Решение № 3865 от 10.4.2025 г. на ВАС по адм. д. № 1069/2025 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Адмнистративнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма "Региони в растеж 2014-2020" (ОПРР), чрез пълномощник, против решение 12839 от 02.12.2024 г., постановено по адм.д. 1588/2024 г. на Административен съд - Варна, с което съдът е отменил негово решение РД-02-14-1063/ 01.07.2024 г. за определяне на финансова корекция на Община Варна. Според касатора решението е неправилно поради постановяването му при съществени нарушения на съдопроизводствените правила, нарушение на материалния закон и необоснованост - основания за отмяна по чл. 209, т. 3 АПК. Касационният жалбоподател твърди, че съдът не е обсъдил в съвкупност доказателствата по делото и не е изяснил релевантната за спора фактическа обстановка. Смята за безспорно, че бенефициерът не е представил на УО техническото предложение на изпълнителя, както и съпътстващи изискуеми документи, установяващи декларирани от избрания в проведената процедура изпълнител данни за професионалната квалификация и опит за всеки експерт от екипа на изпълнителя. Оспорва извода на съда, че тези данни са налични, защото е изведен по косвен път, в противоречие с изискванията на закона. Иска отмяна на решението и произнасяне по съществото на спора, при което подадената от Община Варна жалба бъде отхвърлена като неоснователна. Претендира разноски за двете съдебни инстанции. Ответникът Община Варна, чрез пълномощника си, оспорва касационната жалба по съображения, изложени в писмен отговор. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба. Върховният административен съд, след като провери правилността на обжалваното решение, приема следното: Първоинстанционният съд е установил, че в изпълнение на сключен между страните административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ бенефициерът Община Варна е провела открита процедура по Закона за обществените поръчки с предмет "Инженеринг на пет обекта от Инвестиционен приоритет "Образователна инфраструктура" в рамките на проект "Модернизация на образователната инфраструктура на територията на град Варна" по пет обособени позиции. За обособена позиция (ОП) 3 е сключен договор за изпълнение с "ЖПС БИЛД" ЕООД. УО е извършил проверка на проведената процедура по регистриран сигнал за нередност, за което е уведомил възложителя с писмо от 31.05.2024 г. По отношение на ОП 3 органът е достигнал до извод за наличие на недостатъчна одитна пътека. Обосновал се е, че възложителят не е представил документи, съдържащи цялото предложение за изпълнение на поръчката; в ИСУН е налична само част от техническото предложение; липсват документи относно образованието, правоспособността, квалификацията, общия и специфичния опит на всеки от проектантите от екипа на избрания изпълнител. Административният орган е посочил, че в резултат на липсата на документи не е възможно да се провери дали офертата на избрания изпълнител отговаря на изискванията на възложителя за ОП 3 и дали е оценена от комисията в съответствие с одобрената методика за оценка и при условията на равно третиране с другите двама участници в процедурата за тази обособена позиция. Развил е мотиви, че съгласно одобрената методика за оценка възложителят е посочил и документите, които следва да съпътстват техническото предложение с оглед неговото оценяване съобразно утвърдените критерии, като при несъответствие на някой от експертите с изискванията на възложителя участникът следва да бъде предложен за отстраняване. При положение, че липсват съпътстващи изискуеми документи органът не може да удостовери, че избраният изпълнител за ОП 3 е отговарял на поставените от възложителя критерии за възлагане и дали спрямо него са били налице основания за отстраняване. Ръководителят на УО на ОПРР, предвид направените констатации, е издал оспореното пред първоинстанционния съд решение РД-02-14-1063/ 01.07.2024 г. Приел е, че възложителят е допуснал нарушение на чл. 121, ал. 1 и 2 ЗОП и чл. 98, ал. 2 ППЗОП, посочил го е като нередност по т. 16, б"а" от Приложение 1 към Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ред. ДВ, бр. 19 от 6 март 2020 г.) (Наредбата) и е определил финансова корекция на Община Варна в размер на 25% върху стойността на допустимите разходи по договора с изпълнителя за ОП 3. Административният съд - Варна е приел от правна страна, че оспореният акт е издаден от компетентен орган, в изискуемата писмена форма, при спазване разпоредбата на