Решение № 693 от 16.01.2019 г. на ВАС по адм. д. № 7120/2017 г.

Решение № 693 от 16.01.2019 г. на ВАС по адм. д. № 7120/2017 г., III о., докладчик председателят Таня Куцарова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/ и е образувано по касационния протест на прокурор в Окръжна прокуратура - Ловеч в против решение № 58 от 10.05.2017 г., постановено по адм. д. № 73/2017 г. по описа на Административен съд - Ловеч само в частта, с която протестът на прокурор в ОП-Ловеч против чл. 16, ал. 1 от Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество, приета от Общински съвет - Априлци с решение № 223 по протокол № 32/28.04.2005 г., изм. и доп. с Решение № 172/29.01.2009 г. на ОбС-Априлци е отхвърлен. Развиват се съображения за неговата неправилност поради противоречие с материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост- касационни отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Иска се отмяната му и постановяване на друго, с което протестът срещу подзаконовия нормативен акт в тази част бъде уважен. Ответникът - Общински съвет - Априлци оспорва основателността на протеста в писмено становище. Представителят на Върховната административна прокуратура представя мотивирано становище за основаност на касационния протест. Касационният протест е депозиран в законния срок по чл. 211 АПК от надлежна страна в развилото се пред първоинстанционния съд производство, поради което е допустим за разглеждане по същество. Разгледан по същество е Предмет на оспорване в настоящото производство е решение № 58 от 10.05.2017 г., постановено по адм. д. № 73/2017 г. по описа на Административен съд - Ловеч, само в частта, с която протестът на прокурор в ОП- Ловеч против чл. 16, ал. 1 от Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество, приета от Общински съвет - Априлци с решение № 223 по протокол № 32/28.04.2005 г., изм. и доп. с Решение № 172/29.01.2009 г. на ОбС-Априлци е отхвърлен. Производството пред АС - Ловеч е било образувано по протест вх. № 672/02.03.2017 г. подаден от прокурор от Окръжна прокуратура Ловеч, против чл. 16, ал. 1, и чл. 36, ал. 1 от Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество, приета от Общински съвет Априлци с решение № 223 по Протокол № 32/28.04.2005 г., изм. и доп. с Решение № 172/29.01.2009 г. на ОбС-Априлци. С решението на тричленния състав на административния съд протестът в частта относно оспорване на чл. 36, ал. 1 от Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество, приета от Общински съвет Априлци с решение № 223 по Протокол № 32/28.04.2005 г., изм. и доп. с решение № 454 от протокол № 78/29.03.2007 г., изм. и доп. с решение № 107 от протокол № 15/26.06.2008 г., изм. и доп. с решение № 172 от протокол № 23/29.01.2009 г. на ОбС-Априлци, в частта му "без решение на общинския съвет" е уважен като в тази част наредбата е отменена. Отхвърлен е протестът против чл. 16, ал. 1 от Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество, приета от Общински съвет Априлци с решение № 223 по Протокол № 32/28.04.2005 г., изм. и доп. с решение № 454 от протокол № 78/29.03.2007 г., изм. и доп. с решение № 107 от протокол № 15/26.06.2008 г., изм. и доп. с решение № 172 от протокол № 23/29.01.2009 г. на ОбС-Априлци. За да постанови решението си Административен съд Ловеч е приел, че наредбата, приета с решение на ОС- Априлци не противоречи на нормативен акт от по-висока степен, че е приета от компетентен орган, действащ в рамките на предоставените му законови правомощия, при спазване на изискванията за мнозинство, форма на акта и при липса на съществени нарушение на административнопроизводствените правила по приемане на подзаконовия нормативен акт. Решението на Административен съд - Ловеч е валидно и допустимо и правилно. За да постанови протестираното решение и да отхвърли протеста на прокурор в ОП - Ловеч съдът съдът е развил следните съображения: общинският съвет като орган на местно самоуправление на територията на Община Априлци, решава самостоятелно въпросите от местно значение, които законът е предоставил в неговата компетентност. По силата на чл. 76, ал. 3 от АПК, вр. с чл. 8 от ЗНА и чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА и в изпълнение на предоставените му правомощия, той е овластен да издава нормативни административни актове, уреждащи въпроси от местно