Решение № 4641 от 11.04.2018 г. на ВАС по адм. д. № 1244/2018 г.

Решение № 4641 от 11.04.2018 г. на ВАС по адм. д. № 1244/2018 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Милена Славейкова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/.

Образувано е по касационна жалба на министъра на икономиката срещу решение № 15467 от 15.12.2017 г., постановено по адм. д. № 8232/2016 г. по описа на Върховния административен съд (ВАС), с което е отменена негова заповед № РД-16-529 от 8.06.2016 г. относно наложено на К. Ц. С. дисциплинарно наказание "уволнение". Касаторът поддържа, че обжалваното решение е неправилно като постановено в противоречие с материалния закон - отменително основание по чл. 209, т. 3 АПК. Счита, че в качеството си на дисциплинарно наказващ орган (ДНО) правилно е констатирал грубо неизпълнение на служебни задължения на служител на ръководна длъжност, в резултат на което е прекратена обществена поръчка на прогнозна стойност от 500 000 лв., довело да компрометиране на Министерство на икономиката, негативен обществен и медиен отзвук. Излага подробни съображения за мотивираност и съобразяване на оспорения акт с процесуалните и материалноправни разпоредби по издаването му. Претендира за отмяна на решението и постановяване на друго по същество на спора за отхвърляне на оспорването.

О. К. Ц. С. оспорва касационната жалба. Претендира разноски.

Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, петчленен състав на Втора колегия, след като прецени допустимостта на обжалваното решение в изпълнение на изискването на чл. 218 АПК, както и наведените в жалбата отменителни касационни основания, за да се произнесе, взе предвид следното:

С оспорената пред тричленен състав на ВАС заповед на министъра на икономиката на основание чл. 89, ал. 2, т. 1 и т. 5, вр. чл. 90, ал. 1, т. 5 ЗДСл, вр. чл. 21, 22, 24, ал. 1 и чл. 28 ЗДСЛ, вр. чл. 2, ал. 1 и ал. 5 и л. 17, ал. 1 от Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация и чл. 3, ал. 1, чл. 9, ал. 1 и ал. 22 и чл. 28, ал. 1 от Етичния кодекс на служителите в МИ на К. Ц. С., началник на отдел "Деловодство и архив" в Дирекция "Административно обслужване" на МИ, е наложено дисциплинарно наказание "уволнение". При налагане на наказанието ДНО е съобразил следните фактически обстоятелства: На 12.04.2016 г. директорът на Дирекция "Административно обслужване" Х. И. уведомява министъра за установен съществен пропуск в работата на отдел "Деловодство и архив", довел до непредаване на 30.03.2016 г. на подадена на 16.03.2016 г. оферта от "И. д." ООД на комисията, разглеждаща оферти по обществена поръчка (ОП) с предмет: "Организиране и провеждане на информационни събития, свързани с Оперативна програма "Иновации и конкурентноспособност" 2014-2020. Офертата не била описана в регистъра по чл. 61, ал. 2 от действащите към момента Вътрешни правила за възлагане на обществени поръчки в МИ (ВПВОПМИ), не била вписана в приемо-предавателен протокол (документ по чл. 63, ал. 2 ВПВОПМИ) и не била отворена в откритото заседание на комисията на 30.03.2016 г., което е станало основание за прекратяване на процедурата със заповед от 25.04.2016 г. Офертата е открита случайно на 11.04.2016 г. в инсталирана метална каса, в която следва да се съхраняват постъпващите оферти по ЗОП.

Въз основа на съдържащите се в доклада от 12.04.2016 г. данни ДНО е направил извод за грубо неизпълнение на служебни задължения на служител на ръководна длъжност, в чиято компетентност е да следи за изпълнение на функциите и отговорностите на отдел "Деловодство и архив", основание да се стартира дисциплинарно производство със заповед № РД-16-352 от 21.04.2016 г., въз основа на която председателят на Дисциплинарния съвет (ДС) при МИ образува дисциплинарно дело № 1/2016 г. Със заповед № РД-16-355 от 21.04.2016 г. на министъра на икономиката с правно основание чл. 93, ал. 1 ЗДСл са поискани обяснения от служителката и е насрочена дата за изслушване на 10.05.2016 г., променена с последващи заповеди на 28.04.2016 г. С. предоставила писмени обяснения от 25.04.2016 г., приети от ДНО на 26.04.2016 г. Въз основа на доклад от 18.05.2016 г. на председателя на ДС, на събраните в дисциплинарното производство писмени доказателства, на писмените обяснения на М. А., Й. М. и С. К. - служители на отдел "Деловодство и архив" и обясненията на К. С., ДНО е извел извод, че една добре свършена работа (обявена обществена поръчка с предмет "Организиране и провеждане на информационни събития, свързани с Оперативна програма "Иновации и конкурентноспособност" 2014-2020) е обезсмислена поради липса на надежден и своевременен контрол върху процеса на приемане, описване и предаване на постъпили оферти по отворени процедури по ЗОП, както и поради липса на контрол върху дейността на подчинените служители и проверка за спазване на разписаните правила и възприети добри практики. Отчетена е липсата на координация между служителите в отдел "Деловодство и архив", на ясно и детайлно разпределение на задачите и отговорностите и проследимост на процесите по приемане, обработване, регистриране, съхранение и предаване на офертите по обществени поръчки на комисията по разглеждане, оценка и класиране.

