Решение № 4650 от 9.04.2010 г. на ВАС по адм. д. № 2409/2010 г.

Решение № 4650 от 9.04.2010 г. на ВАС по адм. д. № 2409/2010 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Ваня Анчева Производство по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на министъра на отбраната, чрез процесуалния му представител юрисконсулт Емилия Николова, срещу решение № 16066/28.12.2009 г., постановено по адм. д. № 9664/2009 г. на Върховния административен съд, шесто отделение, с което е обявена за нищожна алинея 2 на чл. 39 от раздел ХIV на "Инструкция за допълнителните възнаграждения за специфични условия на труд, изплащани в поделенията на бюджетна издръжка от системата на Министерството на отбраната", утвърдена от министъра на отбраната и допълнена с негова заповед № ОХ-372 от 11.05.2009 г. Релевирани са оплаквания за недопустимост и евентуално - за неправилност на обжалваното решение - касационни основания по чл. 209, т. 2 и т. 3 АПК. Касаторът поддържа, че Инструкцията урежда вътрешнослужебни отношения, свързани със служебния статус на работещите в структурите на министерството лица, поради което попада в приложното поле на чл. 2, ал. 2, т. 3, евентуално на чл. 128, ал. 3 АПК. Иска се обезсилване на оспореното решение или неговата отмяна, ако касационният състав прецени, че актът съставлява годен предмет на съдебен контрол. Ответникът - Георги Филипов Илиев, с писмено възражение и в съдебно заседание оспорва касационната жалба. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, петчленен състав, за да се произнесе по допустимостта и основателността на касационната жалба, съобрази следното: Касационната жалба е подадена в законоустановения четиринадесетдневен срок от надлежна страна, имаща право и интерес от оспорването, поради което и по аргумент от разпоредбите на чл. 210, ал. 1 и чл. 211, ал. 1 АПК е процесуално допустима. Разгледана по същество с оглед правилата на чл. 218, ал. 1 и 2 от АПК, касационната жалба е неоснователна, а решението на тричленния състав на ВАС е валидно, допустимо и правилно. Предмет на съдебна проверка за законосъобразност в производството по чл. 185 и сл. АПК пред тричленния състав на Върховния административен съд е алинея 2 на чл. 39 от раздел ХIV на "Инструкция за допълнителните възнаграждения за специфични условия на труд, изплащани в поделенията на бюджетна издръжка от системата на Министерството на отбраната" (Инструкцията), съгласно която допълнителното възнаграждение по ал. 1 не се изплаща на кадровите военнослужещи, взети в разпореждане по специални щатове на министъра на отбраната № А-101, № А-916 и № А-918. Инструкцията е утвърдена със заповед на министъра на отбраната и допълнена със заповед № ОХ-372/11.05.2009 г., в която е посочено е, че влиза в сила от 1.01.2009 г. За да обяви нищожността на оспорения текст, тричленният състав е приел, че волеизявлението на министъра на отбраната съдържа белезите на нормативен административен акт по дефиницията на чл. 75, ал. 1 АПК - има за адресати неопределен, макар и родово определяем кръг правни субекти, с нееднократно правно действие и е създаден по прилагане на нормативен акт от по-висока степен. При преценката на основанията за оспорване по чл. 146, т. 1 - 5 АПК съставът е счел, че необнародването на акта в "Държавен вестник" е порок по смисъла на чл. 146, т. 3 АПК - съществено са нарушени административнопроизводствени правила по издаването му. В мотивите на решението са изложени съображения, че необнародваният подзаконов нормативен акт не произвежда целеното с неговото издаване правно действие и за това, ако бъде приложен преди да бъде обнародван, ще е налице незаконно действие, извършено без нормативно основание. Като е приел, че нарушението на императивните законови норми, уреждащи условията и изискванията за приемане на нормативни административни актове е пречка актът да породи предписаните му правни последици, решаващият състав е формирал крайния си извод, че прилагането на необнародван подзаконов нормативен административен акт създава нежелана от правния ред и опасна привидност, че има правно действие и валидно регулира съответните обществени отношения, поради което е обявил същият е нищожен. Решението е правилно. Не се спори, че Инструкцията за допълнителните възнаграждения за специфични условия на труд, изплащани в поделенията на бюджетна издръжка от системата на Министерството на отбраната е действащ акт от обявяването й със Заповед № ОХ-271 от 7.08.1995 г., който се прилага и понастоящем. Посредством Инструкцията се регулират допълнителните плащания за специфични условия на труд, изплащани на заетите лица в системата на Министерство на отбраната. Предметното й съдържание е очертано в чл. 1 на