чл. 73, ал. 2 ЗУСЕФСУ, но в противоречие с материалноправните разпоредби и целта на закона, поради което го е отменил. Според съда не са доказани твърденията на органа за отсъствие на посочените документи в досието на поръчката, тъй като, видно от приложение 4 към ЕЕДОП на "ЖПС БИЛД" ЕООД, след изброяването на персонала, на който е възложено проектирането, са посочени като приложения документи, доказващи образованието, правоспособността, квалификацията, общия и специфичен опит на всеки един от посочените проектанти. Видно също от протоколите за работата на комисията за оценяване на предложенията, в тях не са отразени липси на изброените от органа документи към офертата на този участник. Също така, в контролен лист за проверка на обществени поръчки от 04.02.2019 г. е посочено, че офертата на избрания изпълнител за ОП 3 отговаря на изискванията на закона и на възложителя. Съдът е приел за безспорно, че посочените от органа съпътстващи документи са били на разположение на Община Варна, което е видно от проведено предходно производство за определяне на финансова корекция на общината за различно нарушение на ЗОП по отношение на ОП 3. Съдът е обосновал извод, че приетата за нарушена разпоредба на чл. 121, ал. 1 ЗОП (в приложимата редакция към датата на провеждане на поръчката), за да представлява нередност по т. 16, буква "а" от Приложение 1 на Наредбата, трябва да има за резултат липса на прозрачност в етапа на процедурата, за който се отнася - оценяването на предложения и избора на изпълнител. Тъй като ЗОП не дава определение на прозрачност, за целите на този закон е извел съдържанието на това понятие от чл. 12, ал. 1 АПК и е заключил, че възложителят не е допуснал приетото с акта нарушение, с което да е нарушена прозрачността на проведената процедура по възлагане. Решението е правилно, но по различни от изложените съображения. Правилен е изводът на административния съд за компетентност на органа, формата на акта и спазване на административнопроизводствените правила при издаването му. Правилен е и изводът за материална незаконосъобразност на акта. Съдебната проверка за съответствието на акта с материалноправните разпоредби е ограничена до проверка на фактическите твърдения на органа и неговите правни изводи. Ръководителят на УО твърди в акта си, че възложителят е допуснал нарушение на чл. 121, ал. 1 и 2 ЗОП и чл. 98, ал. 2 ППЗОП, което е посочил като нередност по т. 16, б. "а" от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата - недостатъчна документална проследимост за възлагането на обществената поръчка. Правната уредба на досието на обществената поръчка се съдържа в глава четиринадесета "Досие на обществената поръчка" от ЗОП и в глава десета "Досие на обществената поръчка" от ППЗОП. Разпоредбата на чл. 121, ал. 1 ЗОП предвижда, че възложителите създават и поддържат досие за всяка обществена поръчка с цел осигуряване на документална проследимост (одитна пътека) по отношение на всички свои действия и решения, както и на действията на комисиите за възлагане на обществени поръчки, независимо дали поръчките се възлагат с електронни средства, в което следва да се съдържат и документите, представени от определения за изпълнител участник преди сключването на договора. Информацията в досието на обществената поръчка се организира по начин, който дава възможност за хронологична проследимост на всички действия на отговорните длъжностни лица във връзка с подготовката, провеждането, приключването и отчитането на изпълнението на обществената поръчка (чл. 98, ал. 2 ППЗОП). Възложителят определя едно или повече длъжностни лица, които организират съдържанието на досието и документират движението на документите, съдържащи се в него (чл. 98, ал. 3 ППЗОП). Възложителят осигурява условия и отговаря за съхранението на досието на обществената поръчка в сроковете по чл. 122 ЗОП (чл. 98, ал. 4 ППЗОП). Съдържанието на досието е регламентирано в чл. 121, ал. 2 ЗОП. Наличието на всички тези документи в досието на обществената поръчка дава на всяко заинтересовано лице информация за условията, при които е възложена съответната поръчка и увереност, че възлагането на поръчката е осъществено при спазване на принципа на публичност и прозрачност, регламентиран в чл. 2, ал. 1, т. 4 ЗОП. В конкретния случай изложените от органа фактически обстоятелства се свеждат единствено до съдържанието на представените от участника документи и възможността въз основа на тях да се направи обоснован извод, че сключеният договор е с