ДНО е съобразил, че С., като служител на ръководна длъжност, е длъжна да ръководи работата на непосредствено подчинените си служители, а преките й служебни задължения по длъжностна характеристика включват проследяване изпълнението на функциите и отговорностите на отдел "Деловодство и архив" и носене на отговорност за работата на подчинените съгласно чл. 5 от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията. Допълнително е намерил нарушение на принципите на законност, отговорност и отчетност, дефинирани в чл. 2 от Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация (КПСДА). Формирал е извод, че отдел "Деловодство и архив" не се ръководи своевременно, качествено и проследимо, работата не се планира, липсвал контрол върху служителите и върху тяхната ежедневна работа, служителите са оставени сами да си възлагат задачи, да ги изпълняват както и когато намерят за добре като се доверяват на стари въведени практики и указания на напуснал вече ръководител на отдела, сами да се организират и контролират при липса на детайлно разпределени задължения. Установен е силно неглижиран контрол по приемането на оферти по ЗОП, без К. С. да е извършвала предварителен, текущ и последващ контрол при водене на регистъра по чл. 61, ал. 2 от ВПВОПМИ. Ръководителят не преглеждал създадените документи, свързани със ЗОП, и не считал, че е необходимо да се следи за сроковете на обществените поръчки, нито да дава указания на подчинените служители, какво предстои, какво следва да се направи и от кого. Всички актове на министъра и цялата кореспонденция на МИ минавала през ръцете на подчинените служители и се регистрирала от тях. Спасова била допуснала работата в поверения й отдел, свързана със ЗОП, да се самоорганизира, като е разчитала на дългогодишния опит на служителите и споделените практики между тях, но не била създала организация и контрол върху работата им и върху документите, които се създават във връзка със ЗОП.

Описаните обстоятелства са квалифицирани като дисциплинарно нарушение по чл. 89, ал. 2, т. 1 и т. 5 ЗДСл, изразяващо се в занижен контрол върху дейността на отдел "Деловодство и архив" и на служителите в него, свързана с обществените поръчки, допускане неизпълнение на основната цел на отдел "Деловодство и архив" - осигуряване на нормален документооборот, нарушаване на принципите на законност, отговорност и отчетност в дейността на служителите в държавната администрация, уронване престижа на Министерство на икономиката и накърняване на доверието спрямо служители на МИ. Намерено е на чл. 2, ал. 1 и ал. 5, чл. 17, ал. 1 от Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация, чл. 3, ал. 1, чл. 9, ал. 1 и ал. 2, чл. 28, ал. 1 от Етичния кодекс на служителите в МИ.

Във връзка с конкретния случай на прекратена обществена поръчка е формиран извод, че с поведението си С. е поставила под съмнение увереността на органа по назначаване, че може да й се довери и разчита на нея, като е допуснала работата на отдел "Деловодство и архив" и на служителите в него да бъде компрометирана с тежък негативен ефект, последствията от който щели да се усещат до края на 2016 г.

За да отмени оспорения акт, тричленният състав на ВАС е приел, че заповедта е издадена от компетентен административен орган, но при липса на мотиви, съществено нарушение на процедурните правила, неправилно приложение на закона и в несъответствие с неговата цел - отменителни основания по чл. 146, т. 2, т. 3, т. 4 и т. 5 АПК. След подробно обсъждане на доказателствата от дисциплинарната преписка съдът е приел, че ДНО се е позовал на дефинитивно посочените законови изисквания към държавния служител, но не е отразил спецификата на извършеното нарушение, съпоставено със служебните задължения на жалбоподателката и неупражнения контрол от нейна страна в качеството й на началник отдел "Деловодство и архив". Съдът е приел, че непредаване и неотваряне на офертата на "И. д." ООД в откритото заседание на комисията от 30.03.2016 г. безспорно е довело до опорочаване на процедурата по обявената обществена поръчка, но изначалната причина за това нарушение е неизвършването на проверка в информационната деловодна система на МИ, където офертата на "И. д." ООД е била регистрирана още на 16.03.2016 г. Това важно обстоятелство не било посочено в доклада на директора на Дирекция "Административно обслужване" при МИ-Х. И., не било обсъждано и в дисциплинарното производство. Игнорирано било значението и предимството на електронната деловодна информационна системи на МИ при обработката и предаването на офертите по обявена обществена поръчка. От това съдът е формирал извод, че преди предаването на офертите на комисията следва да се направи справка в информационната деловодна система на МИ, където са отразени подадените оферти за участието във въпросната обществена поръчка по поредността на постъпването им. Конкретните действия/бездействия на Спасова във връзка с инцидента не били изследвани, още повече, че в дните от 28.03.2016 г. до 1.04.2016 г. били налице форсмажорни обстоятелства - наводнение. Формиран е извод, че за допуснатото нарушение в отдел "Деловодство и архив" тежестта е понесена изцяло от жалбоподателката, при отсъствието на каквато и да било вина и при неотчитане на обстоятелствата, при които е извършено нарушението, което обосновавало нарушение на чл. 91, ал. 1 ЗДСл., вр. чл. 6 АПК. Констатираното нарушение и настъпилите от него вредни последици, формата на вината и обстоятелствата, при които е извършено, не обуславяли налагането на най-тежкото дисциплинарно наказание "уволнение".

Допълнително съдът се е обосновал, че изводът за нарушение на правила от Етичния кодекс е основан на предположение. Липсвали мотиви на органа, обосноваващи поведение, несъвместимо с морално-етичните правила и уронващи престижа на службата. Цитираните като нарушени норми от Кодекса за поведение на служителите от държавната администрация не обосновавали допуснатото нарушение в отдел "Деловодство и архив "на МИ, изразяващо се в непредаване и неотваряне на офертата на ТД "И. д." ООД в откритото заседание на комисията от 30.03.2016 г., което е довело до опорочава процедурата по обявената обществена поръчка. Изложеното навеждало на извод, че ДНО не е доказал по недвусмислен и категоричен начин твърдените от него за извършени от К. С. нарушения на чл. 2, ал. 1 и ал. 5, чл. 17, ал. 1 от Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация, чл. 21, 22 и 28, ал. 1 от ЗДСл., чл. 3, ал. 1, чл. 9, и чл. 28 от Етичния кодекс на Министерство на икономиката.

Така постановеното решение е валидно, допустимо и правилно.

