеделските земи, не се възстановява правото на собственост върху земеделски земи, включени в резервати, определени по реда на ЗЗТ, както и други природни територии с национално и международно природоохранно значение. Изразил е становище, че наличието на друг вид собственост в границите на НПЦБ е недопустимо. Посочил е, че съгласно чл. 25 ЗЗТ (отм., ДВ 77/09.08.2002 г.), действал в посочения период, защитените природни обекти: резервати, народни паркове, природни забележителности, защитени местности и исторически места се степенуват като обекти от световно, национално и местно значение и се записват в държавните регистри. В изпълнение на посочената разпоредба със заповед № 988/04.11.1993 г. на министъра на околната среда са определени защитените природни обекти от международно и национално значение, като НПЦБ е включен в т. I на заповедта. Обосновал е тезата, че съгласно цитираната нормативна уредба по отношение имотите, попадащи в определените граници на НПЦБ, е било невъзможно предявяването на реституционни претенции от физически или юридически лица. Позовал се е на чл. 7, ал. 1 и ал. 4 ЗДС, съгласно които имотите и вещите - публична държавна собственост, не могат да бъдат обект на разпореждане и да се придобиват по давност; а собствеността върху имоти - публична държавна собственост, не подлежи на възстановяване. В писмото са обсъдени и мотивите в решението на общинския съвет, обосновани от твърдението, че над 40 000 дка общински пасища са национализирани и се разрешава ползването на половината от тях. Посочено е, че съгласно П. за управление на НПЦБ 2016 - 2025 г., частта от землище К., разположена на територията на НПЦБ е 7311. 464 ха. От тях 3291. 862 ха попадат в Резерват "Джендема" (Заповед № 606/28.03.1953 г., Заповед № 67/25.01.1991 г.), където съгласно ЗЗТ е забранена пашата. В рамките на землище К. (част от НПЦБ) са разположени 3977. 360 ха тревни и храстови природни местообитания. В съответствие с Годишния план за паша и ползване на сено в НПЦБ - 2018 г. на земеделските стопани от гр. К. са предоставени за ползване 2156. 45 ха. Изчислено е, че това е почти 100% от наличната пасищна площ в землището на гр. К., попадащо в НПЦБ (971. 921 ха са включени в Резерват "Джендема", 835. 115 ха попадат в зона "Ограничено човешко въздействие"). Акцентирано е, че в посочените зони пашата на домашни животни е забранена, като годни за паша са около 50% от безлесните местообитания, т. к. останалите терени са заети от храстови местообитания, където пашата е затруднена поради голямото покритие с храстова и полухрастова растителност. Административният орган е изтъкнал, че ползвателите на пасища в НПЦБ имат предимството да бъдат субсидирани чрез мерките от Програмата за развитие на селските райони (ПРСР) 2014 - 2020 г. Посочено е, че само на територията на националните паркове в страната е допустимо компенсирането на поддържането чрез паша на полуестествени тревни местообитания, приоритетни съгласно Директива 92/43/ЕИО, т. е. само животновъди - ползвателите на пасища в националните паркове в страната, получават компенсаторни плащания по мярка 10 "Агроекология и климат" от ПРСР 2014 - 2020 г. (мярка 214 "Агроекологични плащания" от ПРСР 2007 - 2013 г.). Отбелязано е, че на 09.07.2018 г. в гр. К. е било проведено събрание на животновъдно Сдружение "Стария Б.", на което са присъствали 84 човека. От тях 80 са гласували против исканията за промяната на статута на НПЦБ. Въз основа на това органът е направил извод, че предложението на Община Карлово не е съобразено с общите интереси на всички заинтересовани страни на местно ниво, като не е отчетено мнението на тези, които биха били засегнати от промяната на статута на част от националния парк. Анализирайки отделните категории защитени територии, министърът на околната среда и водите е преценил, че аргумент за прекатегоризиране чрез понижаване статута на част от НПЦБ може да бъде единствено обстоятелството, че същият не изпълнява предназначението си, или че територията му по някакъв начин е изгубила характеристиките си, свързани с опазване на ценни екосистеми и местообитания на видове. По подробно изложени съображения в тази насока органът е мотивирал своето становище, като е приел за нецелесъобразно предложението за прекатегоризация на част от територията на НПЦБ, попадаща в землището на гр. К., в Природен парк. Съдът намира, че подадената жалба е процесуално допустима, а разгледана по същество е неоснователна. С оглед указанията, дадени с определение № 7737/22.05.2019 г. по адм. дело № 4520/2019 