Решение № 15709 от 27.11.2013 г. на ВАС по адм. д. № 13242/2013 г.

Решение № 15709 от 27.11.2013 г. на ВАС по адм. д. № 13242/2013 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Ваня Анчева Съдебно производство по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационната жалба на "Спейс Рисърч" ООД, със седалище и адрес на управление в гр. София, бул. "Г. М. Димитров" № 58, представлявано от управителя Хорхе Америко Нейков и "Булкюб" ЕООД, със седалище и адрес на управление в гр. София, ж. к. "Лагера", бл. 8, вх. "В", ет. 3, ап. 5, представлявано от управителя Владимир Христов Христов, срещу решение № 10247 от 08.07.2013 г. по адм. дело № 3295/2013 г. по описа на Върховния административен съд, седмо отделение. Изложени са съображения за неправилност на решението, като необосновано, постановено в нарушение на материалния закон и при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила - отменителни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК. Касаторът твърди, че решаващият състав е пропуснал да се произнесе по релевирания довод за нищожност на оспорения акт. Поддържа, че процедурата по издаването му в производството по възобновяване е опорочена, като не са налице съществени нарушения, които да доведат до незаконосъобразност на отменения акт, както и че не е спазен тримесечният срок по чл. 102, ал. 1 АПК. Поддържа, че обжалваната заповед не съдържа мотиви, като оспорва преценката на решаващия състав за наличие на необходимото съдържание на акта. Твърди, че отмененият акт е породил правното си действие, като се позовава на представените доказателства за изпълнение на сключения между касаторите и ФНИ договор. Иска се отмяна на решението. Ответникът - министърът на образованието и науката, чрез процесуалния си представител юрисконсулт Христова, оспорва касационната жалба. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, петчленен състав на Втора колегия, намира жалбата за процесуално допустима, като подадена в 14-дневния преклузивен срок, от активнолегитимирана страна. Разгледана по същество, е неоснователна. С оспореното решение решаващият състав е отхвърлил жалбата на "Спейс Рисърч" ООД и "Булкюб" ЕООД срещу заповед № РД 09-122 от 11.02.2013 г. на министъра на образованието, младежта и науката, в частта с която на основание чл. 99, т. 1 АПК е отменено утвърденото класиране на проектно предложение № FFNNIPO_12_01654 с тема "Изследване на поляризацията на зодиакалната светлина чрез наносателит и транслиране на данни до наземна станция през аналогов или цифров радиоканал", за финансиране от Фонд "Научни изследвания" (ФНИ/Фонда) по Национален конкурс "Финансиране на фундаментални научни и научно-приложни изследвания в приоритетни области" - 2012 г. За да постанови този резултат, съдът е приел от фактическа страна, че касационните жалбоподатели са кандидатствали с проект с № FFNNIPO_12_01654 пред ФНИ в горния конкурс. Проектното им предложение с наименование "Изследване на поляризацията на зодиакалната светлина чрез наносателит и транслиране на данни до наземна станция през аналогов или цифров радиоканал" е било допуснато и класирано от Временно-научна експертна комисия (ВНЕК). Комисията е назначена със заповед на председателя на Изпълнителния съвет (ИС) на ФНИ в област "Мултидисциплинарни изследвания с приложение в повече от едно приоритетно направление". Предложението е административно допуснато, оценено и одобрено за финансиране от ИС на ФНИ със сумата от 480 000 лева, утвърдено за финансиране от министъра на образованието, младежта и науката. След приключилата конкурсна процедура е сключен договор № ДФНИ М01/4 от 19.11.2012 г. за финансиране на научно-изследователски проект № FFNNIPO_12_01654 за срок от 24 месеца. Впоследствие, въз основа на заповед № Р-313/19.12.2012 г. на министър-председателя е създадена междуведомствена работна група, която да извърши проверка на дейността на Фонда. В Доклад № 02/12-138/12 от 25.01.2013 г. на междуведомствената работна група се съдържат констатации за допуснатите нарушения в дейността на ФНИ във връзка с провеждането на конкурса, включително и такива по отношение на проекта на касационния жалбоподател. Сред констатираните съществени нарушения са посочени въвеждане на нови приоритетни направления, извършването на нарушения на ВНЕК по допускане, оценяване, класиране и финансиране на проектните предложения. Относно процесния проект е констатирано