Касационните оплаквания съдържат основно доводи относно приложението на разпоредбите на Г. П., Раздел II от Закона за държавния служител, на които е даден подробен отговор с обжалваното решение при правилно приложение на материалния закон, правилно разпределение на доказателствената тежест и правилно формиране на правните изводи на съда в съответствие с правилата на логическото мислене и съвкупна преценка на всички факти, обстоятелства и доказателствата, без да е допуснато изопачаването им или неправилното им тълкуване.

Правилни са изводите на първостепенния съд за допуснато нарушение на чл. 91 ЗДСл, вр. чл. 6 АПК. С. е наказана в качеството й на ръководен служител за занижен контрол върху дейността на отдел "Деловодство и архив" и неизпълнение на основната цел на отдела, довели до уронване престижа на МИ и до накърняване на доверието спрямо служители на МИ. Фактическите обстоятелства в оспорената заповед са изложени в множествено число, напр. ненадежден контрол върху процеса по приемане, описване и предаване на постъпили оферти по отворени процедури по ЗОП (стр. 4), или отдел "Деловодство и архив" не се ръководи своевременно, качествено и проследимо, работата не се планира, липсва контрол върху служителите, които са оставени сами да си възлагат задачи, да се организират и контролират (стр. 6), или С. не е осъществила предварителен, текущ и последващ контрол при водене на регистър по чл. 61, ал. 2 от ВПВОПМИ и на съхраняване на документите (стр. 6), не са детайлно разпределени задълженията на служителя, не са определени критерии за качество и проследимост (стр. 6), контролът е силно занижен, особено по отношение на приемане на оферти по отворени процедури по ЗОП. Следва да се посочи обаче, че наказание е наложено за установен един конкретен случай на некоректно предаване на оферти по обявена обществена поръчка с предмет "Организиране и провеждане на информационни събития, свързани с Оперативна програма "Иновации и конкурентноспособност" 2014-2020. Разбира се, че най-тежкото дисциплинарно наказание може да бъде наложено за едно извършено нарушение (едно деяние), стига да са спазени критериите по чл. 91 ЗДСл при определяне на вида и размера на наказанието. Спецификата в случая е, че обобщенията в оспорената заповед не касаят цялостната дейност на служителя, вкл. по смисъла на чл. 91, т. 4 ЗДСл, а са направени по повод на конкретен случай от периода 16.03. - 11.04.0216 г. и конкретна обществена поръчка. Въпреки обобщаващите констатациите и изводи в оспорената заповед за неизпълнени от Спасова служебни задължения, посочени навсякъде в множествено число, цялото дисциплинарно производство от сигнала на директора на Дирекция "Административно обслужване" от 12.04.2016 г., през процедурата пред ДС, исканите обяснения и наложеното наказание касаят конкретиката на визираната по-горе обществена поръчка от периода 16.03. - 11.04.0216 г.

ВПВОПМИ са утвърдени със заповед от 25.11.2015 г. на министъра на икономиката, били са достъпни и са адресирани до всички служители на МИ чрез деловодната система Ивентис и Интранет (вътрешна страница на МИ), поради което следва да се приеме (и ДНО изрично посочва в оспорената заповед на стр. 2, първи абзац), че всички служители са запознати с тях и следва да ги приемат за сведение и изпълнение. Ето защо е разбираема и приемлива позицията на наказаната служителка, че тя се е запознала с ВПВОПМИ от деловодната система и е разчитала всички служители в отдел "Деловодство и архив" да сторят същото.

Още повече, че в длъжностните характеристики и за двете деловодни длъжности в отдел "Деловодство и архив" "главен експерт" и "главен специалист" е вписано изрично задължение да участват в обработването на документите по обществените поръчки в съответствие с вътрешните правила (раздел V, т. 11 от дл. характеристика за главен експерт, каквато е М. А., и раздел V, т. 10 от дл. характеристика за главен специалист, каквито са Й. М. и С. К.). Ето защо дадените от служителките Медарска и Кирилова обяснения пред ДС по протокол № 3 от 10.05.2016 г., както и от Е. М. по протокол № 4 от 11.05.2016 г. на ДС, че не са запознати с ВПВОПМИ не може да се вмени във вина на С., а следва да се вмени в лична, персонална вина на конкретния служител, който има задължение за запознаване с ВПВОПМИ по силата на длъжностната си характеристика. В този смисъл са и показанията на св. Х. И., който установява, че вътрешните правила са били публикувани на Интернет страницата на МИ, всеки служител имал достъп до нея и следвало да се запознае с тях. Свидетелят установява, че не е имало въпроси към него като директор на Дирекция "Административно обслужване" във връзка с ВПВОПМИ, поради което формира извод, че служителите са били запознати с тях и през годините на работа на К. С. като началник отдел не му е известно да е имало нарушения на служителите във връзка с техните задължения.

Ето защо доводите на служителките, че е следвало да бъдат запознати с вътрешните правила от началника на отдела, е плод на защитната им позиция като преки участници в сериозния пропуск при изпълнение на процедурата по предаване на документи по ЗОП. Спорно е мотивирането на заповедта по отношение на С. с дадени от същите служителки обяснения по случая, тъй като те са пряко заинтересовани да оневинят и неглижират собственото си противоправно поведение. Всяка една от тях има лично участие в пропуска на определен етап от процедурата по приемане, обработка и последващо предаване на офертите по ЗОП, поради което са некоректни обобщаващите изводи в оспорената заповед за липса на контрол, на коректно разпределение на задачи и на проведени срещи и дадени разяснения от началника на отдела само с обясненията на заинтересованите служителки. Както е посочено на стр. 2, абзац 1 от самата заповед и следва от длъжностните характеристики на служителките, същите следва на лично основание да са запознати с ВПВОПМИ, конкретно със задължението да се води регистър по чл. 61, ал. 2 от тях, да се съхраняват офертите в каса и да се предават на комисията въз основа на списък съгласно чл. 63, ал. 2 от тях. Коректно ДНО е предприел действия по ангажиране на дисциплинарната отговорност на всяка една от замесените служителки на отдел "Деловодство и архив" в отделно дисциплинарно производство, но в нарушение на чл. 91 ЗДСл е достигнал до извод, че съобразно тежестта на нарушението и обстоятелствата, при които е извършено, формата на вината и цялостното поведение на С., за пропуска с конкретната оферта по ЗОП, следва да й се наложи най-тежкото дисциплинарно наказание по чл. 90, ал. 1, т. 5 ЗДСл.

