Решение № 12636 от 10.12.2021 г. на ВАС по адм. д. № 8335/2021 г.

Производството е по реда на чл.185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по жалба на МБАЛ "Сърце и мозък" ЕАД, гр.София, представлявано от П. Диновска - изпълнителен директор, чрез пълномощник - адв.Д. Стоянов, против чл.2, ал.1, т.5 от Наредбата за критериите за определяне на университетски болници, приета с ПМС 93 от 25.04.2019г., обн.ДВ, бр.36/03.05.2019г., в сила от 03.05.2019г. Поддържа се искане за отмяна на оспорената разпоредба като незаконосъобразна, поради съществено нарушение на административнопроизводствените правила, нарушение на материалния закон и целта му - основания по чл.146, т.3,4 и 5 АПК. Излагат се оплаквания, че наредбата, в оспорената й част, е приета без мотиви, в нарушение на чл.26, ал.2 и чл.28, ал.2 ЗНА. Според оспорващото дружество представения доклада на министъра на здравеопазването и справката за отразяване на предложенията, получени в рамките на обществените консултации, не съдържат мотиви по същество за приемане на разпоредбата на чл.2, ал.1, т.5 от наредбата. Сочи се, че нормата е ограничителна, тъй като поставя "бариера" от 20% от обучаващите се студенти във висшето училище по специалности от регулираните професии, да са провеждали практическата си подготовка в болницата две години, за да придобие статут на университетска. Поставянето на такова условие като критерий за придобиване от болницата на статут на университетска е твърде субективно и зависи изцяло от ръководството на ВУЗ, а не и от съответната болница. Посочва се още, че липсата на мотиви по чл.28, ал.2, т.1-5 ЗНА, спрямо оспорената разпоредба препятства проверката по същество за правилното приложение на материалния закон. Ответникът: Министерски съвет на Република България, чрез процесуален представител - правен съветник Георгиева, оспорва жалбата като неоснователна. Претендира юрисконсултско възнаграждение. Ответникът: министъра на здравеопазването, редовно призован, не се явява и не се представлява. От същия, чрез процесуалния му представител - П. Денчева, нач.отдел в Дирекция "Правна" на МЗ, е постъпила защита, с която оспорва жалбата като неоснователна. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост, но неоснователност на подадената жалба. Върховният административен съд, състав на второ отделение, намира жалбата за процесуално допустима, по съображенията подробно изложени в определение от 07.09.2021г. по настоящето дело. От анализа на доказателствата, от фактическа страна се установява следното: По делото е представен Доклад на министъра на здравеопазването, адресиран до МС, с която е внесен проект на постановление за приемане на процесната наредба /л.26-30/. В доклада са обосновани причините, налагащи приемането на наредбата, предвид отсъствието на досегашна правна уредба за критериите на които трябва да отговарят лечебните заведения за да придобият статут на университетски болници по чл.90, ал.4 ЗЛЗ. Посочено е, че като отправна точка за изработените критерии е обвързаността на многопрофилната болница с университета. Необходимо е университетската болница да е обвързана с обучението на студенти, докторанти и специализанти в по-голяма степен от останалите лечебни заведения получили одобрение от министъра на здравеопазването за такова обучение, както и да извършва научна дейност. Тези критерии всъщност надграждат критериите необходими лечебното заведение да получи одобрение от министъра на здравеопазването за обучение на студенти по чл.90, ал.2 ЗЛЗ. По отношение на оспорения критерий са изложени съображения, че периодът от 2 години е минимално необходимият за доказване, че лечебното заведение системно е обвързано с практическо обучение на студенти, както и че броят на студентите от съответния ВУЗ по специалностите от регулираните професии, които практикуват в болницата следва да е не по-малко от 20%. В доклада е очертана преследваната цел от приемане на наредбата, както и очакваните резултати. Предложената от министъра на здравеопазването финансова обосновка /л.30/ е одобрена от министъра на финансите. Към административната преписка е приложен формуляр за извършена частична предварителна оценка на въздействието /л.31-34/ от 18.02.2019г.,съгласно чл.18а и чл.20 ЗНА, с която е изследвана нуждата от приемане на този подзаконов нормативен акт, съотношението между формулираните цели и очакваните резултати, както и Становище на дирекция "Модернизация на администрацията" към МС за съгласуване на предварителнатта частична оценка на проекта, на основание чл.30г УПМСНА. Представена е Справка за отразяване на становищата по проекта на ПМС за приемане на процесната наредба от други органи, чиито правомощия са свързани с предмета на регулиране от наредбата или които са задължени да я прилагат, съгласно чл.27 ЗНА. Такива съгласувателни становища са постъпили от: Администрацията на МС, МО, МНО, МФ, МРРБ, МВР, МТСП, и др./стр.36-49/. Представена е и Справка за отразяване на предложенията, получени в рамките на обществените консултации по изготвения проект за наредба /стр.50-83/, ведно с предложения и становища на МУ-София, МУ-Пловдив, ВМА-София, Университет проф."