Решение № 11058 от 16.07.2019 г. на ВАС по адм. д. № 3378/2019 г.

Решение № 11058 от 16.07.2019 г. на ВАС по адм. д. № 3378/2019 г., V о., докладчик председателят Галина Карагьозова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба, подадена от изпълнителния директор на Национална агенция за приходите (НАП), чрез процесуалния му представител юрисконсулт М. Асенова, против решение № 581 от 30.01.2019 г., постановено по адм. дело № 6449/2018 г. на Административен съд - София - град (АССГ), Второ отделение, 39 състав, с което по жалба на Е. Иванова е отменена негова заповед № 2557 от 1.06.2018 г. В касационната жалба са развити доводи за неправилност на съдебното решение, поради необоснованост на изводите на съда, нарушение на материалния закон и постановяването му при допуснати съществени съдопроизводствени нарушения - отменително основание по чл. 209, т. 3 от АПК, като се иска отмяната му, отхвърляне на жалбата срещу заповедта и присъждане на юрисконсултско възнаграждение на НАП за двете съдебни инстанции. Ответникът по касационна жалба - Е. Иванова, в писмен отговор и в съдебно заседание, чрез пълномощника си адв. Д. Чорбаджиев, оспорва касационната жалба и моли като неоснователна да бъде отхвърлена, а решението на съда да бъде оставено в сила. Претендира присъждане на направените за касационното производство разноски, по представен списък. Представителят на Върховна административна прокуратура дава подробно мотивирано заключение за основателност на касационната жалба. Върховният административен съд, пето отделение, след като прецени данните по делото и доводите на страните, приема за установено следното: Касационната жалба е подадена от надлежна страна, против подлежащ на оспорване съдебен акт, който е неблагоприятен за нея, както и в рамките на преклузивния срок по чл. 211, ал. 1 от АПК, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество е основателна. Предмет на контрол пред АССГ е цитираната по-горе заповед на изпълнителния директор на НАП, с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител (ЗДСл.) поради съкращаване на длъжността е прекратено служебното правоотношение на Е. Иванова за длъжност "старши инспектор по приходите" в отдел "Оперативни проверки", дирекция "Контрол", ТД на НАП - София. След като е обсъдил събраните по делото доказателства, съдът е приел за установена следната фактическа обстановка: Съкращаването е извършено съгласно ново длъжностно разписание на ТД на НАП-София, утвърдено със заповед № ЗЦУ-560/23.04.2018 г. на изпълнителния директор на НАП, считано от 1.05.2018 г., с което са съкратени 114 щатни бройки на различни длъжности в отдел "Оперативни проверки", Дирекция "Контрол" в ТД на НАП-София, който е отдел е закрит. Посоченото е предприето, във връзка с указания в писмо изх. № 20-00-61/13.04.2018 г. на изпълнителния директор на НАП за предприемане на действия за закриването на отдел "Оперативни проверки" в Дирекция "Контрол" на ТД на НАП - София. Със същата заповед на изпълнителния директор на НАП са утвърдени нови длъжности разписания на ТД на НАП-Бургас, ТД на НАП-Варна, ТД на НАП-Велико Търново и ТД на НАП-Пловдив. В ТД на НАП - София, в новото длъжностно разписание има отдели "Разследване на особени случаи", "Селекция", "Ревизии", "Проверки", при общ нов щат на Дирекция "Контрол" от 503 щатни бройки, т. е. с 119 щатни бройки по-малко. Отдел "Проверки" се състои от 1 началник отдел, 8 бройки главни инспектори по приходите, 6 бройки старши инспектори по приходите и 1 брой старши специалист, общо 16 щатни бройки. Общият нов щат на ТД на НАП-София е 1977 щатни бройки, като 1731 щатни бройки са специализирана администрация с 66 броя по-малко, в сравнение с предходното щатно разписание. Видно от предходното длъжностно разписание на ТД на НАП-София, в сила от 10.04.2018 г., в Дирекция "Контрол" на ТД на НАП-София има отдел "Оперативни проверки", като има още и отдели "Разследване на особени случаи", "Селекция", "Ревизии", "Проверки", а общият щат на Дирекция "Контрол" е 622 щатни бройки. Отдел "Проверки" се