Тук е мястото да се посочи, че съгласно чл. 23 от УП на МИ, касаещ дейността на цялата Дирекция "Административно обслужване", а не само на отдел "Деловодство и архив", на Дирекцията не са възложени функции по ЗОП. Съобразно правомощията си по цялостно обслужване на документооборота, е логично отделът да приема и обработва документи, свързани със ЗОП, като например оферти по ЗОП, към която дейност са относими ВПВОПМИ. Предвид спецификата на дейността по обществените поръчки също е разбираемо търсенето на информация от страна на служителите на отдел "Деловодство и архив" от други звена на Министерството с пряко отношение към тази дейност. Въз основа на изложеното може да се формира извод, че не е пряко задължение на С. да запознава служителите от отдела с ВПВОПМИ, но е нейно задължение да създаде организация на работата на ръководения от нея отдел, гарантираща изпълнението на тези вътрешни правила. Липсата на добра организация при предаването на приетите оферти по ЗОП от отдел "Деловодство и архив" на комисията по отварянето и разглеждането им е отчетена и от Дисциплинарния съвет при МИ по протокол № 4 от 11.05.2011 г. (стр. 5), където сред една от причините за допуснатия сериозен пропуск е визирана липсата на изготвен график на отворените обществени поръчки, в който да се посочат периодите на набиране на офертите и срокът за тяхното приемане. Именно поради това служителите от отдел "Деловодство и архив" са се осведомявали за сроковете на отворените поръчки от служители в други отдели или да се запознавали с тях от клиентите, които са подали оферти и търсят последваща информация за тях. Задължение за създаване на такъв график за отворени обществени поръчки не може да бъде вменено на служители от отдел "Деловодство и архив", а на пряко ангажираните към ЗОП. Т. е. основание за допуснатото сериозно нарушение на процедурата по ЗОП може да се търси изобщо в липсата на добра организация и координация между отделни звена на МИ, пряко ангажирани с дейността по ЗОП, отговорност за която не носи началникът на отдел "Деловодство и архив". Така предмет на проверка във връзка с елементите от фактическия състав на дисциплинарната отговорност на Спасова остават фактите по: 1. Липса на съставен регистър по чл. 61, ал. 2 ВПВОПМИ по конкретната обществена поръчка, 2. Несъхранение на 6 от 7 оферти в нарочния за това метален шкаф (каса) и 3. Съставяне на окончателен регистър на офертите и приемо-предавателен протокол (ППП) без офертата на "И. д." ООД и без да е направена справка в Ивентис по име на поръчката или ключова дума.

Съгласно чл. 61, ал. 1 от ВПВОПМИ при приемане на оферта по ЗОП служителят на "Едно гише" е длъжен да отбележи върху плика поредния входящ номер, датата и часа на получаването и да запише посочените данни в регистъра по ал. 2. Разпоредбата на чл. 61, ал. 2 от ВПВОПМИ вменява задължение на служителя на "Едно гише" да състави регистър за съответната обществена поръчка с информация за лицето, от чието име получава офертата, дата на предоставяне на документацията, входящ номер, дата и час на подаване на офертата. Регламентацията на задължението указва, че регистърът се съставя с постъпването на първата оферта и се попълва последователно. Съгласно чл. 63 от ВПВОПМИ получените по реда на чл. 61, ал. 1 оферти се съхраняват в деловодството на МИ до деня, определен в обявлението за отваряне на офертите. Представените оферти, заедно с регистъра по чл. 61, ал. 2, се предават на председателя или на чл. на комисията в деня, определен за отваряне на офертите. Всяка една от служителките на отдел "Деловодство и архив" е била длъжна да се запознае и да съобрази служебното си поведение с цитираните, относими към работата на отдела, правила от ВПВОПМИ.

Във връзка с предаване на офертите по обявена обществена поръчка с предмет "Организиране и провеждане на информационни събития, свързани с Оперативна програма "Иновации и конкурентноспособност" 2014-2020 е установено следното отклонение от разписаните вътрешни правила:

1. С. К. е приела на "Едно гише" офертата на "И. д." ООД на 16.03.2016 г., въвела е данните й във вътрешната деловодна система Ивентис, но в нарушение на чл. 61, ал. 2 от ВПВОПМИ не е съставила регистър за съответната обществена поръчка. Установено е, че в отдела има практика този регистър да се съставя на последния ден от крайния срок за приемане на оферти, тъй като наблюдението на служителите било, че именно това е денят, в който постъпват почти всички оферти. За случая служителката Кирилова е наказана с "предупреждение за уволнение". Обяснението на Кирилова от 12.04.2016 г. е, че офертата на "И. д." ООД не е вписана в списъка (както служителките наричат регистъра по чл. 61, ал. 2 от правилата) поради удължения срок за подаване на офертни предложения.

1. Съобразно организацията на работа в отдел "Деловодство и архив" след приемане на офертата на "Едно гише" същата се предава на вътрешно деловодство, където престоява на помощна маса или на бюрото на служителя, който в момента може да я обработи. Няма ясно разписано задължение, кой от деловодителите поставя офертата в металната каса, но най-често това бил дежурният деловодител (осъществяващ служебни функции в периода от 17:30 ч. до 18:00 часа). В случая не е ясно, но не е и съществено релевантно, кой служител е прибрал офертата на "И. д." ООД в металния шкаф.