нарушение на чл. 30 - чл. 42 от Раздел VII - Помощ за научно-изследователска и развойна дейност и иновации от Регламент (ЕО) № 800/2008 г. на Европейската комисия от 06.08.2008 г. относно деклариране на някои категории помощи за съвместими с общия пазар в приложение на чл. 87 и чл. 88 от договора. Описаните по-горе нарушения са мотивирали министъра на образованието, младежта и науката, в производство по реда на чл. 99, т. 1 АПК, с негова заповед № РД 09-122 от 11.02.2013 г. да отмени утвърденото класиране на проектни предложения за финансиране от ФНИ, предложени от ВНЕК "Педагогика" и "Мултидисциплинарни изследвания с приложение в повече от едно приоритетно направление", съгласно приложението, в което под № 8 фигурира и проектното предложение на касационния жалбоподател. За да отхвърли като неоснователна жалбата на "Спейс Рисърч" ООД и "Булкюб" ЕООД срещу гореописаната заповед на министъра на образованието, младежта и науката, тричленният състав на Върховният административен съд е приел, че същата е издадена от компетентен орган, предвид разпоредбата на чл. 99, т. 1 АПК, във вр. с чл. 13, ал. 5 от Закона за насърчаване на научните изследвания (ЗННИ), при правилно посочено правно основание, в рамките на срока по чл. 102, ал. 1 АПК, при постановяването й не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, същата е съобразена с материалния закон и целта на закона. Решението е правилно. Основните оплаквания в касационната жалба се свеждат до твърдения за допуснати нарушения в производството по възобновяване по реда на чл. 99 АПК, изразяващи се в това, че не са конституирани всички заинтересовани страни, в произнасяне на компетентния орган извън тримесечния срок по чл. 102, ал. 1 АПК, както и липса на мотиви в процесната заповед. Оспорва се като незаконосъобразен изводът на тричленния състав на Върховния административен съд, че одобряването за финансиране на проекти по приоритетни направления "Мултидисциплинарни изследвания с приложения в повече от едно приоритетно направление" и "Научни изследвания с приложения в педагогическата сфера", които са извън утвърдените такива с Националната стратегия за развитие на научните изследвания в България до 2020 г., представлява съществено нарушение на условията за законосъобразност на административния акт и основание за приложението на чл. 99, т. 1 АПК. Наведените доводи са неоснователни, като част от тях са изложени и в жалбата пред първоинстанционния съд, който ги е обсъдил и е изложил подробни съображения за неоснователността им. При служебно извършената проверка за законосъобразност на обжалваната заповед № РД 09-122/11.02.2013 г. на министъра на образованието, младежта и науката, тричленният състав, в изпълнение на задълженията си по чл. 168, ал. 1 и ал. 2 АПК, за да премине към проверка на нейната законосъобразност, е приел същата за валиден административен акт. Този извод се споделя изцяло от настоящата инстанция. Заповедта е издадена от компетентен едноличен орган, в кръга на неговата функционална компетентност, предвид нормата на чл. 99, ал. 1 АПК, вр. чл. 13, ал. 5 от Закона за насърчаване на научните изследвания (ред. ДВ, бр. 83 от 22.10.2010 г. - ЗННИ). Фондът е създаден като юридическо лице - второстепенен разпоредител с бюджетни кредити към Министерството на образованието, младежта и науката (чл. 13, ал. 1 ЗННИ, вр. чл. 2, ал. 1 от Правилника за ФНИ - ред. ДВ, бр. 29 от 16.04.2010 г.), поради което министърът на образованието, младежта и науката има правомощия да осъществява контрол за законосъобразност върху актовете на органите на ФНИ. Неоснователно е оплакването за недействителност на заповедта, обосновано с твърдение за липса на индивидуализация на отменения акт. Обжалваната заповед е юридически акт, обективиращ конкретно волеизявление на компетентен държавен орган спрямо конкретен (предварително известен) брой адресати (22 юридически лица), утвърденото класиране на чиито проектни предложения за финансиране от ФНИ, се отменя. При условие, че заповедта на министъра на образованието, младежта и науката има за свои адресати изчерпателно посочени юридически лица (Виж: пълният текст на приложението, стр. 14), то се касае за субективно съединени волеизявления на административния орган, които за улеснение са обективирани в една заповед на органа. Неподписването на приложението към заповедта не съставлява нарушение на формата му, при липсата на нормативно