изпълнител, който отговаря на поставените критерии за подбор. Дори да се приеме за верен изводът на органа, че определеният за изпълнител участник не е представил част от изискуемите документи, т. е. да не е налице доказване по надлежния ред на декларираните вече в ЕЕДОП обстоятелства и съответствие с критериите за оценка, то посоченото от органа нарушение не сочи на нередност по т. 16, б. "а" от Приложение 1 към Наредбата, в приложимата редакция. Съставът на тази нередност органът е обвързал с нарушение на чл. 121, ал. 1 и 2 ЗОП. Мотивите на органа се отнасят до невъзможността поради непредставена от определения за изпълнител участник част от документи да се докаже съответствието му с поставения от възложителя критерий за подбор, свързан с техническите и професионалните способности, но органът не е конкретизирал дори кой е меродавният момент, към който е анализирал нарушението - дали към момента на избора на изпълнител за ОП 3 или към момента на сключване на договора с избрания изпълнител за тази обособена позиция. Оспореното пред първоинстанционния съд решение представлява индивидуален административен акт, който следва да бъде издаден в съответствие с чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК - да съдържа фактически основания, които да изпълват хипотезата на посочената от органа правна норма. Изложените от ръководителя на УО на ОПРР фактически обстоятелства следва да обосновават правния извод за посоченото в акта нарушение. Оценката на съдържанието на представените от участника документи към момента на избора води до извод за задължение на възложителя за неговото отстраняване, а към момента на сключване на договора води до извод за незаконосъобразно сключен договор за изпълнение. Административният орган в акта си е изложил фактически установявания, които не съответстват по същество на приетия от него правен извод за допусната нередност по т. 16, б"а" от Приложение 1 към Наредбата. Мотивирането на административния акт изисква да има пълно съответствие между фактическите и правните изводи, а в настоящия случай такова не може да бъде изведено - не е ясно дали от изложените фактически обстоятелства органът формира извод за нарушение на нормата на чл. 121, ал. 1 от ЗОП или на критерийте за подбор при избора на изпълнител. Установяването на нередност по смисъла на чл. 2, т. 36 от Регламент 1303/2013 г. на Европейския парламент и на Съвета в хипотезата на посочената от органа категория нередност изисква доказване на конкретно посочено нарушение от фактическа и правна страна. Мотивирането на административния акт е задължение на неговия издател, като съдът може единствено да провери дали същото е упражнено надлежно, но не може да обоснове извод за нарушение, което осъществява състав на нередност вместо органа. Доколкото в случая не може да бъде установено до какъв точно правен извод е достигнал органът с оглед изложените от него фактически обстоятелства, то не може да бъде прието, че е ясно и точно установено фактическото и правно основание за определената на бенефициера Община Варна финансова корекция. Предвид изложеното, като е обосновал извод за материална незаконосъобразност на оспорения акт, Административинят съд - Варна е постановил правилно решение, което следва да бъде оставено в сила. Касационният състав следва да посочи за пълнота, че органът е приложил Наредбата за посочване на нередности в неотносима към спора редакция, макар и съдържанието на нередността по т. 16 от Приложение 1 към Наредбата, в приложимата редакция, да не е променено. Съгласно доказателствата по делото, проверката, по която е издадено оспореното решение, е започнала през 2024 г. и за нея възложителят е уведомен с писмо от 31.05.2024 г. Нарушенията на Закона за обществените поръчки се установяват към момента на извършването им, но нередността за тях се посочва към датата на издаване на административния акт. Оспореното решение е издадено на 01.07.2024 г., поради което е приложима редакцията на Наредбата за посочване на нередности, ДВ, бр. 102 от 13.12.2022 г. Претенцията на касационния ответник за разноските по делото е основателна с оглед изхода на правния спор. Община Варна е представлявана от юрисконсулт с надлежно представено пълномощно по делото, поради което в полза на общината следва да бъдат присъдени разноски в размер на 50 лв. на основаниее чл. 228 АПК, вр. с чл. 143, ал. 3 АПК, чл. 37, ал. 1 ЗПП и чл. 25а, ал. 3 от Наредбата за заплащането на правната помощ. Воден от горното, Върховният административен съд