1. М. А. е приела 6 оферти на 29.03.2016 г. за същата обществена поръчка и е съставила регистър за тях, в който отсъства офертата на "И. д." ООД. Шестте оферти са предадени във вътрешно деловодство и не са сложени за съхранение в металната каса. За случая Александрова е наказана с "понижаване в по-долен ранг за 1 г.".

1. На 30.03.2016 г. деловодителката Й. М. съставя списък на офертите въз основа на изготвения от М. А. регистър от предния ден, т. е. отново без офертата на "И. д." ООД, и заедно с шестте оферти го предава на представител на комисията. За случая Медарска е наказана със "забележка". Обяснението на Медарска от 11.04.2016 г. е, че поради удължения срок на обществената поръчка офертата на "И. д." ООД е забравена и не е описана в протокола от 29.03.2016 г.

1. На 30.03.2016 г. пред комисията не присъства представител на "И. д." ООД, поради което пропускът не е открит.

1. Липсата на документите е открита случайно от деловодителката Е. М., която на 11.04.2016 г. поставя в металната каса приемо-предавателен протокол за друга обществена поръчка. На същия ден Милева уведомява Спасова за пропуска, респ. информацията достига до директора на Дирекция "Административно обслужване".

Обосновано при проследяване на конкретиката по случая първостепенният съд е съобразил наличието на форсмажорно обстоятелство за периода от 28.03.2016 г. до 1.04.2016 г., което е препятствало Спасова да присъства непосредствено в сградата на МИ в гр. С., ул. "С." №..., където се приемат документи на "Едно гише" и се намира вътрешното деловодство. На 28.03.2016 г. в архивохранилището на ул. "Л. С." №... става наводнение, при което подат и са намокрени два стелажа с документи. Спасова и друг служител от отдела отиват на място, където прехвърлят около 40 папки "Дело", при което документите са разтворени да изсъхнат. Тези обстоятелства не са спорни и за тях е съставен констативен протокол с опис на папките. Необоснована е претенцията на касатора съдът да се позовава за станалото наводнение единствено на официални документи. Такива са съставени от длъжностни лица, в кръга на компетентността им и в установената форма, вкл. от Държавна агенция "Архиви", налични са по делото и не са оспорени. Очевидно е, че в периода на две от нарушенията на 29.03 и на 30.03.2016 г. началникът на отдела е бил ангажиран непосредствено в друг спешен случай, което е препятствало възможността да осъществи непосредствен физически контрол при съставянето на непълен регистър и ППП на офертите. Представената от ответника /настоящ касатор/ персонална справка за отработено време на Спасова в същия период /л. 55/ показва, че на 29.03.2016 г. служителката е била в сградата на ул. "Славянска" след 14:24 часа до 17:36 часа, а на 30.03. е била от 08:43 ч. до 13:58 часа. Началникът на отдела не е бил уведомен за проблем при обработката и предаването на документите и няма задължение да присъства на всяко едно техническо действие на експертите, поради което представената справка не може да обоснове тежко неизпълнение на задълженията на ръководния служител, което да бъде санкционирано с "дисциплинарно уволнение".

Спорна остава преценката на поведението на ръководната служителка във връзка с липсата на указания по приложението на ВПВОПМИ, липсата на поставени конкретни задължения по съставянето на регистрите по чл. 61, ал. 2 и чл. 63, ал. 2 от правилата и осъществяването на непосредствен контрол при приемане, обработване, съхранение и предаване на офертите по ЗОП. Установено е безспорно, че една от двете служителки на "Едно гише" С. К. и М. А. приемат оферти по ЗОП, но нито една от тях няма персонално задължение да съставя списъка по чл. 61, ал. 2 от ВПВОПМИ. Посочи се, че това е задължение на служителя, приел първата оферта, т. е. такъв регистър е следвало да бъде съставен от К. още на 16.03.2016 г., или на следващия ден, когато представител на "И. д." ООД е потърсил информация. От погрешната практика в отдела да се съставя регистър в последния ден на приемане на оферти, без проверка за наличие на предходни такива в системата Ивентис, както и поради погрешната практика не всички оферти да се прибират в металната каса, произтича пропускът на 29.03. и на 30.03.2016 г. в регистъра на офертите по конкретната поръчка и в ППП да не е вписана и съответно да не е предадена офертата на "И. д." ООД. В хода на дисциплинарното производство директорът на Дирекция "Административно обслужване" Х. И. (протокол № 2 от 28.04.2016 г. на ДС) е дал обяснения относно работата на служителите в отдел "Деловодство и архив", а именно, че от 2006 г. е създадена организация по прибиране на пликовете с офертите в каса без точно описана процедура, по която деловодителките да прибират офертите, нито процедура за проверка на тази практика. Между служителките К. и А. нямало изрично деление да регистрират оферти по ЗОП, нито да изготвят регистри по чл. 61, ал. 2 от ВПВОПМИ. Последният се изготвял в последния ден от срока за подаване на оферти, тъй като по наблюдение на самите служители, тогава се подавали почти всички оферти. Затова регистър се съставял в последния ден, а не при подаването на всяка оферта. Някой от деловодителите на база регистъра (списъка) изготвял ППП и предавал офертите. Деловодителите разбирали кога изтича срока за подаване на оферти от чл. на комисията по разглеждането им, когато идвал да ги получи от деловодството. Тогава се съставял и протокол за предаването им. В обясненията на Спасова също е посочено, че създадената организация по предаване на списъка с офертите и самите оферти непосредствено преди отварянето и разглеждането им от комисията създава напрежение поради необходимост от бързо изготвяне на документите. Потвърждава се липсата на създадена добра организация по приемане на документи между различни звена на МИ, конкретно по ЗОП, както и липсата на възложени персонални задачи на отделните служители в отдел "Деловодство и архив" по изготвянето на регистрите по ВПВОПМИ. Това е разбираемо и не е необходимо възлагането на персонални задачи, тъй като всеки един от експертните служители следва да бъде взаимозаменяем с възможност да изпълнява всички технически функции на отдела.