г. на Върховния административен съд, петчленен състав преценката на министъра, обективирана в писмо изх. № 08-00-657/9.10.2018 г. следва да бъде възприета като индивидуален административен акт – отказ за прекатегоризиране на част от Национален парк "Централен Б." и процесното писмо да бъде подложено на проверка за законосъобразност. Настоящият състав намира, че същото е издадено от компетентен орган, в предвидената писмена форма – чл. 59, ал. 2 АПК, като са спазени и изискванията на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК - съдържа фактически и правни основания. Поставените въпроси от жалбоподателя в административното и съдебно производство са свързани с наличието на претенции по отношение на собствеността върху индивидуализираните с молбата от 24.02.2020 г. недвижими имоти, приложена по делото от община Карлово. Предмет на съдебна проверка по чл. 145 АПК е законосъобразността на акт на административния орган, а не материални права на собственост върху процесните защитени територии (респективно твърдението за съществуващи в тях имоти частна собственост). За целесъобразността на изменението на Националния парк не са от значение наличието на претенции за собственост, а е важно изследването на естествените екосистеми и разнообразие на растителни и животински видове и местообитания, с характерни ландшафти и обекти на неживата природа. Съгласно разпоредбите на ЗЗТ за национални паркове се обявяват територии, в чиито граници не попадат населени места и селищни образувания и които включват естествени екосистеми с голямо разнообразие на растителни и животински видове и местообитания, с характерни и забележителни ландшафти и обекти на неживата природа. Една от основните цели на управлението на тази категория защитени територии е опазването и поддържането на екосистемите и на биологичното разнообразие в тях, както и защита на дивата природа. Тези територии са в режим на изключителна държавна собственост и тяхното единствено предназначение е именно, опазването и съхраняването на природата в тях. Националните паркове са и една от категориите с най-строги режими на опазване и ползване съгласно националното законодателство. От друга страна категорията "природен парк" е насочена преди всичко към устойчивото развитие на съответните региони, като режимите им на опазване са доста по - леки от тези на националните паркове и позволяват редица ползвания. Друга съществена разлика между двете категории е собствеността на територията. Доколкото собствеността в националните паркове е изключителна държавна собственост, то в природните паркове същата може да бъде различна по вид собственост. В тази връзка, настоящият състав споделя доводите на ответника, че исканата прекатегоризация на част от Национален парк "Централен Б." в природен парк действително представлява намаляване на площта на националния парк и промяна в режимите му на опазване и ползване, както и обявяване на нова защитена територия от друга категория, а именно природен парк с нови граници, режими и собственост. В писмената защита на Община Карлово, единственото оплакване е за нарушение на процедурата по чл. 42, ал. 2 ЗЗТ, а именно, че министърът на околната среда и водите не е извършил предварително съгласуване със заинтересованите държавни органи. Така наведеният довод е неоснователен. Всъщност липсват посочени какви са конкретните нарушения при провеждане на процедурата пред административния орган по издаване на оспореното писмо. Видно от постъпилото предложение на Община Карлово за промяна, същото е необосновано, не са налице мотиви, които да доказват необходимостта и причините за прекатегоризация на част от територията на националния парк с оглед критериите в ЗЗТ. Както се посочи по-горе, въпреки че внесеното предложение за промяна в защитените територии е декларативно, проверка на качествата на визираната територия, спрямо критериите, заложени в ЗЗТ, е извършена от Министерството на околната среда и водите и същото е разгледано обстойно от компетентния орган. Съгласно чл. 41 ЗЗТ промените в защитените територии са: заличаване (т. 1); увеличаване на площта (т. 2); намаляване на площта (т. 3); прекатегоризиране (т. 4); промени в режима на дейностите (т. 5). Посочената в ЗЗТ процедура се състои от следните етапи: 1. предложение от съответните имащи право на това субекти (чл. 36, ал. 1 от ЗЗТ); 2. произнасяне на Министерството на околната среда и водите по целесъобразност (чл. 36. ат. 2 от ЗЗТ), като в конкретния случай не е необходимо предварително съгласие на Министерството