разписано задължение за това. Още повече, че от самия текст на акта, отменящ класирането на предложенията на две от назначените в рамките на тази конкурсна сесия ВНЕК, несъмнено могат да бъдат индивидуализирани адресатите му - а това са именно вносителите на одобрени за финансиране проектни предложения в двете приоритетни направления - "Мултидисциплинарни изследвания с приложения в повече от едно приоритетно направление" и "Научни изследвания с приложения в педагогическата сфера". По аргумент от чл. 29, ал. 3 ЗННИ, определящ че въз основа на класирането за всеки конкурс, извършено по реда на чл. 28, ИС с решение определя проектите, които ще бъдат финансирани и размера на средствата, които им се предоставят, в рамките на общия размер на определените за конкурса финансови средства, със заповедта на министъра се отменя решението на ИС на ФНИ, обективирано в Приложение 8 на протокол № 11 от 09.11.2012 г., където под № 19 фигурира предложението на касаторите. Съобразен със Закона за насърчаване на научните изследвания (ЗННИ) е изводът на първостепенния съд, че министърът на образованието, младежта и науката е компетентният административен орган да се произнесе по реда на чл. 99, т. 1 АПК. По аргумент от чл. 13, ал. 5 ЗННИ, правилно решаващият състав е приел, че ресорният министър е непосредствено по-горестоящият административен орган, който разполага с правомощие да упражнява контрол за законосъобразност върху административните актове на органите за управление на Фонда. Следователно, касае се за валидно издаден административен акт по реда на чл. 99, т. 1 АПК. Основните оплаквания в касационната жалба се свеждат до твърдения за допуснати нарушения в производството по възобновяване по реда на чл. 99 АПК, изразяващи се в това, че не са конституирани всички заинтересовани страни, в произнасяне на компетентния орган извън тримесечния срок по чл. 102, ал. 1 АПК, както и липса на мотиви в процесната заповед. Оспорва се като незаконосъобразен изводът на тричленния състав на Върховния административен съд, че одобряването за финансиране на проекти по приоритетни направления "Мултидисциплинарни изследвания с приложения в повече от едно приоритетно направление" и "Научни изследвания с приложения в педагогическата сфера", които са извън утвърдените такива с Националната стратегия за развитие на научните изследвания в България до 2020 г., представлява съществено нарушение на условията за законосъобразност на административния акт и основание за приложението на чл. 99, т. 1 АПК. Наведените доводи са неоснователни, като част от тях са изложени и в жалбата пред първоинстанционния съд, който ги е обсъдил и е изложил подробни съображения за неоснователността им. Анализът на нормативната уредба на чл. 99 и сл. АПК сочи, че законодателят е предвидил производството по възобновяване, като извънреден контролен способ за отмяна на влязъл в сила порочен административен акт, необжалван по съдебен ред, при наличие на някое от изрично и изчерпателно изброените в чл. 99, т. 1 - т. 7 АПК основания. Предпоставките за възобновяване на производството по издаване на административните актове предполагат привеждане на актовете в съответствие с действителното фактическо и правно положение, съществувало към момента на тяхното постановяване. Отмяната по чл. 99 АПК е допълнително правно средство за осигуряване прилагането на принципите за истинност и законност на актовете, издавани от административните органи. Предвид това, че става въпрос за производство, което засяга стабилитета на административния акт, основанията за възобновяване са посочени изчерпателно, не могат да се тълкуват разширително, възможността да инициират производството е предоставена на ограничен кръг субекти, сроковете са преклузивни и изтичането им погасява правото да поискат възобновяване. Съгласно нормата на чл. 99, т. 1 АПК, на чието основание е издадена процесната заповед, влязъл в сила административен акт (индивидуален или общ), който не е бил оспорен пред съда, може да бъде отменен или изменен от непосредствено по-горестоящия административен орган, а ако актът не е подлежал на оспорване по административен ред, какъвто е настоящият случай, от органа, който го е издал, когато съществено е нарушено някое от изискванията за законосъобразността му. Инициативата за възобновяване на административното производство по чл. 99, т. 1 АПК принадлежи само на административния