От изложеното се установява, че създадената практика в отдел "Деловодство и архив" по приемане, обработка, съхранение и предаване на документите е непосредствена причина за пропуска във връзка с обявената обществена поръчка с предмет "Организиране и провеждане на информационни събития, свързани с Оперативна програма "Иновации и конкурентноспособност" 2014-2020. С. К. е приела офертата на "И. д." ООД на 16.03.2016 г., но неправилно не е създала регистър по чл. 61, ал. 2 от ВПВОПМИ поради погрешната практика за съставянето на такъв в края на срока на приемане на офертите. Не е ясно, кой е поставил офертата в металната каса, макар това прецизно съхранение да отговаря на изискванията на ВПВОПМИ. Същественото е, че отново поради погрешно наложилата се практика, не всички оферти са поставени в металната каса /това са постъпилите на 29.03.2016 г. 6 броя оферти/. Това е дало основание на служителката А. да направи регистър, а на М. - ППП, само на шестте оферти, без да има ясно разписано задължение кой следва да провери металната каса или в системата Ивентис за наличие на други оферти. Не могат да се споделят мотивите на оспорения акт, че е "несериозно да се търси информация в деловодна система Ивентис (стр. 6 от заповедта), след като там се съхранява цялостната, достоверна информация по постъпила, обработена, архивирана и изходяща кореспонденция. Няма логика да не се извърши справка по тази пълна база данни, още повече, че това изрично е отбелязано от дисциплинарно-разследващия орган на стр. 5 от протокол № 4 от 11.05.2016 г. "ако преди окончателното финализиране на регистъра на офертите е извършена справка в Ивентис, грешката е могла да се открие своевременно и да се открие офертата на "И. д." ООД". Правилно в тази връзка първостепенният съд е приел като основна причина за пропуска липсата на проверка в деловодната система за постъпили оферти по конкретната обществена поръчка, в какъвто смисъл е основната защитна версия на наказаното лице.

В дисциплинарната преписка се съдържа функционална характеристика на Дирекция "Административно обслужване", актуална към 1.02.2015 г., разработена от Х. И., в която на отдел "Деловодство и архив" е отделена половин страница с посочване на основната цел на отдела (осигуряване на нормален документооборот и архивната дейност в МИ) и изброяване на основни функции на деловодната дейност без възлагане на конкретни задължения на конкретни служители.

В дисциплинарната преписка се съдържат пет броя ППП за предадени оферти по ЗОП от служители на отдел "Деловодство и архив" в периода от 18.03. до 30.03.2016 г., при предаването на които не са установени пропуски.

По изложените съображения, стечението на обстоятелства при обработка на офертите за една обществена поръчка в периода 16.03.-30.03.2016 г. е плод на сложила се в годините практика по осъществяване на дейността на отдел "Деловодство и архив", която не е била поставяна под съмнение и очевидно е функционирала, след като в същия период законосъобразно са предадени офертите по 5 други обществени поръчки. Обясненията на служителките К., М., А. и М. по случая, че пропускът е резултат от липса на създадена организация, непровеждане на срещи и недаване на конкретни указания от страна на началника на отдела, е плод на стремежа им да оневинят собствените си пропуски по случая. Тези обяснения не могат да послужат за доказване на неизпълнение на задълженията на ръководен служител, без наличието на допълнителни доказателства, каквито в случая липсват. Наличието на утвърдени практики, които не са променяни във времето и са били в основата на успешната дейност на отдела, се установява от разпита на свидетелката Н. П. - деловодител в отдела в периода от 2012 г. до 2015 г. Свидетелката описва организацията на дейността във връзка с приемане на оферти, отбелязването им в списък, съхранението им в каса и начина на предаването им на комисия по разглеждането. Посочва, че С. е запознавала служителите със заповеди, съставила е и е изпратила по служебните пощи списъци за офертите. В резултат на така установената практика през годините не били допускани нарушения, което се потвърждава и от писмените доказателства.

Очевидно е, че най-тежкото дисциплинарно наказание е наложено на С. за едно нарушение при предаване на оферти за една обществена поръчка в периода от 16.03. до 30.03.2016 г. без обаче тя да е могла да осъществи непосредствен контрол поради наличието на наводнение в друга сграда на МИ. Не са събрани доказателства, а напротив - категорично е установено, че служителките са действали съобразно установена през годините практика в отдела, за която липсват данни да е довела до други нарушения конкретно във връзка с предаване на документи по ЗОП. Липсва нормативно основание и житейска логика на служителите на отдела да се разпределят персонални задачи във връзка с обработката на документи. При факта, че основната дейност на отдела е свързана с огромен документооборот е логично служителите да са взаимозаменяеми. Безспорно, пропускът по предаването на офертата на "И. д." ООД е бил с изключително негативен резултат по конкретната обществена поръчка на значителна стойност около 500 000 лв., довел е до нейното прекратяване и до затрудняване на дейността на цялата ГД ЕФК в рамките на 2016 г. Този резултат обаче не е в пряка и непосредствена причинно-следствена връзка с поведението на С., респ. с липсата на осъществен от нейна страна контрол, както правилно е приел тричленният състав на ВАС. Д. на служителките К., М. и А. са били съобразени с дългогодишна практика в отдела, която не е довела до други нарушения. Ето защо за ръководителя на отдела не е съществувало основание да се намеси при осъществяването на тази дейност, след като това е бил начинът на процедиране, подробно описан от всеки един от служителите и от директора на Дирекция "Административно обслужване". Следователно, не може да се направи извод, че работата на отдела не се ръководи своевременно, качествено и проследимо, не се планира, че липсва контрол върху служителите и върху тяхната ежедневна работа, а те са оставени сами да си възлагат задачи, сами да се организират и контролират при липса на детайлно разпределени задължения. В длъжностните характеристики на всеки от служителите в отдел "Деловодство и архив" е заложено задължение за работа с документи по ЗОП, като две от служителките работят на "Едно гише", а останалите - във вътрешно деловодство. Основната цел на отдела по осигуряване на нормален документооборот и архивната дейност в МИ предполага взаимозаменяемост на служителите при изпълнението й. Не може да се приеме, че съставянето на регистри по чл. 61, ал. 2 и чл. 63, ал. 2 от ВПВОПМИ следва да се възложи на конкретен служител, тъй като това не отговаря на организацията на работата в отдел "Деловодство и архив". Н. С. не може да се вмени неосъществяването на непосредствен контрол при приемане, обработване, съхранение и предаване на офертите по ЗОП, тъй като служителката е наказана за един единствен случай по конкретна обществена поръчка. От отдела се предават документи и по други обществени поръчки, по които не са констатирани пропуски.

