Решение № 3661 от 19.03.2021 г. на ВАС по адм. д. № 10269/2020 г.

Решение № 3661 от 19.03.2021 г. на ВАС по адм. д. № 10269/2020 г., IV о., докладчик съдията Владимир Първанов Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба на изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" /ДФ3/, подадена чрез юрисконсулт Петрова, срещу решение № 754/22.07.2020 г. по адм. дело № 704/2019 г. на Административен съд - София област, с което е отменено негово решение за налагане на финансова корекция № 23/311/00859/3/01/04/01 с изх. № 01-6500/7073 от 02.04.2019 г. Релевирани са доводи за допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила, противоречие с материалния закон и необоснованост - отменителни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК. Иска се отмяната на атакувания съдебен акт и отхвърляне на жалбата срещу решението за налагане на финансова корекция като неоснователна. Претендира се присъждане на разноски. Ответникът – [фирма], в представен писмен отговор и в писмени бележки, депозирани чрез редовно упълномощен процесуален представител, изразява становище за неоснователност на касационната жалба и претендира присъждане на направените в касационното производство разноски. Представителят на Върховната административна прокуратура, взел участие в настоящото производство, дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, четвърто отделение намира, че касационната жалба е допустима, като подадена от легитимирано лице в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, а разгледана по същество – частично основателна, по следните съображения: Производството пред Административен съд - София област е образувано по жалбата на [фирма], срещу решение № 23/311/00859/3/01/04/01 с изх. № 01-6500/7073 от 02.04.2019 г. на изпълнителния директор на ДФЗ за определяне на финансова корекция в размер на 38 944, 39 лв., представляваща 10 % от размера на изплатената на търговеца, финансова помощ по сключен договор № 23/311/00859 от 14.10.2014 г. за отпускане на финансова помощ по мярка 311 "Разнообразяване към неземеделски дейности" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007-2013 г. /ПРСР/, подкрепена от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони /ЕЗФРСР/. По силата на сключения между страните договор, първоначално одобрената безвъзмездна финансова помощ е в размер на 390 346, 63 лева, съгласно Таблица за одобрените инвестиционни разходи и съставлява 70 % от одобрените и реално извършени от ползвателя разходи, свързани с осъществяването на проекта. В т. 1. 2 от договора изрично е уговорено, че фондът изплаща помощта при условие, че ползвателят е извършил инвестицията съобразно одобрения проект, условията и сроковете, определени в договора, анексите към него и действащите в съответната област нормативни актове. Съобразно разписаното в т. 4. 12 от същия договор, ползвателят е задължен да извърши изцяло одобрената инвестиция в срока по договора и в съответствие с одобрения проект и Таблицата за одобрените инвестиционни разходи. Съгласно т. 4. 18 от договора, ползвателят е длъжен да спазва одобрения проект за срок от 5 години от сключване на договора. Според раздел VIII, т. 8. 1 от договора ДФЗ има право да поиска връщане на вече изплатените суми, заедно със законна лихва върху тях, като спазва изискванията на чл. 46 и чл. 47 от Наредба № 30 от 11.08.2008 г. С писмо изх. № 01-6500/7073 от 24.10.2018 г., ДФ "Земеделие" е уведомил жалбоподателя, че на основание чл. 73, ал. 2 то ЗУСЕСИФ открива производство за налагане на финансови корекции. Била е извършена проверка на място след плащане в периода 24.07.2018 г. -13.08.2018 г. и е било установено неизпълнение на приходната част по бизнес плана, както и разминаване между броя реализирани нощувки по книга и платените туристически такси към общината. Въз основа на сключени договори от жалбоподателя с [фирма] и с [фирма], е установено издаването на фактури за нощувки, последвани от кредитни известия. При направена справка в Регистъра за настаняване на туристи не е установен брой реализирани нощувки, съобразно