орган, съответния прокурор или омбудсмана, съгласно чл. 100 АПК. В случая инициативата е на министъра, като по-горестоящ административен орган спрямо ИС на ФНИ, който спазвайки срока по чл. 102, ал. 1 АПК - тримесечен срок от датата на влизане в сила на акта, е възобновил административното производство по чл. 99, т. 1 АПК, като е отменил утвърденото класиране на проектни предложения за финансиране от ФНИ, предложени от ВНЕК по "Педагогика" и "Мултидисциплинарни изследвания с приложения в повече от едно приоритетно направление", включително в частта досежно проект № FFNNIPO_12_01654 с темата "Изследване на поляризацията на зодиакалната светлина чрез наносателит и транслиране на данни до наземна станция през аналогов или цифров радиоканал". За административния орган използването на правото за възобновяване е свързано с утвърждаване на неговия авторитет, като издател на законосъобразни актове по пътя на самоконтрола. От това следва и верният правен извод на решаващия състав, че заповедта е издадена от компетентен административен орган, при спазване на административнопроизводствените правила и в рамките на преклузивния срок по чл. 102, ал. 1 АПК. Неоснователни са оплакванията, че оспорената заповед не е издадена в предвидения по чл. 102, ал. 1 АПК тримесечен срок, който започва да тече от влизане в сила на решението за утвърждаване на класираните проекти. В случая с протокол № 11 от 09.11.2012 г. на ИС на ФНИ са одобрени проектни предложения от всички направления, оформени в списък като Приложение № 8 и са утвърдени от министъра (няма дата за утвърждаването). Решението е обявено на страницата на министерството на 13.11.2012 г. Няма данни за момента на връчване на решението по протокол № 11/09.11.2012 г. на жалбоподателя, но на 19.11.2012 г. между него и ФНИ е сключен договор. Следователно трябва да се приеме, че най-късно към този момент на жалбоподателя му е било известно съдържанието на решението на ИС. Дори да се приеме по-ранната дата 13.11.2012 г. за момент на уведомяване, към 11.02.2013 г., на която е издадена заповед № РД-09-122 на министъра на образованието, младежта и науката, 3-месечният срок не е изтекъл. Противно на доводите на касатора, при постановяването на акта не е допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила (поддържано в контекста на релевираното основание по чл. 209, т. 3, предл. 1-во АПК). В производството по възобновяване се конституират като страни третите лица, придобили права от административния акт (Арг.: чл. 103, ал. 1 АПК), искането за възобновяване се разглежда по реда на Глава VI, а ако е основателно - производството се възобновява по реда на Глава V АПК (Сравн.: чл. 103, ал. 3 и 4 АПК). Визираните в нормата на чл. 103, ал. 1 АПК лица, които административният орган конституира служебно като страна в производството, са трети лица, придобили права от административния акт. Това са лица, които не са адресати на акта. В конкретния казус, касационните жалбоподатели са адресати на решението на ИС, а не са трети лица, придобили права от него. Уведомлението на заинтересуваните лица е процесуален способ за реализация на задължението на органа да изясни фактите и обстоятелствата от значение за случая, респ. да извърши проверка за наличието на данни, съставляващи основанието за издаване на заповедта. Неуведомяването на касаторите за производството не представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила, обуславящо отмяна на административния акт, т. к. процедурата е по чл. 99, т. 1 АПК (в хипотезата на съществено нарушение на изискванията за законосъобразност на акта), не се налага събирането нови доказателства, а видно от приетите по делото писмени доказателства, административният орган е издал оспорената заповед след изясняване на фактическата обстановка от значение за случая. В конкретната хипотеза не става въпрос за новооткрита, нововъзникнала фактическа обстановка или за промяна в правната регламентация, а за допуснати при издаването на административния акт нарушения на закона. След като въпросът е изяснен от фактическа страна към момента на произнасяне по допускане на възобновяването и не се налага събиране на нови доказателства, административният орган няма задължение да уведомява адресата на незаконосъобразния административния акт, а може да пристъпи към отмяната му, в какъвто смисъл са и мотивите на съда. Съгласно правната теория и константната съдебна практика, съществено