По изложените съображения, наложеното най-тежко дисциплинарно наказание "уволнение" за пропуск при съставяне и предаване на документи по конкретна обществена поръчки, без в работата на отдела да са констатирани трайни пропуски, и при невъзможност за С. да осъществи непосредствен физически контрол върху дейността на ръководения отдел на 29.03. и 30.03.2016 г., правилно е преценено от първостепенния съд като нарушение на чл. 91 ЗДСл, самостоятелно основание по чл. 146, т. 4 АПК за отмяна на оспорения акт. Обосновано при тази преценка съдът е съобразил обстоятелството по чл. 91, т. 4 ЗДСл, че за четирите години на ръководна длъжност при МП от 2012 г. до 2016 г. Спасова е получавала оценка "изпълнението надвишава изискванията", което също е указание, че при налагане на най-тежкото дисциплинарно наказание не е съобразено цялостното поведение на служителя. Неоснователни са касационните оплаквания за неотносимост на годишното оценяване. След като основните доводи в оспорения акт касаят "системно неизпълнение" на задълженията на ръководния служител, логично е при преценката на цялостното служебно поведение на служителя по чл. 91, т. 4 ЗДСл да се вземат предвид тези обстоятелства.

За пълнота на изложението следва да се посочи, че не се споделят доводите на първостепенния съд за липса на мотиви в оспорената заповед относно конкретно извършено нарушение като основание по чл. 146, т. 2 АПК за нейната незаконосъобразност. Правилно тричленният състав на ВАС е посочил, че цитирането на законови текстове не е достатъчно за мотивиране на акта, който съгласно чл. 97, ал. 1, т. 4 ЗДСл трябва да съдържа конкретика във връзка с конкретното нарушение, датата и мястото, където е извършено, обстоятелствата, при които е извършено, както и доказателствата, които го потвърждават. Поради многократното цитиране на едни и същи текстове от ЗДСл, Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация, Етичния кодекс на служителите в МИ, ВПВОПМИ и длъжностната характеристика, текстът на оспорената заповед ненужно е разпрострян на 10 страници, което обременява четенето му и възприемането на конкретиката на извършеното нарушение. Въпреки тези недостатъци на формата, заповедта съдържа мотиви по смисъла на чл. 97, ал. 1 ЗДСл, позволяващи да се индивидуализира нарушението и да се осъществи съдебен контрол за законосъобразност на волеизявлението на органа по назначаване. Още повече, че същата съдържа позоваване на отделни документи от дисциплинарната преписка, които съгласно Тълкувателно решение № 16/31.03.1975 г. на ОСГК на ВС следва да се считат за мотиви на самата заповед.

Обоснован е изводът на съда обаче, че оспорената заповед не съдържа описание на конкретни действия или бездействия на К. С., уронващи престижа на службата, тъй като само в тези случаи нарушението на етичните правила е основание за налагане на дисциплинарно наказание "уволнение" съгласно чл. 89, ал. 2, т. 5 ЗДСл. В нея изцяло декларативно е посочено, че "МИ е компрометирано и съществува възможност като възложител да бъде обвинено в манипулиране на обществена поръчка", но не са посочени никакви конкретни данни, дали тези обстоятелства са имало обществен или медиен отзвук. Следва да се отбележи, че същата обществена поръчка вече е била прекратявана през 2015 г. отново при липса на данни това да се е отразило негативно на името на МИ или да е уронило престижа на службата.

Също за пълнота следва да се посочи, че противно на изложеното в обжалваното решение липсата на изслушване на служителката от ДС не е съществено процесуално нарушение, тъй като нормата на чл. 93, ал. 1 ЗДСл вменява такова задължение единствено на ДНО. Несподелими, без да се отразяват на крайния извод, са доводите в обжалваното решение за нарушение на чл. 35 АПК поради неизслушване на служителката от Дисциплинарния съвет при МИ. Нормата на чл. 93, ал. 1 ЗДСл въвежда императивно изискване за изслушване на служителя единствено от ДНО. Друга е редакцията на чл. 96, ал. 2 ЗДСл, съгласно който ДС може само при необходимост да изслуша обясненията на държавния служител и да обсъди представените от него доказателства. В случая такова изслушване пред ДС е проведено съгласно протокол № 3 от 10.05.2016 г., поради което противният довод в обжалваното решение е необоснован.