фактурираното. При проверката на място е констатирано още, че за периода 01.10 - 31.12.2015 г. не са реализирани приходи от нощувки, при заложени по бизнес план 16 500 лв., за 2016 г. са реализирани 14 928, 53 лв. приходи от нощувки при заложени по бизнес план 66 000 лв., за 2017 г. са реализирани 25 047, 62 приходи от нощувки, при заложени по бизнес план 66 000 лв., а за периода 01.01. - 31.07.2018 г. са реализирани 10 710 лв. приходи от нощувки при заложени по бизнес план 38 610 лв. Прието е, че това представлява неизпълнение на приходната част по бизнес плана, заявен от едноличния търговец. По отношение на количествените характеристики на този бизнес план е установено следното неизпълнение: за периода 01.10. - 31.12.2015 г. липсват реализирани нощувки, а по бизнес план са заложени 100 наема на къщите /стойностите по бизнес план са редуцирани за проверявания период - 3 месеца/; за периода 01.01.2016 г. - 31.12.2016 г. по книга са реализирани 179 нощувки, по декларация по чл. 61р, ал. 5 от ЗМДТ – 98, като по бизнес план са заложени 400 наема на къщите; за периода 01.01.2017 г. - 31.12.2017 г. реализираните нощувки по книга са 289, по декларация по чл. 61р, ал. 5 от ЗМДТ - 2445, а заложени по бизнес план са 400 наема на къщите; за периода 01.01.2018 г. - 31.07.2018 г. по книга са реализирани 122 нощувки, по декларации по чл. 116, ал. 3 от ЗТ – 77 нощувки, а по бизнес план са заложени 234 наема на къщите. Установено е, че съгласно договор от 09.06.2017 г. между [фирма] и [фирма] – доставчик за предоставяне на туристически услуги са издадени фактура № 47/09.06.2017 г. на стойност 60 000 лв. без ДДС, за същата е издадено кредитно известие № 77 от 23.07.2018 г. и фактура № 57/30.10.2017 г. на стойност 480 лв. без ДДС, за същата е издадено кредитно известие № 79 от 23.07.2018 г. По договор от 10.04.2017 г. между [фирма] и [фирма] – доставчик за предоставяне на туристически услуги е издадена фактура № 56/27.10.2017 г. на стойност 152 280 лв. без ДДС, за същата е издадено кредитно известие № 78 от 23.07.2018 г. Въз основа данните от събраните по делото доказателства, в т. ч. изслушаната съдебно- счетоводна експертиза, Административен съд София - област е приел, че решението за определяне на финансова корекция е издадено от компетентен орган, в кръга на делегираните му правомощия, но в нарушение на приложимия материален закон. За да достигне до този извод съдът е приел, че съгласно чл. 46, ал. 1 и ал. 2 от Наредба № 30 от 11.08.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка 311 "Разнообразяване към неземеделски дейности" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007-2013 г., на които текстове е извършено позоваване в обжалваното решение, в случай че ползвателят на помощта не изпълнява свои нормативни или договорни задължения след изплащане на финансовата помощ, Разплащателната агенция може да поиска връщане на вече изплатени суми заедно със законната лихва върху тях и/или да прекрати всички договори, сключени с ползвателя на помощта. В случаите по ал. 1 на чл. 46 от Наредбата Разплащателната агенция определя размера на средствата, които трябва да бъдат възстановени от ползвателя на помощта, като взема предвид вида, степента и продължителността на неизпълнението. Нормата е диспозитивна и дава възможност на административния орган да приложи финансови корекции, както и не сочи случаите, в които могат да се приложат такива. Те са посочени в чл. 46, ал. 3 от Наредбата, съгласно който Разплащателната агенция може да поиска връщане на вече платени суми заедно със законната лихва върху тях, когато: 1. ползвателят на помощта е представил декларация с невярно съдържание и/или документ с невярно съдържание, неистински или преправен документ и/или изкуствено е създал условия за изпълнение на изискванията за получаване на финансова помощ, за да извлече облага в противоречие с целите на тази наредба; 2. ползвателят на помощта е получил допълнителна публична финансова помощ за дейностите, финансирани по реда на тази наредба; 3. ползвателят на помощта е променил предмета на подпомаганата