А.Златаров" - Бургас, МУ-Плевен, УМБА "Д-р Г.Странски" ЕАД, гр.Плевен и др. Видно от протокол 17 от заседанието на МС, проведено на 24.04.2019г., под 27 е приет проекта на постановление за приемане на процесната наредба. Препис от Постановление 93/25.04.2019г. е изпратен за обнародване в Държавен вестник на същата дата /между л.84 и 85/. Проектът на наредбата, ведно с доклада на министъра на здравеопазването, частичната предварителна оценка за въздействие, становището на дирекция "Модернизация на администрацията" и Справката за отразяване на становищата и предложенията по проекта са публикувани на интернет страницата на Министреството на здравеопазването на 18.02.2019г. и на Портала за обществени консултации на 19.02.2019г., като е даден 30-дневен срок за обществено обсъждане - до 20.03.2019г. /стр.85 и 86/. При тези фактически установявания, настоящият състав извежда следните правни изводи: Съгласно Параграф единствен от Заключителни разпоредби на Наредбата за критериите за определяне на университетски болници /обн.ДВ, бр.36/3.05.2019г./, наредбата се приема на основание чл.90, ал.9 от Закона за лечебните заведения /ЗЛЗ/. Съгласно чл.90, ал.9 ЗЛЗ /нова ДВ, бр.102/2018г., в сила от 1.01.2019г./, критериите, на които трябва да отговарят лечебните заведения или техните клиники или отделения по ал.1, за да придобият правата на университетски болници, клиники или отделения, се определя с наредба на Министерския съвет /МС/. Съгласно чл.90, ал.4 ЗЛЗ, МС по предложение на министъра на здравеопазването определя кои от лечебните заведения или техни клиники или отделения, получили одобрение от министъра на здравеопазването за дейностите по чл.90, ал.1, т.1-3 ЗЛЗ, придобиват правата на университетски болници за срока на одобрението. С оспорената разпоредба на чл.2, ал.1, т.5 от наредбата е посочен един от критериите, на които трябва да отговаря многопрофилната болница, за да бъде определена за университетска, а именно: "най-малко 20 на сто от студентите, обучаващи се във висшето училище по специалностите от регулираните професии от професионални направления " Медицина", "Дентална медицина", "Фармация" и "Здравни грижи", през последните две години да са провеждали практическата си подготовка в болницата". Съгласно чл.168, ал.1, вр.чл.196 АПК, съдебната проверка за законосъобразност на частично оспорения подзаконов нормативен акт се извършва на всички основания по чл.146 АПК. Наредбата за критериите за определяне на университетски болници, вкл. оспорената от нея разпоредба, е издадена от компетентен орган - МС на РБ, на основание законова делегация по чл.90, ал.9 ЗЛЗ. Съгласно чл.6 от Закона за нормативните актове /ЗНА/, МС издава постановления, когато издава правилници, наредби или инструкции.Наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акст от по-висока степен - чл.7, ал.2 ЗНА. В случая това е чл.90, ал.4 от Глава десета на ЗЛЗ. Наредбата е обнародвана в ДВ, бр.36/3.05.2019г. и е в сила от същата дата. При издаването й е спазена формата, както и не са допуснати съществени нарушения на административнопроиозводствените правила по чл.26 ЗНА, вр.чл.77 АПК и чл.28, ал.2 ЗНА, както се сочи в жалбата. Разпоредбата на чл.26, ал.1 ЗНА изисква всеки проект на нормативен акт да се изработва при зачитане на принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност и пр. В случая изработеният проект на наредба отговаря на тези принципи. От доказателствата към административната преписка се установява, че органът - съставител на проекта, е спазил тези принципи, като в доклада и предварителната частична оценка за въздействие са посочени необходимостта от приемане на този нормативен акт за определяне на критериите на които трябва да отговарят лечебните заведения за да придобият статут на университетски болници, очакваните резултати от прилагането й, целта й, необходимостта от съгласуване със заинтересованите ведомства и провеждане на обществено обсъждане на проекта за наредба. Спазени са и изискванията на чл.26, ал.2, 3, 4 и 5 ЗНА. В процеса на изработване на процесната наредба са проведени обществени консултации с граждани и юридически лица, видно от описаната по-горе Справка /стр.50-83/ и постъпили становища от различни лечебни заведения, които са обсъдени и частично приети за основателни. Проектът на наредба, преди внасянето му в МС, е публикуван на интернет стр.