е това нарушение на административнопроизводствените правила, което е повлияло или е могло да повлияе върху съдържанието на акта, т. е. такова нарушение, недопускането на което е могло да доведе до друго разрешение на поставения пред административния орган въпрос. В разглеждания случай тези признаци не са налице, а доводите на касатора в тази насока са неоснователни. Възражението за липса на мотиви в заповедта, правилно е преценено като неоснователно, т. к. съгласно ТР № 16/1975 г. на ОСГК на ВС, издаването на акта и мотивите към него не е необходимо да съвпадат по време. Възможно е съображенията да предхождат издаването на акта и да се намират в друг документ, предхождащ постановяването му. Когато административният акт е издаден въз основа на такива подготвителни документи, изложените в тях съображения са такива и по издаването на акта. В случая в заповедта изрично е посочено, че се издава във връзка с доклад № 02.12-138/12 от 25.01.2013 г. на междуведомствената работна група, в който са изложени констатации във връзка с нарушения в дейността на ФНИ по конкурсната процедура "Финансиране на фундаментални научни и научноприложни изследвания в приоритетните области" - 2012 г. Цитираният доклад е издаден въз основа на специализирана проверка, възложена от министър-председателя на Република България на основание чл. 46а, ал. 2, т. 4 от Закона за администрацията и чл. 62, ал. 2, т. 3 от Устройствения правилник на Министерски съвет и на неговата администрация (приета с ПМС № 229 от 2009, обн. ДВ, бр. 78/2009 г.) и е част от административната преписка. Върху посочения доклад е поставена резолюция от министър-председателя, с която е разпоредено на министъра на образованието, науката и младежта за незабавни действия и доклад. След като мотивите съществуват в доклада, като мотиви към решението на помощен орган и след като административният акт е в съответствие с тях, това е достатъчно, за да е налице връзка между мотивите и акта. Счита се, че административният орган приема тези мотиви за свои. В настоящия случай в доклада за извършената проверка се съдържат съображенията, довели до издаване на процесната заповед, поради което тя е мотивирана, като основаваща се на констатациите в доклада и не е налице нарушение на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК. Неоснователно е и оплакването, основано на чл. 46а, ал. 2, т. 4 ЗА и на чл. 62, ал. 2, т. 3 от Устройствен правилник на Министерския съвет (УП на МС) и на неговата администрация, че дирекцията "Главен инспекторат" при МС не е компетентна да извърши проверка за законосъобразност на класирането за конкурс, проведен от ФНИ. Възможността тази дирекция да извършва подобна проверка е предвидена не в цитираните от касационните жалбоподатели разпоредби, а в чл. 46а, ал. 2, т. 7 ЗА, определящ, че Дирекцията осъществява други функции, определени с УП на МС и на неговата администрация или възложени му от министър-председателя. Неоснователно е и оплакването, че първоинстанционният съд неправилно е приел, че оспореният административен акт е съответен на разпоредбите на материалния закон. В приетата от Народното събрание Национална стратегия за развитие на научните изследвания 2020 г. (приета с решение на Народното събрание от 28.07.2011 г., обн. ДВ, бр. 62 от 12.08.2011 г.) са дефинирани основни цели, задачи и мерки за развитие на научните изследвания в Република България, при което за изпълнението им са въведени приоритетни области за научни изследвания, чийто избор е направен въз основа на национални и европейски документи. Приоритетните направления на Националната стратегия са: 1). Енергия, енергийна ефективност и транспорт. Развитие на зелени и екотехнологии; 2). Здраве и качество на живота, биотехнологии и екологично чисти храни; 3). Нови материали и технологии; 4). Културно историческо наследство и 5). Информационни и комуникационни технологии. Цитираните приоритети са определени на базата на приоритетите от Програмата на правителството за европейско развитие на България; тематичните приоритети на европейските научни програми и инициативи, в които България има ефективно участие и сътрудничество (Шеста и Седма рамкова програма; Програмата COST за сътрудничество в областта на науката и технологиите, Европейската пътна карта за научна инфраструктура, Съвместните изследователски центрове и съвместните технологични инициативи); съществуващи анализи и