значение, сред които и наредби и разпоредбата на чл. 16, ал. 1 от Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество, приета от Общински съвет Априлци, е издадена от компетентен орган – Общински съвет Априлци. Спазена е изискуемата от закона специална форма, не са установени съществени нарушения на административнопроизводствените правила при приемане на наредбата. Решение № 228/28.04.2005 г. на Общински съвет Априлци е прието по писмено предложение на Кмета на община Априлци до общинския съвет. Предложението на кмета ведно с проекта на Наредбата са разгледани на заседание от 21.04.2005 г. на Постоянната комисия по образование, здравеопазване, култура, религия, спорт, социални дейности, екология, международни връзки, обществен ред и сигурност към Общински съвет Априлци, в първа точка от дневния ред. На проведеното на 28.04.2005 г. редовно заседание на Общински съвет Априлци са присъствали 11 общински съветника, при наличие на изискуемия кворум. Под точка четвърта от дневния ред е подложено на гласуване и предложението на кмета на общината за приемането на нова Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество. Предложението на кмета е прието с мнозинство от 11 гласа "за", без гласували против. Предмет на протест в настоящото производство е разпоредбата на чл. 16, ал. 1 от Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество. Тази разпоредба не е променяна от приемането на наредбата и е със следното съдържание: "Части от имоти – публична общинска собственост, с изключение на обектите подлежащи на концесиониране, могат да се отдават под наем за срок до 5 години, след решение на общинския съвет, в което се определят условията. ". Съгласно чл. 14, ал. 7 от ЗОС свободни имоти или части от тях - публична общинска собственост, могат да се отдават под наем за срок до 10 години при условията и по реда на ал. 2 след решение на общинския съвет. В решаващите си мотиви съдът е изложил съображения, че ЗОС предвижда императивно само максималния срок, до който могат да се отдават под наем такива обекти. Следователно в рамките до този срок всеки общински съвет е овластен да определя минимален и максимален срок, който не може да превишава максимално определения от закона такъв. Няма разпоредба, която да задължава общинския съвет да взема решение за отдаване под наем на такива имоти за 10 години. Общинските съвети като органи на местното самоуправление на територията на съответната община решават самостоятелно въпросите от местно значение, които законът е предоставил в тяхната компетентност /арг. чл. 21, ал. 1 от ЗМСМА/. Съгласно чл. 8 от Закона за нормативните актове всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение. Като орган, формиращ волята на собственика на имота – общината, общинският съвет разполага с правомощие дори да откаже да отдава под наем такива имоти – законът казва "може", или да определи по-кратък срок за отдаване под наем – законът казва "до". Това той може да направи и с решение във всеки конкретен случай, и с Наредбата приета на основание чл. 8, ал. 2 от ЗОС. Настоящата инстнация намира, че решението е правилно, законът поставя като императивно правило срокът за отдаване под наем на общинското имущество да не надвишава 10 г., но не го определя като минимален срок за наемните правоотношения, в които встъпва общината. Ето защо правилно съдът е приел, че по отношение сроковете за отдаване под наем на общинското имущество общината, чрез нейния общински съвет има правото на дискреция сама да реши дали да си постави по-малък максимален срок за наем, който да не надвишава изискуемите по закон 10 години максимум. Правилно съдът е приел, че с нормата на чл. 14, ал. 7, изр. 1 от Закона за общинската собственост е предоставена възможност на общинските съвети, в рамките на установения 10 годишен срок, по свое усмотрение, съобразно спецификите на общината, нуждите на населението и др. подобни съображения, да преценят какъв да е максималният срок, в който тази категория общински имоти могат да се отдават под наем. Общинският съвет като орган на местно самоуправление, на когото са предоставени функции по ръководство и контрол на общинската собственост, разполага с правото да реши какъв да е максималният срок, в който тази категория общински имоти могат да се отдават под наем. Това решение може да бъде както индивидуално - за всеки договор, сключен от общината, така и общо - да е установен в наредбата по чл. 8 от ЗОС, а законът, след като позволява това да се извърши индивидуално - за всеки отделен случай, не ограничава общинския съвет да извърши това общо - с общинската наредба по чл. 8, ал. 2 ЗОС. С оглед на горното, Върховният административен съд