състои от 1 началник отдел, 8 бройки главни инспектори по приходите, 6 бройки старши инспектори по приходите и 1 брой старши специалист, общо 16 щатни бройки. Отдел "Оперативни проверки" е с общ щат 119 щатни бройки, от които 1 началник отдел, 2 бройки началник сектор, 19 бройки главни инспектори по приходите, 21 бройки старши инспектори по приходите, 71 бройки инспектор по приходите, 1 брой главен специалист и 4 бройки старши специалист. Общият щат на ТД на НАП-София е 2043 щатни бройки, като 1797 щатни бройки са специализирана администрация. Сравнявайки щатните бройки по двете длъжностни разписания, съдът е приел, че при съкратен цял отдел "Оперативни проверки" от 119 бройки, в рамките на цялата ТД на НАП - София, намалението в щата по новото длъжностно разписание е сведено до 66 бройки от специализираната администрация. Останалите 53 бройки от съкратения отдел са назначени в други структури на ТД на НАП - София, като от отдел "Оперативни проверки" за 21 бройки за старши инспектори по приходите няма данни дали са с прекратени служебни правоотношения или са преназначени на други длъжности. Обсъждайки представените длъжностни характеристики преди и след съкращението, съдът е приел, че функциите на съкратената длъжност са прехвърлени в нови щатни бройки на длъжностите "инспектор по приходите", "старши инспектор по приходите" и "главен инспектор по приходите" в отдел "Оперативни дейности", Дирекция "Оперативни дейности", Главна Дирекция "Фискален контрол" при Централно управление (ЦУ) на НАП, като е приел, че ответникът не се е справил с носената доказателствена тежест по чл. 170, ал. 1 от АПК, да докаже реалното съкращаване на щата и че дейността на закрития отдел не е преминала към друга структура. При тези фактически установявания съдът е приел от правна страна, че заповедта е издадена от компетентен орган, в кръга на предоставените му по закон правомощия - от органа по назначаването съгласно чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, във вр. с чл. 13, ал. 1 от ЗНАП, в писмена форма, съдържа всички изискуеми реквизити и при липсата на съществени процесуални нарушения, но същата е материално незаконосъобразна. Това е така, тъй като след съпоставка на длъжностните характеристики става ясно, че всички функции, задачи и задължения на длъжностите "инспектор по приходите", "старши инспектор по приходите" и "главен инспектор по приходите" в отдел "Оперативни проверки" на Дирекция "Контрол" при ТД на НАП - София са включени в длъжностната характеристика за длъжностите "инспектор по приходите", "старши инспектор по приходите" и "главен инспектор по приходите" в отдел "Оперативни дейности" в Дирекция "Оперативни дейности", Главна Дирекция "Фискален контрол" при ЦУ на НАП към 2.05.2018 г, като има и добавени и допълнителни такива. Не е ново изискване и това за компютърна грамотност за длъжностите "инспектор по приходите", "старши инспектор по приходите" и "главен инспектор по приходите" в отдел "Оперативни дейности" и в двата му сектора - "Мобилни групи" и "ГКПП" на Дирекция "Оперативни дейности", Главна Дирекция "Фискален контрол" при ЦУ на НАП и независимо от изричното му изписване в длъжностните характеристики не става дума за по-високи изисквания за заемане на съответните длъжности. Следователно в длъжностните характеристика за цитираните длъжности макар да са добавени в допълнение изрично изписани функции, задачи и задължения за фискален контрол на стоки с висок фискален риск, чрез спиране на транспортни средства за проверка, няма въведени нито по-високи изисквания за заемане на длъжността, нито са изключени функции, задачи и задължения на досегашен старши инспектор по приходите в съкратения отдел, напротив същите са включени, съответно не е налице формирана съществена разлика във функции, задачи и задълженията по двете длъжностни характеристики, която да обоснове извод, че длъжността на досегашен старши инспектор по приходите в съкратения отдел като система от функции, задължения и изисквания вече не фигурира в длъжностното разписание. По тези