на земеделието, храните и горите и Изпълнителната агенция по горите, тъй като териториите на националните паркове не представляват горска територия по смисъла на чл. 2, ал. 3 от Закона за горите; 3. съгласуване със заинтересованите държавни органи; 4. изготвяне на документация (чл. 36, ал. 3 от ЗЗТ); 5. организира се обществено обсъждане (чл. 37 от ЗЗТ); 6. назначаване на комисии в определен състав (чл. 38, ал. 1 и 2 от ЗЗТ); 7. вземане на решение от комисията относно приемане/отхвърляне на предложението (чл. 38, ал. 3 от ЗЗТ); 8. в зависимост от решенията по чл. 38, ал. 3 и 5 от ЗЗТ министърът на околната среда и водите издава заповед за приемане или отхвърляне на предложението. Като етап от процедурата, посочена в Глава Трета от ЗЗТ законодателят в чл. 36, ат. 2 от същия закон е регламентирал една правна възможност, като е предоставил на административния орган, в случая - министърът на околната среда и водите, да извърши преценка за всеки конкретен случай да обяви или не нова защитена територия, както и дали да предприеме действия за промени в защитените територии. С писмо изх. № 08-00-657/9.10.2018 г. – предмет на настоящото производство - министърът е изразил становище по отношение на целесъобразността на предложението на кмета на община Карлово. В писмото са изложени мотиви, вкл. и научна информация, съгласно които посочената територия притежава качества на национален парк и покрива заложените в закона критерии. Оспореният административният акт е обоснован и с детайлна информация, свързана със статута на националния парк като обект на световното наследство на ЮНЕСКО (Организацията на обединените нации за образование, наука и култура) и като биосферен резерват (парк) на ЮНЕСКО. С П. за управление на Национален парк "Централен Б." 2016 – 2025 г. е направена екологична оценка на природните местообитания, вкл. и тези, на територията, предложена за изключване, като в рамките на оценката е установено наличието на ценни природни местообитания по Директива 92/43 ЕЕС, разположени основно в безлесната зона на НП "Централен Б.", землище К.. Национален парк "Централен Б." е защитена територия в България с най-много международни признания. Заради своите съхранени местообитания и изключително биологично разнообразие, от 2008 г. Централен Б. е обявен за Защитена зона за опазване на местообитанията и Защитена зона за опазване на дивите птици в Европейската екологична мрежа НАТУРА 2000. Още през 2009 г. е отличен с Европейска диплома за защитени територии – първият и единствен в България носител на престижната международна награда, присъждана от Комитета на министрите на Съвета на Европа. С Дипломата се удостояват защитени територии със специална европейска значимост за опазването на биологичното, геоложкото и ландшафтното разнообразие. С Решение от 4 юли 2018 г. Комитетът на министрите към Съвета на Европа поднови Европейската диплома за защитени територии, предоставена на Национален парк "Централен Б." за още десет години или до 21 октомври 2028 г. От данните по делото се установява, че землището на гр. К., включено в рамките на НПЦБ, притежава уникален планински ландшафт, разположени са вековни гори с възраст над 100 години и изключително животинско и растително биоразнообразие. Част от буковите гори в парковата част на землището К. в резерватната територия са част от европейския сериен обект на световното наследство на ЮНЕСКО – "Старите и първични букови гори на Карпатите и други региони в Европа", одобрен от Комитета за световно наследство на ЮНЕСКО на 41-ата му сесия в Краков през юли 2017 г. На територията на парковото землище са установени 35 бр. природни местообитания по EUNIS habitat classification 2017 г., възприети като основна база данни на местообитанията от Европейската агенция по околна среда с обща площ 7311. 35 ха. От установените на територията на парка природни местообитания по класификацията на EUNIS 62 са включени в Ч. книга на България, от тях 17 са в категория Застрашени, 30 са Уязвими. Потенциално застрашени са 15 типа местообитания. Паркът е с висока степен на биологично разнообразие на макромицети, също така с над 1000 вида висши растения, като в тази група влизат и над 90 вида реликтни висши растения. В парковата територия на землище К. се срещат много видове с висока консервационна значимост, част от тях с европейско и световно значение. В него се намират част от маршрутите за мониторинг на кафява мечка и дива коза, информацията от който е част от Националната система за мониторинг на състоянието на