дейност; 4. ползвателят на помощта не използва придобитите на основа на одобрения проект активи по предназначение. Според първоинстанционния съд нито едно от основанията, посочени в чл. 46, ал. 3 от Наредбата не е налице по отношение на жалбоподателя. В оспореното съдебно решение е прието, че съгласно чл. 16, ал. 2 от цитираната Наредба № 30, бизнес планът трябва да доказва икономическа жизнеспособност и устойчива заетост за период не по-малък от пет години. Понятието "икономическа жизнеспособност" е законово установено в т. 6 от § 1 от ДР на Наредба № 30 – "генериране на доходи от дейността, гарантиращи устойчивост на предприятието за периода на бизнес плана". Заложените в бизнес плана приходи са извън предвидените нормативни изисквания за изпълнение. Съдът е счел, че приходът е икономически прогнозна стойност от функционирането на дейността и реализирането на по-нисък размер приходи не води до причиняване на вреда за бюджета на ЕС. Счел е, че непостигането на заложените прогнозни стойности на приходите по никакъв начин не се е отразило на ефективността и икономическата жизнеспособност на предприятието, тъй като и с тези приходи е гарантирана устойчивост на същото. В този смисъл неизпълнението на бизнес плана не би могло да се определи като нередност по смисъла на чл. 2, т. 36 от Регламент (ЕС)№ 1303/2013 г. – "нередност означава всяко нарушение на правото на Съюза или на националното право, свързано с прилагането на тази разпоредба, произтичащо от действие или бездействие на икономически оператор, участващ в прилагането на европейските структурни и инвестиционни фондове, което има или би имало за последица нанасянето на вреда на бюджета на Съюза чрез начисляване на неправомерен разход в бюджета на Съюза. Съдът е отчел, че с Решение № 15652/14.12.2018 г. по адм. д. № 11440/2017 г. Върховен административен съд е прогласил нищожността на Методиката за определяне на санкциите след плащане по проекти по Програмата за развитие на селските райони 2007-2013 г., съобразно т. 30 от която е определен размерът на наложената финансова корекция. Така постановеният съдебен акт е оставен в сила с Решение № 8020/29.05.2019 г. по адм. д. № 1757/2019 г. на ВАС – Петчленен състав, което е окончателно. В разпоредбите на Раздел ІІІ "Оспорване на подзаконови нормативни актове" от Глава десета в Дял трети на АПК липсва изрична уредба относно действието на съдебното решение, с което подзаконовият нормативен акт е обявен за нищожен, но с оглед правната същност на нищожността, както и предвид субсидиарното приложение на разпоредбите за оспорване на индивидуалните административни актове, съгласно чл. 196 от АПК, както в правната доктрина, така и в съдебната практика непротиворечиво се приема, че обявената нищожност на нормативния акт има действие от момента на издаването му. Следователно, прогласената за нищожна Методика от момента на приемането й не е могла да породи валидни правни последици. Въз основа на така приетото за установено, първоинстанционният съд е достигнал до крайния извод, че не са налице материалноправните предпоставки за налагане на финансова корекция, липсват приетите от ответника фактически основания за издаване на оспореното решение и като последица от неговата материална незаконосъобразност, същият е отменен. Постановеното решение е неправилно. На първо място, неправилно административният съд е счел, че неизпълнението на показателите, заложени в изготвения от дружеството бизнес-план за постигане на определени приходи не обосновава извършеното от дружеството нарушение и с него не е нанесена вреда на бюджета на Съюза, предвид следното: Съгласно § 1, т. 19 от Допълнителната разпоредба на Наредба № 30/2008 г., "проект" е заявление за подпомагане, заедно с всички изискуеми документи, както и съвкупността от материални и нематериални активи и свързаните с тях разходи, заявени и допустими за финансиране по ПРСР. Според чл. 26, ал. 1 от Наредба № 30 кандидатите за финансово подпомагане подават в областната дирекция на фонда заявление за подпомагане по образец приложение № 5 и прилагат