съображения съдът е формирал извод, че не е налице реално съкращаване на длъжността по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, тъй като макар и като наименование длъжността да не фигурира в новото длъжностно разписание, същата като система от функции, задачи и задължения съществува в друга структура на НАП, заповедта е постановена при превратно упражняване на власт от органа, като правните й последици са в разрез с целта на ЗДСл. По тези съображения съдът е постановил отмяна на оспорената заповед. Така постановеното решение е неправилно. Неправилен е изводът на съда, че не е налице действително съкращаване. На първо място, всички цитирани 114 бройки са съкратени, като нормативни позиции. Част от тези бройки - 53 са останали в ТД на НАП София, под формата на други длъжности, с различни утвърдени длъжностни характеристики, като посоченото е в рамките на правомощията на изпълнителния директор на НАП - да определя числеността на централното управление и териториалните дирекции. Безспорно е, че щатните бройки в специализираната администрация са намалени от 1797 на 1731, т. е. намаление от 66 бройки. Обстоятелството, че 53 от общо съкратени 114 бройки, заемани по служебно правоотношение са разпределени в други звена от администрацията, не се отразява на съкращението, тъй като бройките са разпредели за щатове с напълно различни функции от тези, изпълнявани в закрития отдел "Оперативни проверки". В този смисъл е ирелевантно дали за тези щатове са назначавани/преназначавани държавни служители. Посоченото е видно и от данните конкретно за Дирекция "Контрол" на ТД на НАП София - към 10.04.2018 г. числеността й възлиза на 622 бройки, а към 1.05.2018 г., с новото щатно разписание същата е намалена на 503 бройки, т. е. с 119 бройки, от които заети по служебно правоотношение 114 бройки. Числеността за длъжността "старши инспектор по приходите" е намалена от 296 бройки на 277 бройки, т. е. с 19 щатни бройки. Необоснован е и изводът на решаващия съд, че всички функции, задачи и задължения на длъжностите "инспектор по приходите", старши инспектор по приходите" и "главен инспектор по приходите" в отдел "Оперативни проверки" са включени в съответните длъжностни характеристики на отдел "Оперативни дейности" в Главна дирекция "Фискален контрол" при ЦУ на НАП. Функционалната характеристика на Дирекция "Фискален контрол" в ЦУ на НАП, е утвърдена още през 2014 г., като не се е променила и след прерастването на дирекцията в Главна дирекция, съответно е запазена и след 1.05.2018 г. В длъжностните характеристики на съответните инспектори функциите по фискален контрол на стоки с висок фискален риск са съществували и са осъществявани още от 2014 г., което е в съответствие с изискванията на ДОПК, измененията в глава "Петнадесета а", ДВ, бр. 109/2013 г., в сила от 1.01.2014 г. и Наредба № Н-2 от 30.01.2014 г. за условията и реда за осъществяване на фискален контрол върху движението на стоки с висок фискален риск на територията на Република България и изискванията към фискалните контролни пунктове. Не съответства на доказателствата и изводът на съда, че няма съществени разлики между функциите на длъжността "Старши инспектор по приходите", заемана от жалбоподателката в отдел "Оперативни проверки" и същата длъжност в отдел "Оперативни дейности" дирекция "Оперативни дейности" на Главна дирекция "Фискален контрол" на ЦУ на НАП. Видно от длъжностната характеристика на длъжността "старши инспектор по приходите" в отдел "Оперативни проверки" основна цел на длъжността е осъществяване на контрол по прилагане на данъчно-осигурителното законодателство чрез извършване на оперативни проверки на задължени лица, докато на същата длъжност в дирекция "Оперативни дейности" на Главна дирекция "Фискален контрол" на ЦУ на НАП е възложено осъществяването на контрол по прилагане на данъчното законодателство, чрез извършване на фискални проверки на задължени лица, свързани със стоки с висок фискален риск. Съществени различия се откриват и в преките задължения на длъжността "старши инспектор по