на МЗ, заедно с мотивите /доклада/ и предварителната частична оценка за въздействие, на 18.02.2019г., както и на Портала за обществени консултации, на 19.02.2019г. Спазен е 30 - дневния срок по чл.26, ал.4 ЗНА за постъпване на предложения и становища по проекта. Извършено е и публикуване на интернет страницата на МЗ справка за постъпилите предложения, с мотиви по отношение на тези, които не се приемат. Спазена е и процедурата по чл.27 ЗНА, за изпращане на проекта на наредбата, заедно с предварителната частична оценка за въздействие по чл.20 за съгласуване с други ведомства / виж справка стр.36-49/. Поради това не се споделят оплакванията на оспорващото дружество за нарушение на чл.26 ЗНА. Неоснователно е и оплакването за нарушение на чл.28, ал.2 ЗНА, относно съдържанието на доклада. Приложеният по делото доклад на министъра на здравеопазването съдържа всички изискуеми реквизити, вкл. причините и аргументите на органа на изпълнителната власт за приемане на наредбата и в частност на оспорената разпоредба на чл.2, ал.1, т.5 от нея. Докладът съдържа още: целите, които се поставят; финансовите средства, необходими за прилагането на наредбата, очакваните резултати, както и че проектът на наредба не е свързан с европейското право. Допълнителни мотиви по тези въпроси са изложени в изработената предварителна частична оценка на въздействието по чл.20 ЗНА и финансова обосновка, одобрена от министъра на финансите, които са част от административната преписка. Тези мотиви касаят и оспорената разпоредба, като част от тази наредба. Предвид изложеното не се споделят оплакванията за наличие на отменителното основание по чл.146, т.3 АПК - съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Не е налице и основанието за отмяна по чл.146, т.4 АПК - противоречие с материалноправни разпоредби. Въведеният с оспорената разпоредба на чл.2, ал.1, т.5 от наредбата критерий, се отнася за студенти във висше училище по специалности от регулираните професии по направление "Медицина", "Дентална медицина", "Фармация" и "Здравни грижи", като изискването е 20 % от тях да са провеждали реално практика в съответната многопрофилна болница през последните две години. Поставените изисквания не са субективни, както се поддържа в жалбата, а са обективни условия поставени от компетентния орган за придаване на статут на университетска болница само на тези лечебни заведения, които показват системност в практическото обучение на студенти от даден медицински ВУЗ - не по-малко 20 % от тези студенти за последните две години. Настоящата инстанция споделя мотивите на органа, че този критерий, заедно с останалите критерии по чл.2 от наредбата надграждат, те са в повече от изискванията лечебното заведение да получи одобрение от министъра на здравеопазването за обучение на студенти и специализанти по чл.90, ал.2 и 3 ЗЛЗ, вр.с Наредба 8/13.11.2019г. за изискванията към лечебните заведения, които извършват обучение на студенти и специализанти / обн.ДВ, бр.91/19.11.2019г./. Въведеният по чл.2, ал.1, т.5 от наредбата критерий към болниците, които претендират да получат статут на университетски е законосъобразно, тъй като в университетските болници се извършва практическо обучение на студентите от посочените регулярни професии в областта на медицината, което обучение следва да е качествено, от лекари заемащи академична длъжност, системно във времето и по отношение на не по-малко от 20% студенти от съответния ВУЗ. Всъщност критерият по чл.2, ал.1, т.5 от наредбата, ведно с останалите критерии, отличават университетската болница от останалите лечебни заведения, които са получили одобрение от министъра на здравеопазването за извършване на дейностите по чл.90, ал.1, т.1-3 ЗЛЗ, сред които е и обучението на студенти по медицина, дентална медицина и фармация. От изложеното следва, че всяко лечебно заведение, което е получило одобрение от министъра на здравеопазването по чл.90, ал.2 ЗЛЗ, може да обучава студенти по посочените регулярни професии и без да е със статут на университетска болница. За да получи такъв статут обаче са необходими допълнителни, по-високи изисквания, за постоянна, системна практическа работа на болницата с по-голям брой студентите, а не единична и кратка във времото практическа подготовка с малък брой студенти от посочените специалности. Поради това оспореният критерий е съответен на закона и на целта му, за която е създаден. С оглед на изложеното и при отсъствие на отменителните основания по чл.146 АПК, жалбата на МБАЛ "Сърце и мозък" ЕАД срещу разпоредбата на чл.2, ал.1, т.5 от Наредбата за критериите за определяне на университетски болници, се явява неоснователна и като такава следва да бъде отхвърлена. При този резултат и направеното искане, на ответника - МС на РБ следва да бъде присъдено юрисконсултско възнаграждение за процесуално представителство пред настоящата инстанция от правен съветник Георгиева, в размер на 150 лева. Водим от горното и на основание чл.193, ал.1, предл.последно АПК, Върховният административен съд, състав на второ отделение