Глава първа "Общи положения", според който "тази инструкция регламентира условията и реда за изплащане на допълнителните възнаграждения за специфични условия на труд на офицерите, свръхсрочнослужещите от сержантския състав, срочнослужещите и волнонаемните служители и работници от поделенията на бюджетна издръжка от системата на Министерство на отбраната и се издава на основание чл. 6 от Постановление № 37 на Министерския съвет от 1989 г.; чл. 7, т. 5 от Наредбата за договаряне на работната заплата, приета с ПМС № 129/1991 г. и чл. 2 от Наредбата за допълнителните и други трудови възнаграждения, приета с ПМС № 133/1993 г." Анализът на властническите разпореждания, инкорпорирани в текстовете й сочи, че Инструкцията е съвкупност от правни норми (разпореждания), с които министърът дава указания до подчинени нему органи (командири и началници от всички степени) относно прилагане на нормативни актове, които е издал или чието изпълнение трябва да обезпечи. При тези данни Инструкцията съдържа общозадължителни правила за поведение, подзаконови (вторични) правни норми с многократно правно действие и противно на изложените в касационната жалба доводи, съставлява нормативен административен акт по смисъла на чл. 115 от Конституцията на Република България, чл. 25, ал. 4 от Закона за администрацията и чл. 7, ал. 3 от Закона за нормативните актове. Според чл. 5, ал. 5 от Конституцията на Република България всички нормативни актове се публикуват и влизат в сила три дни след обнародването им, освен когато в тях е определен друг срок. Това принципно положение е залегнало в текста на чл. 78, ал. 2 АПК, въвеждащ изискването всички нормативни актове, освен тези на общинските съвети, да се обнародват в "Държавен вестник". В същия смисъл е новелата на чл. 37, ал. 1 ЗНА, съгласно която нормативните актове на министрите се обнародват в "Държавен вестник". Разпоредбата на чл. 4, ал. 1, т. 10 от Закона за "Държавен вестник" предвижда, че в официалния раздел на "Държавен вестник" се обнародват правилниците, наредбите и инструкциите на министрите. В контекста на цитираната уредба, изискването за влизане в сила на даден нормативен акт е той да бъде обнародван в "Държавен вестник", респ. - обнародването е условие за превръщането на акта в част от действащото право. Следователно елементите, образуващи фактическия състав на нормативния акт и обуславящи неговата валидност са: издаване от компетентния държавен орган; писмена форма на акта, съобразена с изискванията на Указ № 883 за прилагане на ЗНА; неговото удостоверяване (чл. 78 АПК) и обнародване. За разлика от съобщаването на индивидуалните и общите административни актове, публикуването на нормативните актове е завършващият елемент от техния фактически състав като условие за влизането им в сила и поставянето им в действие. Чрез обнародването в "Държавен вестник", нормативният акт се довеждат до всеобщо знание и се определя началния момент, от който той произвежда действие. Необнародването е пречка актът да породи правни последици, т. к. до публикуването си той не съществува като юридически факт. Това означава, че липсата на този елемент от фактическия състав на нормативния акт води до опорочаването му до степен на нищожност. Неизпълнението на задължението за обнародване поначало се възприема в съдебната практика като съществен порок на акта, обуславящ неговата нищожност. Подробни аргументи в тази насока са изложени в мотивите на решение № 2174/11.03.2004 г., постановено по адм. д. № 3680/03 г. на Върховния административен съд, петчленен състав. В същия смисъл виж: решение № 14935/8.12.2009 г. по адм. д. № 12183/2009 г.; решение № 14946/8.12.2009 г. по адм. д. № 5837/2009 г.; решение № 11788/12.10.2009 г. по адм. д. № 9523/2009 г. на петчленни състави. Неоснователен е релевираният с касационната жалба довод за наличие на предпоставка по смисъла на чл. 128, ал. 3 АПК за изключване на Инструкцията от приложеното поле на съдебния контрол. Анализът на съдържанието на оспорения акт и характера на уредените обществени отношения налагат категоричен извод за липса на информация, представляваща държавна тайна, която е свързана с отбраната и сигурността на страната. Самото книжно тяло на нормативния акт и заповедта за допълнението му също не съдържат гриф на сигурност по смисъла на чл. 30, ал. 1 от Закона за защита на класифицираната информация. Предвид изложеното, в касационното производство не се установиха твърдяните отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК, поради което обжалваното решение е правилно и следва да се остави в сила. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо от АПК, Върховният административен съд, петчленен състав на втора колегия,