приходите" в отдел "Оперативни проверки" и длъжността "старши инспектор по приходите" в отдел "Оперативни дейности" дирекция "Оперативни дейности" на Главна дирекция "Фискален контрол" на ЦУ на НАП, както относно предмета на проверките - в първия случай оперативни проверки, свързани с предварителен преглед и анализ на информацията свързана със задълженото лице и посещение на офиси, търговски помещения, складове и други свързани с дейността му, изискване на доказателства, съставяне на АУАН, протоколи от проверките, връчване на документи по реда на ДОПК, във връзка с проверките, а във втория случай осъществяване на фискален контрол, чрез спиране на транспортни средства, проверка на документи, придружаващи стоката, поставяне на технически средства за контрол на транспортното средство, проверки за съответствието на вида и количеството на стоката по придружаващите я документи и установената действително на място, участие в дейности, свързани с международно сътрудничество, както и при реализация на проекти, финансирани от ЕС. Тези разлики са обусловени от различния обект на проверка, приложими нормативни актове и начин на осъществяване. Незначителен брой е този на сходните функции, като в голямата част тези сходни функции са присъщи на всички инспектори по приходите и общо на органите по приходите, в това число и на публичните изпълнители. Така изброените различни задължения, сочещи значителни различия между сравняваните длъжности "старши инспектор по приходите" водят до извод за липса на запазване на системата от функции и задължения присъщи на заеманата от жалбоподателката длъжност, т. е. за реално съкращаването на длъжността, по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. - длъжността на жалбоподателката е престанала да съществува като позиция по длъжностното разписание и като система от изисквания за заемането й, функции и задължения. Предвид изложеното не е нарушена и целта на закона - липсват вакантни незаети бройки от същата длъжност като съкратената след 1.05.2018 г., което обстоятелство води и до необоснованост на изводите на АССГ за нарушаване на принципа за несъразмерност. Предвид изложеното решението като неправилно - необосновано и материално незаконосъобразно, следва да бъде отменено. Делото е постановено при изяснена фактическа обстановка, поради което не се налага връщането му за ново разглеждане и настоящият състав следва да се произнесе по същество. Следва да се има предвид, че правилно решаващият съд е приел и изводите му се възприемат от настоящата инстанция, че оспорената заповед е издадена от компетентен орган - орган по назначаването, в изискуемата писмена форма и съдържа реквизитите по чл. 108, ал. 1 от ЗДСл. Извършеното преструктуриране е на основание служебно известното на съда, по смисъла на чл. 155 от ГПК, във вр. с чл. 144 от АПК решение № РМФ -21/23.03.2018 г. на Управителния съвет на НАП, с което са одобрени организационно - управленските структури на ЦУ на НАП и ТД на НАП - София, Пловдив, Бургас, Варна и Велико Търново, считано от 1.04.2018 г. Новото длъжностно разписание от 1.05.2018 г. е съобразено с цитираното решение на УС на НАП и е в рамките на правомощията на изпълнителния директор по чл. 10, т. 8 от ЗНАП. При издаване на заповедта не са допуснати съществени нарушения на административно - производствените правила, както и същата е съобразена с материалния закон - налице е реално съкращение на длъжността на жалбоподателката. По тези съображения оспорването срещу заповедта следва да бъде отхвърлено поради липса на отменителни основания по чл. 146 от АПК. С оглед изхода на делото на НАП следва да се присъди юрисконсултско възнаграждение в размер на 200 лева общо за двете съдебни инстанции (по сто лева за всяка съдебна инстанция), своевременно претендирано, определено по размер на основание чл. 78, ал. 8 от ГПК, вр. чл. 37 от Закона за правната помощ, вр. чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ. По изложените съображения и на основание чл. 222, ал. 1 от АПК Върховният административен съд, пето отделение,