оценки на научната система и институции в страната (т. I от Националната стратегия). В случая, по конкурсната сесия са включени допълнителните приоритети "Мултидисциплинарни изследвания с приложения в повече от едно приоритетно направление" и "Научни изследвания с приложения в педагогическата сфера" (вторият, посочен в Насоките за кандидатстване, утвърдени от министъра на образованието, младежта и науката, л. 136), които са реализирани в противоречие на Националната стратегия за развитие на научните изследвания в България до 2020 г. Съгласно чл. 4 (редакция ДВ, бр. 73/2004 г.) от Правилника на ФНИ, насърчаването на научни изследвания се осъществява по приоритети и направления, определени в Националната стратегия за развитие на научната дейност и съобразени с националните предприсъединителни и присъединителни фондове и европейски рамкови програми за научни изследвания, технологично развитие и демонстрации и др. специализирани инициативи, трансевропейски програми за научни изследвания и иновации. Утвърждаването на ВНЕК за предложения в област "Мултидисциплинарни изследвания с приложения в повече от едно приоритетно направление", не попада в нито една от посочените приоритетни области. Законосъобразно с оспорената заповед на министъра на образованието, младежта и науката, на основание чл. 99, т. 1 АПК са отменени всички проектни предложения, класирани за финансиране от ФНИ в посочените две направления, между които попада и № FFNNIPO_12_01654 с темата "Изследване на поляризацията на зодиакалната светлина чрез наносателит и транслиране на данни до наземна станция през аналогов или цифров радиоканал", т. к. нарушаването на чл. 2, ал. 1 ЗННИ, вр. чл. 4 от Правилника на ФНИ и Националната стратегия за научни изследвания в Република България 2020 г. е съществено нарушение на условията за законосъобразност на административния акт, а оттук и основание за приложението на чл. 99, т. 1 АПК. Наред с това, видно от данните по делото, липсват критерии и ясни правила при провеждане на конкурсната сесия в посочените направления, прилаган е различен подход при назначаване на рецензенти при оценяване на проектите, което е довело до нарушения при оценяване и класиране на проектите по тези две направления. Установено е, че проектни предложения, които са административно недопустими са допуснати до оценяване на втори етап, класирани и финансирани. Разглеждането и класирането на проекта е извършено от ВНЕК "Мултидисциплинарни изследвания с приложение в повече от едно приоритетно направление", по отношение на работата й в доклада са констатирани съществени нарушения във връзка с конкурсната процедура. Конкретно за "Спейс рисърч" ООД в доклада е отразено, че дружеството е регистрирано в София на 16.07.2012 г. в 10.23 часа, и е подало проектното си предложение на 16.07.2012 г. в 15.30 ч. (последният ден от приемане на проектни предложения за Конкурсната сесия 2012 г.). Впоследствие проектът му с наименование "Изследване на поляризацията на зодиакалната светлина чрез наносателит и транслиране на данни до наземна станция през аналогов или цифров радиоканал", одобрен за финансиране с 480 000 лева (сумата за първия етап е 336 000 лева) не е нито приоритет, нито направление, определено в Националната стратегия. Законосъобразно тричленният състав на Върховния административен съд е приел, че допуснатите нарушения на административнопроизводствените правила и на материалния закон са съществени, не могат да бъдат санирани на по-късен етап, опорочават извършеното класиране, поради което е налице основанието на чл. 99, т. 1 АПК за отмяна в производство по възобновяване. Обстоятелството, че сключеният между страните договор междувременно се изпълнява е без правно значение за делото, т. к. касае последващи облигационноправни отношения между касатора и ФНИ. Добросъвестното изпълнение на дължимата престация е ирелевантно за спора относно законосъобразността на административния елемент от смесения фактически състав на придобитото право на финансиране на научния проект, най-малкото защото е последващ факт, който е неотносим към основанието за издаването му. При липса на инвокирините касационни основания, обжалваното решение е правилно и следва да бъде оставено в сила. Разноски не се претендират, поради което и не се присъждат. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1-во АПК, Върховният административен съд, петчленен състав на Втора колегия