ОСОБЕНО МНЕНИЕ на съдия Владимир Първанов: Подписвам решението с особено мнение по следните съображения: Намирам, че решението на Административен съд Ловеч в частта, с която е отхвърлен протеста, касаещ законосъобразността на разпоредбата на чл. 16, ал. 1 от Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество, приета от Общински съвет Априлци с Решение № 228/28.04.2005 г. /неправилно посочено в оспореното решение с като Решение № 223 от същата дата/ е незаконосъобразно и следва да се отмени. Изводите на съда за съобразяване на текста с акт по висока степен на основание чл. 8 от ЗНА не се подкрепят от установените по безспорен начин по делото факти. Оспорената пред съда разпоредба е приета в противоречие с правилото, въведено в чл. 14, ал. 7 от Закона за общинската собственост. Съгласно тази разпоредба, свободни имоти или части от тях - публична общинска собственост, могат да се отдават под наем за срок до 10 години при условията и по реда на ал. 2 след решение на общинския съвет. Законът урежда по един и същ начин отдаването под наем на имоти, публична общинска собственост, независимо дали се отнася до цели имоти или до части от тях. От една страна липсват данни за наличието на относим към производството мотиви, довели до необходимост от уреждане на ред за отдаване под наем само на части от имоти - публична общинска собственост за срок, различен от законоустановения. Съгласно чл. 8 от Закона за нормативните актове, всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда, съобразно нормативните актове от по-висока степен, неуредени от тях обществени отношения с местно значение. Законът категорично определя максималния срок, за който е възможно сключването на договор за наем за този вид общински имоти. В този смисъл не са налице законодателно неуредени обществени отношения, които да налагат приемането на посочената разпоредба. Ако въпреки липсата на нужда от приемане на такава разпоредба, компетентния административен орган предприеме действия по уреждането на конкретния вид отношения в акт от по ниска степен, то тя задължително трябва да е съобразена с нормативния акт от по-висока степен. Общинският съвет няма правомощие да променя законоустановения срок, като го намалява. Въпреки че определеният от общинския съвет срок е в границите на посочен от Закона за общинската собственост 10-годишен срок, е безспорно, че с оспорената разпоредба общинският съвет е определил нов, по-кратък срок за договорите за наем, а това води до извод за несъобразяването и със закона. По делото липсват събрани доказателства за мотивите на администрацията за приемане на оспорения текст от Наредбата, поради което и изводи във връзка с необходимост от преуреждане на законовата постановка във връзка със съществено за интересите на общината значение не се установява. Ограничаването на правото на всяко физическо или юридическо лице да сключи договор за наем за общински имот на територията на Община Априлци за период от 5 г. до 10 г., при наличието на дадена му по силата на чл. 14, ал. 7 от ЗОС правна възможност, предствалява незачитане на гарантирано от закона право и води до извод за незаконосъобразност на атакуваната от прокурора норма. Общинският съвет има възможност да сключва договори с различна продължителност в рамките на установения 10 годишен законов срок, но преценката за всеки договор трябва да е конкретна, отчитаща характеристиките на за всеки отдаван под ноем обект, предложението и други значими за производството обстоятелства. Именно тази относителна свобода в действията на администрацията гарантира защита на обществения интерес в най-висока степен без да се накърняват правата на лицата, влизащи в наемно правоотношение с предмет имот, собственост на общината. С оглед на това решението в тази част, следва да бъде отменено и спорът да бъде решен по същество с отмяна на оспорената разпоредба на чл. 16, ал. 1 от Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество в община Априлци. Съдия: /Владимир Първанов/