биологичното разнообразие. В този район се намира и най-многочислената популация на дивата коза в Парка. В землището на К. се намират и няколко от популациите на европейски лалугер; районът е определен и като място със субоптимален хранителен потенциал за пъстрия пор и оптимално местообитание на шипоопашатата костенурка. Територията на НПЦБ в землището на К. освен хранителна база за скалния орел, предоставя и подходящи места за гнездене на вида – труднодостъпни скални комплекси и широколистни гори. На територията на НПЦБ в землището на К. се намира едно от находищата на хаматокаулиса в България и на карпатската тоция. Безгръбначната ненасекомна фауна на НПЦБ включва 768 вида от 162 семейства. Установената ентомофауна на района обединява 1 598 вида, представляващи около 8% от общо установените за България насекоми. Счита се, че при пълно проучване реалният брой на насекомните видове в района на НПЦБ би надхвърлил 3 200 вида. От материалите по делото е видно, че на територията на националния парк са установени 307 вида гръбначни животни, както следва: 3 вида риби, 9 вида земноводни, 15 вида влечуги, 220 вида птици и 60 вида бозайници. Паркът опазва световно значимите популации на осем вида бозайници: снежната полевка, лалугерът, сляпото куче, дългоухият нощник, дивата котка, горският сънливец, лешниковият сънливец и балканската дива коза. От всичките 30 вида европейски прилепи, 18 вида са установени в националния парк, а пет от тях са застрашени, според Червената книга на България. Паркът е една от най-важните защитени територии в световен мащаб за полубеловратата мухоловка, южния белогръб кълвач, бехщайновия нощник, лалугера и планинското сляпо куче. В парка се намира най-значимото национално находище на уралска улулица и на балкански кеклик. Националният парк "Централен Б." е ключова територия за възстановяване на едрите европейски видове лешояди – белоглав, черен и брадата и на ловния сокол. Паркът е една от трите защитени територии с най-висока степен на естественост (над 70% от територията е заета от естествени екосистеми). Съхранява около 30 % от срещащите се в България безгръбначни таксони, 54 % от размножаващите се в страната видове сухоземни гръбначни животни, над 50% от видовете от сухоземната флора на страната. От данните по делото безспорно се установява, че към момента няма данни за промяна в качеството на тези територии, както и за тяхното увреждане или унищожаване. Прекатегоризацията на част от Национален парк "Централен Б." в природен парк означа преклудиране на възможността тези площи да бъдат използвани пълноценно за опазване на биоразнообразието. Още повече, че Европейската стратегия за биоразнообразие задължава страните членки, с помощта на ЕК, да картират и оценят състоянието на екосистемите и техните услуги на национално ниво, да оценят икономическата стойност на тези услуги и да насърчат интегрирането на тази стойност в системите за счетоводство и отчитане до 2020 г. Въз основа на получените данни за Екосистемните услуги, предоставяни от горите на НПЦБ, извършено по проект, финансиран от ОП "Околна среда" 2014 – 2020 г., общата икономическа стойност на горите в НПЦБ се определя на 5 314, 88 лв. /ха за 1 година, което за землището на К. в тази част на НПЦБ се определя на 16 449 022 милиона лева годишно (3094, 9 ха по 5 314, 88 лв. /ха). Предвид изложеното и предвид обстоятелството, че не са настъпили промени в биотичните и абиотичните фактори на средата, и установеното наличие на посочените местообитания в обхвата на националния парк в землището на гр. К., органът правилно е приел за нецелесъобразно искането на община Карлово за прекатегоризация на част от НПЦБ в природен парк. Липсват данни за промяна във фактическата обстановка от обявяването на националния парк, вкл. и от обстоятелства, установени с П. за управление на националния парк от 2016-2025 година и от международните оценки на територията, които да налагат искането на общината да бъде определено за целесъобразно. С оглед изложеното, писмо изх. № 08-00-657/9.10.2018 г. на министъра на околната среда и водите е законосъобразен административен акт, издаден в съответствие с приложимата в случая нормативна уредба и приобщената по делото административна преписка. Следва да бъде уважено искането на ответника за присъждане на направените разноски за юрисконсултско възнаграждение и разходи за превод на документи в общ размер на 477, 10 лв., (съгласно приложен списък с разноски). Като има предвид изложените мотиви, Върховният административен съд, шесто отделение