Законосъобразен е изводът на тричленния състав на ВАС за нарушение на процедурата по чл. 93, ал. 1 ЗДСл., съставляващо самостоятелно отменително основание по чл. 93, ал. 2 ЗДСл. Обяснения от служителката са изискани във възможно най-ранния етап от дисциплинарното производство - на 21.04.2016 г., когато на председателя на ДС е възложено да образува процедурата със заповед на министъра на икономиката от същата дата. Вярно е, че е даден срок за обяснения до 28.04.2016 г., но в този срок не е било изготвено становище на ДС, следователно ДНО не е разполагал с всички доказателства от дисциплинарната преписка, за да може да предостави възможност на служителя да се запознае и да взема становище по тях. Спасова е изслушана от ДС на 10.05.2016 г., а от ДНО на 28.04.2016 г. Становището на ДС по чл. 96, ал. 1 ЗДСл. е от 17.05.2016 г., постъпило при ДНО на 18.05.2016 г., положително резолирано с мнение за уволнение на 25.05.2016 г. Липсват данни по дисциплинарната преписка служителката да е запозната с извършеното от ДС изясняване на фактите и обстоятелствата по смисъла на чл. 96, ал. 2 ЗДСл чрез предоставяне на възможност да се запознае със събраните доказателства по протоколи от заседания на ДС от 28.04.2016 г. /когато са изслушани служителите М. Й. и Х. И. и са събрани множество писмени доказателства/, от 10.05.2016 г., когато са дали обяснения служителите от отдела и от 11.02.2016 г., когато е изслушана деловодителката Е. М.. Видно от протокола за изслушване от 28.04.2016 г. служителката не е била запозната и със становището на ДС от 17.05.2016 г., а е дала обяснения по "повдигнатите обвинения по заповедта от 21.04.2016 г.". Изслушването по чл. 93, ал. 1 ЗДСл не следва да е формално, а трябва да предоставя реална възможност на обвиненото в дисциплинарно нарушение лице да се запознае с резултатите от извършеното дисциплинарно разследване, да вземе становище по събраните доказателства и да ангажира такива. В случая такава възможност не е предоставена, служителката е изслушана формално от ДНО като в протокола от 28.04.2016 г. не са отразени нейни обяснения. Това обстоятелство, обсъдено съвкупно с липсата на данни да й е предоставена възможност да се запознае и вземе становище по доказателствата от дисциплинарната преписка, правилно са навели първостепенния съд на извод за нарушение на императивната норма на чл. 93, ал. 1 ЗДСл. Очевидно е, че служителката не е имала възможност да се запознае и взема становище по всички събрани от ДС доказателства, като обяснения са й изискани в период значително преди приключване на санкционната процедура. Това недопустимо е накърнило правото на защита на лицето да разбере повдигнатото му дисциплинарно обвинение, да ангажира своевременно доказателства, да се защити срещу всички доказателства, събрани от дисциплинарно-разследващия орган и да се запознае в пълнота с установената фактическа обстановка.

По изложените съображения са неоснователни касационните доводи за допуснати от ръководната служителка нарушения, изразяващи се в неосъществен контрол върху приемане, регистриране и съхранение в каса на постъпващи оферти по ЗОП, както и контрол по спазване на вътрешните правила и добри практики. Установи се, че пропускът касае само една обществена поръчка. При него всяка една от служителките, боравили с документите, е допуснала нарушения, но несъразмерно на началника на отдела е наложено най-тежкото дисциплинарно нарушение. Принципно правилни са доводите на касатора относно повишените изисквания при изпълнението на длъжността от ръководни служители, респ. носенето на отговорност в случаите на неосъществен контрол върху неправомерни действия на подчинени служители, но е необоснован коментарът, че съдът не е вникнал в същността на нарушението и последиците му за държавната служба. Първостепенният съд е съобразил ръководния характер на заеманата от жалбоподателката длъжност, подробно е изложил задълженията й по длъжностна характеристика, вкл. при осъществяване на организация и ръководство на дейността на отдела, респ. на контрол при изпълнението на функциите му. При правилен и обоснован анализ на всички събрани от административния орган и от съда доказателства е формиран извод за допуснати в хода на дисциплинарната процедура нарушения, довели до неправилно приложение на материалния закон и несъответствие с целта на закона. Абсолютизирано е изискването ръководителят да е постоянно "сред подчинените си", тъй като това обезсмисля наличието на технически длъжности. Ролята на ръководителя ще се прояви при възникнал проблем, неяснота при прилагане на отделни разпоредби или поредица от грешки и пропуски, които указват, че е налице погрешно наложила се практика. В случая не са били налице такива индиции. Напротив, директорът на Дирекция "Административно обслужване" в МИ установява, че в работата на отдела не е имало пропуски, нито някой от служителите го е сезирал с питания относно неясно или неправилно решавани въпроси от практиката. Действително е допуснат сериозен пропуск при придаването на документи по една обществена поръчка с тежки последици за работата на няколко дирекции в МИ и вероятност от уронване престижа на администрацията /останала недоказана по делото/, но той не е в пряка и непосредствена причинно-следствена връзка с неизпълнение от страна на началника на отдела на контролните му и организационни правомощия. Не става ясно от касационната жалба, как лично Спасова ще организира "проверки за наличие на знания по вътрешни и нормативни документи". Физически невъзможно е за ръководителя на отдела /с оглед огромния обем документооборот, сред който са офертите по ЗОП/ да следи как се регистрира всяка оферта, къде се съхранява, как се предава. Още повече, при липса на данни за пропуски в създалата се организация на работа и липса на сигнали от служителите за затруднения при обработка на документите по ЗОП. В заключение, по вече подробно изложените съображения основните касационни доводи, че липсата на ръководни умения у Спасова и тяхното неупражняване са довели до сериозната грешка при предаване на документите за една обществена поръчка, не отговарят на доказателствата по делото. Причините за пропуска подробно са обсъдени в обжалваното решение, в което правилно и обосновано е прието, че липсва пряка и непосредствена причинно-следствена връзка между поведението на ръководния служител и пропуска при обработката на документите за една обществена поръчка, обуславящи налагането на най-тежкото дисциплинарно наказание "уволнение".

По изложените съображения и като е приел, че оспорената заповед е незаконосъобразна, административният съд е постановил обжалваното решение при правилно приложение на закона. На основание чл. 221, ал. 2 АПК същото следва да бъде оставено в сила.

При този изход на спора на ответницата по касационната жалба следва да се присъдят сторените в касационното производство разноски в размер на 1000 лв. за адвокатско възнаграждение по своевременно представен списък по чл. 80 ГПК и приложен договор за правна защита и съдействие от 18.01.2018 г. с отбелязан размер и начин на плащане на сумата.

Така мотивиран и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, петчленен състав на Втора колегия,