документите, указани в същото приложение. Съгласно разпоредбата на чл. 16 от Наредба № 30 един от задължителните реквизити към заявлението е изготвен от кандидатите бизнес план, който трябва да доказва икономическата жизнеспособност и устойчива заетост, водещи до реализиране на целите по чл. 2 от Наредба № 30/2008. В § 1, т. 6 от ДР на Наредба № 30 е дадена легална дефиниция на понятията "икономическа жизнеспособност", а именно генериране на доходи от дейността, гарантиращи устойчивост на предприятието за периода на бизнес. Съгласно разпоредбата на чл. 27, ал. 3 от Наредба № 30 решението за одобряване на заявлението за подпомагане се взима въз основа на съответствието на заявлението с целите, дейностите и изискванията, определени с наредбата и с критериите за оценка, посочени в приложение № 6, т. е. оценката не е само на база критериите в приложението. Изготвянето на бизнес плана и предвидените в него стойности на планираните приходи са дело на кандидата за получаване на подпомагане, като доказаната чрез него жизнеспособност на инвестицията е основание да бъде одобрен проектът му за финансиране. В този смисъл бизнес планът и заявените в него стойности са относими за постигане на целите на мярка 311, тъй като по този начин се доказва икономическата жизнеспособност на проекта за съответния период. В случая е налице нарушение на посочените в административния акт т. 4. 12 и т. 4. 18 от договор № 23/311/00859 от 14.10.2014 г., съгласно които ползвателят е длъжен да извърши изцяло одобрената инвестиция в срока по договора и в съответствие с одобрения бизнес план и таблицата за одобрените инвестиционни разходи, като за срок от пет години от сключване на договора да спазва одобрения проект. Между страните няма спор, че кандидатът е следвало да извърши строително-монтажни работи /СМР/ за изграждането на две къщи за гости в УПИ ІІ-348, кв. 62 [населено място], [община], за което му е отпусната финансовата помощ. Но със сключването на договора дружеството се е задължило и да използва активите по предназначение и за постигане на целите, които са му отредени с одобрения проект. Целите по мярка 311 за отпускане на финансова помощ са посочени в чл. 2 от Наредба № 30, а именно насърчаване на разнообразяването към неземеделски дейности, насърчаване на създаването на възможности за заетост и повишаване на доходите в селските райони и насърчаване на развитието на интегриран туризъм в селските райони. Само с изграждането на две къщи за гости не може да се оправдае отпускането на финансово подпомагане от ПРСР, както неправилно е приел първоинстанционният съд. С получената финансова подкрепа [фирма] е изградил двете къщи за гости, но не е постигнал прогнозните приходи от извършената инвестиция за проверявания период, при което не може да бъде постигната нормативно заложената цел за повишаване на доходите в селските райони, разнообразие на възможностите за заетост в селските райони и развитието на интегриран туризъм в селските райони. При осъществената от служителите на ДФЗ проверка по изпълнението на проекта е установено, че за периода от две пълни финансови години 2016 и 2017 година е налице общото изпълнение на бизнес плана в размер на 30, 28 % от заложените приходи. Този резултат категорично е потвърден от назначената по делото съдебно-счетоводна експертиза, според заключение на която процентът на изпълнение на реално постигнатите показатели и заложените в бизнес плана за 2016 и 2017 година е в размер на 30, 27 %. Оттук следва и извода, че осъществената с финансовата помощ на Фонда инвестиция не демонстрира икономически растеж в селския район, не генерира приходи, т. е. не се използва по предназначение. Също така административния орган е констатирал от извършената проверка несъответствие с договорените и платени по проекта дейности и реализираните такива обстоятелствено посочени в административния акт. Съгласно чл. 46, ал. 1 от Наредба № 30, в случай че ползвателят на помощта не изпълнява свои нормативни или договорни задължения след изплащане на финансовата помощ, Разплащателната агенция /РА/ може да поиска връщане на вече изплатени суми заедно със законната лихва върху тях и/или да прекрати всички договори, сключени с ползвателя на помощта. Съгласно ал. 2 на същия текст РА определя размера на средствата, които трябва да бъдат възстановени от ползвателя на помощта, като взема предвид вида, степента и продължителността на неизпълнението. Степента на неизпълнение по даден проект зависи от неговите последици за дейността като цяло. Продължителността на неизпълнението зависи от времето, през което траят последиците, или възможността за отстраняване на тези последици по приемлив начин. Административният орган се е позовал на разпоредбата на чл. 46, ал. 1 и ал. 2 от Наредба № 30, в които са разписани неизпълнения на задълженията, при които РА може да поиска връщане на изплатени суми. Административният съд неправилно е приел, че реализирането на по-нисък размер приходи от дейността в сравнение с предвидените в бизнес- плана, не води до нанасяне на вреда в бюджета на Съюза поради начислен неправомерен разход. На следващо място, следва да бъде посочено, че при определяне размера на финансовата корекция – 10%, ДФЗ се е позовал на Методика за определяне на санкции след плащане по проекти от ПРСР 2007-2013 г., утвърдена от изпълнителния директор на ДФЗ. Същата, обаче, е обявена за нищожна с решение № 15652/14.12.2018 г. по адм. дело № 11440/2017 г. на ВАС, четвърто отделение, оставено в сила с окончателно решение № 8020/29.05.2019 г. по адм. дело № 1757/2019 г. на ВАС, петчленен състав. В изпълнение на разпоредбата на чл. 194 АПК, решението е обнародвано в Държавен вестник, бр. 47/14.06.2019 г. и е влязло в сила от деня на обнародването. Съгласно чл. 193, ал. 2, във вр. с ал. 1 АПК, съдебното решение, с което е обявена нищожност на оспорения подзаконов нормативен акт или същия е отменен, има действие по отношение на всички. Според разпоредбата на чл. 195, ал. 1 АПК, подзаконовият нормативен акт се смята за отменен от деня на влизането в сила на съдебното решение. В конкретния случай Методиката е обявена за нищожна, поради което и административният орган е задължен да уреди служебно правните последици, възникнали от обявения за нищожен акт, в определения от закона срок /чл. 195, ал. 2 АПК/. Предвид установеното, следва да се приеме, че определянето на размера на наложената финансова корекция, станало въз основа на нищожен акт, лишава от основание процесното решение за налагане на финансова корекция № 23/311/00859/3/01/04/01 с изх. № 01-6500/7073 от 02.04.2019 г., но само в частта, в която е определен размерът на последната. В останалата част, с която е установено неизпълнение на поети задължения, административният акт е законосъобразен и следва да бъде оставен в сила. По изложените съображения, настоящият състав намира, че в случая е установено извършено нарушение от страна на [фирма], изразяващо се в неизпълнение на заложените в бизнес плана показатели, с което не е гарантирана икономическата жизнеспособност на стопанството му. В тази част решението за налагане на финансова корекция е мотивирано, тъй като обективира както фактически, така и правни основания за издаването му. Поради това обжалваното решение на Административен съд – София област, като неправилно следва да бъде отменено в тази част. Предвид изхода от спора, решението на административния съд, с което ДФЗ е осъден да заплати на [фирма] разноски по делото в размер на 2589, 43 лв., също следва да бъде отменено, тъй като разноски на страните в административното производство не се дължат при частично уважаване на жалбата. С оглед на последното и предвид изхода от настоящия спор, съдът не присъжда разноски и за настоящото, касационно производство. Предвид това и правилото на чл. 195, ал. 2 от АПК, следва делото да се върне като преписка на административния орган за ново произнасяне, съобразно дадените с настоящото решение задължителни указания по тълкуване и прилагане на закона. Водим от изложеното и на основание чл. 222, ал. 1, във вр. чл. 221, ал. 2 АПК и чл. 173, ал. 2, във вр. чл. 228 АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение