Решение № 8886 от 21.07.2015 г. на ВАС по адм. д. № 11391/2014 г.

Решение № 8886 от 21.07.2015 г. на ВАС по адм. д. № 11391/2014 г., VII о., докладчик съдията Соня Янкулова Производството е по чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по жалба на Професионална гимназия "Константин Драганов Кумановски", гр. Девня, ул. "Съединение" № 122 срещу Заповед № РД-14-59 от 17.07.2014 г. на министъра на образованието и науката.

С оспорваната заповед министърът на образованието и науката, на основание чл. 10, ал. 6 от Закона за народната просвета и чл. 12, ал. 2 и 4 от Правилника за прилагане на Закона за народната просвета, закрил Професионална гимназия "Константин Драганов Кумановски".

Жалбоподателят счита оспорваната заповед за незаконосъобразна, постановена при съществени нарушения на административнопроизводствените правила, в противоречие на материалноправни разпоредби и целта на закона. Сочи, че органът нарушил чл. 26, ал. 1 АПК като не го уведомил за започналото административно производство. Нарушен е и чл. 35 АПК, тъй като органът постановил акта си, без да изясни фактите и обстоятелствата от значение за случая. Счита, че становището на регионалния инспекторат по образованието и предложението на кмета на общината отразяват невярно относимите към издаване на заповедта факти и обстоятелства. Незаконосъобразно счита предложението на експертната комисия по чл. 14, ал. 1 от Правилника за прилагане на Закона за народната просвета (ППЗНП) - не е съобразено с чл. 12, ал. 4 ППЗНП. Мотивираното предложение до министъра на образованието и науката е направено от некомпетентен орган - чл. 10, ал. 6 от Закона за народната просвета (ЗНП). Счита, че предложението е наказателна мярка срещу училището поради водени срещу общината съдебни дела. Сочи, че учениците в училището не могат да бъдат пренасочвани към Средно общообразователно училище "Васил Левски", тъй като закриваното училище е професионална гимназия по смисъла на чл. 26, ал. 1, т. 7 ЗНП, а училището, към което учениците се пренасочват - общообразователно по смисъла на чл. 26, ал. 1, т. 6 ЗНП. Счита заповедта за немотивирана. Моли съда да отмени оспорената заповед. Жалбоподателят се представлява от адв. Веселин Панов, Адвокатска колегия, гр. Варна.

Ответникът по жалбата - министърът на образованието и науката, не взема становище.

Заинтересованата страна - Средно общообразователно училище "Васил Левски", гр. Девня, не взема становище.

Върховният административен съд счита жалбата за допустима - подадена е от надлежна страна и срещу подлежащ на обжалване индивидуален административен акт. Заповед № РД-14-59 е публикувана в Държавен вестник, бр. 62 от 29.02.2014 г., поради което и в съответствие с чл. 12, ал. 9 ППЗНП жалбата е подадена и в срока по чл. 149, ал. 1 АПК.

За да се произнесе по същество съдът установи от фактическа страна следното:

1. На 19.06.2007 г., със Заповед № РД-09-775, министърът на образованието и науката определил на Професионална гимназия "Константин Драганов Кумановски" статус на общинска професионална гимназия.

2. На 28.05.2014 г. Общинският съвет - Девня взел Решение № 419, т. 11 по Протокол № 41, за закриване на професионалната гимназия и възложил на кмета на общината да изготви мотивирано предложение до министъра за закриване на училището, л. 150.

3. На 28.05.2014 г. кметът на Община Девня представил на министъра на образованието и науката предложение, изх. № 3000-404, за закриване на професионалната гимназия, л. 147 - 149. Като мотиви кметът посочил:

а) намаляващия брой на учениците;

б) незает щат на педагогическия персонал;

в) състоянието на материалната база;

г) състояние на предложеното училище за пренасочване на учениците;

4. На 30.05.2014 г., началникът на Регионалния инспекторат по образованието представил в Министерството на образованието и науката предложение, вх. № 0503-157, за закриване на професионалната гимназия, л. 33-40. Като мотиви началникът посочил:

а) намаляващия брой на учениците;

б) незает щат на педагогическия персонал;

в) резултати от извършена проверка с Регионална дирекция "Автомобилна администрация - Варна";

г) резултати от квалификационна дейност;

д) резултати от обучението на учениците;

е) качеството на професионалното образование;

ж) използването и поддържането на материалната база.

5. На 16.06.2014 г. началникът на регионалния инспекторат допълнил предложението си с резултатите от държавните зрелостни изпити, л. 159 - 160.

6. На 18.06.2014 г. началникът на регионалния инспекторат допълнил предложението си като посочил училището, към което следва да бъдат пренасочени учениците от професионалната гимназия - Средно общообразователно училище "Васил Левски", гр. Девня, както и Професионалната техническа гимназия, гр. Варна, и Професионалната гимназия по електротехника, гр. Варна, л. 161 - 162.

7. На 19.06.2014 г. началникът на регионалния инспекторат допълнил предложението си като посочил дата на закриване на училището - 1.08.2014 г., л. 163.

8. На 25.06.2014 г. професионалната гимназия уведомила министъра на образованието и науката, че оспорва решението на общинския съвет пред съда, поради което министърът следва да съобрази разпоредбата на чл. 166, ал. 1 АПК, л. 164-171.

9. На 11.07.2014 г. комисията по чл. 14 ППЗНП дала експертно становище за закриване на професионалната гимназия, л. 176 - 186.

10. На 17.07.2014 г., със Заповед № РД-14-59, министър на образованието и науката закрил професионалната гимназия като разпоредил:

а) трудовите правоотношения да бъдат уредени при условията на чл. 328, ал. 1, т. 1 от Кодекса на труда;

б) имуществото да се разпредели със заповед на кмета на общината;

в) учениците да се пренасочат към Средно общообразователно училище "Васил Левски", гр. Девня;

г) задължителната документация да се съхранява в Средно общообразователно училище "Васил Левски", гр. Девня;

д) фондът от учебници да се съхранява от училищата, които приемат учениците.

11. В хода на съдебното производство жалбоподателят представи:

а) учебни планове;

б) списък образец 1;

в) доказателства за провеждана практика.

Съдът, при така установените факти, след като обсъди доводите на страните, събраните по делото доказателства и извърши проверка на оспорената заповед на основание чл. 168, ал. 1 АПК, приема от правна страна следното:

Оспорената заповед е издадена от компетентен орган - съгласно чл. 10, ал. 6 ЗНП министърът на образованието и науката е органът, компетентен да закрива общински училища и именно той издал заповедта. Заповедта е издадена в исканата от закона писмена форма и от формална страна съдържа изискуемите от чл. 59, ал. 2 АПК реквизити.

Жалбоподателят счита, че в хода на административното производство органът допуснал съществени нарушения на административнопроизводствените правила - чл. 26 и 35 АПК. Преди всичко следва да се посочи, че производството по закриване на общинско училище е специално административно производство, регламентирано в Закона за народната просвета и в правилника за прилагането му. Производството е сложен фактически състав, който включва участието на различни държавни органи - на органа на местното самоуправление, на органа на изпълнителната власт в общината, на специализиран държавен орган в сферата на образованието и на централния едноличен орган на изпълнителната власт със специална компетентност в областта на образованието. Необходимостта от взаимодействие на различните държавни органи предопределя специфичния характер на производството и приложимостта на установените в Административнопроцесуалния кодекс правила дотолкова, доколкото не са налице специален ред и процедура в Закона за народната просвета и в правилника за прилагането му. Производството започва с решение на общинския съвет, следва предложение на кмета до министъра, становище на началника на регионалния инспекторат и на комисията по чл. 14, ал. 1 ППЗНП и завършва със заповедта на министъра.

Вярно е, че министърът на образованието и науката не информирал жалбоподателя за започналото производство по закриване на училището, но началото на производството се поставя с решението на общинския съвет чл. 10, ал. 6 ЗНП и чл. 12, ал. 2 ППЗНП - много преди самият министър да е сезиран. Решението на общинския съвет е известно на жалбоподателя, тъй като видно от приложеното по делото уведомление на училището до министъра училището оспорило по съдебен ред решението на общинския съвет за закриване на гимназията. Следователно жалбоподателят е бил надлежно уведомен за започването на производството по неговото закриване и твърдяното нарушение на чл. 26, ал. 1 АПК не е осъществено.

Жалбоподателят твърди, че органът постановил акта си, без да изясни фактите и обстоятелствата от значение за случая и без да обсъди възраженията и обясненията на заинтересованите страни. В чл. 10, ал. 6 ЗНП и чл. 12, ал. 2 ППЗНП законодателят е посочил изрично органите, с помощта на които министърът трябва да изясни фактите и обстоятелствата от значение за случая и между тях не е подлежащото на закриване училище. За спазването на разпоредбата на чл. 35 АПК е важно министърът да е издал акта си след получаване на предложенията и становищата на посочените органи. В случая, видно от доказателствата по делото, от формална страна, оспорената заповед е издадена, след като органът получил и обсъдил установените в нормативните актове предложения и становища. Следователно твърдяното нарушение на административнопроизводствените правила не е допуснато.

Жалбоподателят счита, че направените от началника на регионалния инспекторат по образованието и от кмета на общината изводи в техните становище и предложение не съответстват на действителните факти. Представя справки - образец 1 и сочи, че данните в становището и предложението досежно броя на учениците не съответства на утвърдените от началника на регионалния инспекторат справки - образец 1. Анализа на посочените в трите документа цифри за броя на учениците показва, че за учебната 2008/2009 г. по справката образец 1 учениците са 270, а в предложението и становището - 262, за учебната 2009/2010 г. броят на учениците и в трите документа е 238, за учебната 2010/2011 г. броят на учениците и в трите документа е 197, за учебната 2011/2012 г. броят на учениците по справка образец 1 е 201, а по становището и предложението - 202, за учебната 2012/2013 г. броят на учениците по справката образец 1 е 197, а по предложението и становището - 209, за учебната 2013/2014 г. броят на учениците по справката образец 1 е 215, а по предложението и становището - 221.

Видно от горното от посочените шест учебни години данните за две съвпадат напълно, за три в предложението и становището са посочени повече ученици, отколкото в справката образец 1 и само за една учебна година е налице разминаване, което показва с осем ученика по-малко в предложението и становището. Последната разлика е в първата от шестте години и видно не се отразява на установената в последните шест години численост от около 200 ученици. Следва да се посочи, че отразените в предложението и становището брой на учениците и тяхното разпределение в трите форми на обучение изцяло съвпада с представена от жалбоподателя справка - л. 253, разбира се, без учениците за учебната 2014/2015 г. Последните представляват факт, който е настъпил след издаването на заповедта и на основание чл. 142, ал. 1 АПК е неотносим към законосъобразността на акта. Впрочем, за учебната 2014/2015 г. жалбоподателят не представя заверен от регионалния инспекторат списък - образец 1.

Жалбоподателят не представя доказателства, които да оборят посоченото в становището на началника на регионалния инспекторат състояние на педагогическия персонал. Не представя и доказателства досежно успеваемостта на учениците, установена при външно оценяване. Представената справка, изготвена от директора на училището, не може да се противопостави на посочените в допълнителното становище на началника на регионалния инспектора резултати от държавните зрелостни изпити, тъй като изхожда от самия жалбоподател и установява изгодни за него факти. Не са оборени изводите на началника на регионалния инспекторат по образованието досежно резултатите от извършената на училището проверка, за която по делото са представени заповед и констативен протокол. Що се отнася до качеството на професионалното образование съдът няма правомощието да го проверява. За целите на законосъобразността на оспорената заповед е достатъчно, че представените от жалбоподателя доказателства са писма за подкрепа от различни правни субекти и договори за провеждане на практическо обучение, сключени след издаване на оспорената заповед и за учебната 2014/2015 г., т. е. неотносими към законосъобразността на акта.

Гореизложеното доказва, че предложението на кмета и становището на началника регионалния инспекторат по образованието вярно отразяват относимите за издаване на заповедта факти и обстоятелства и довода на жалбоподателя е неоснователен.

Жалбоподателят счита предложението на експертната комисия по чл. 14, ал. 1 ППЗНП за незаконосъобразно поради противоречие с чл. 14, ал. 4 ППЗНП. Съгласно чл. 14, ал. 4 ППЗНП предложението на експертната комисия трябва да съдържа решение на общинския съвет за закриване на училището. Това решение безспорно е факт - взето е на 28.05.2014 г. и е част от предложението на експертната комисия до министъра.

Жалбоподателят счита оспорената заповед за немотивирана. Видно от съдържанието на заповедта, тя е издадена на основание чл. 10, ал. 6 ЗНП, чл. 12, ал. 2 ППЗНП, но така също и на основание Решение № 419 на общинския съвет, становище на началника на регионалния инспекторат по образованието и на становището на експертната комисия. Следователно всички тези документи са приобщени към заповедта и изложеното в тях е мотиви на заповедта. Това прави възражението на жалбоподателя неоснователно.

Жалбоподателят счита, че заповедта е незаконосъобразна, защото учениците от професионалната гимназия не могат да бъдат пренасочени към общообразователно училище. Първо, нито Законът за народната просвета, нито правилникът за неговото прилагане съдържат подобна забрана. Второ, това пренасочването, е при условията на чл. 9 ЗНО, т. е. при спазване на принципа на личното предпочитание и възможност. А в становището на началника на регионалния инспекторат изрично е посочено, че на учениците, които се обучават по професията "електромонтьор" и тези, които се обучават в задочна форма на обучение по специалността "машини и съоръжения за химическата и хранително-вкусовата промишленост" и по професията "монтьор на енергийни съоръжения и инсталации" ще бъде оказано съдействие да продължат обучението си в Професионалната техническа гимназия, гр. Варна, и в Професионалната гимназия по електротехника, гр. Варна. И трето, пренасочването на учениците е последица от заповедта за закриване на училището, то не е елемент на самата заповед, а и жалбоподателят не е процесуален субституент на учениците, за да брани техни права.

Жалбоподателят счита, че предложението до министъра за закриване на гимназията е направено от некомпетентен орган - от кмета, не от общинския съвет. Съгласно чл. 10, ал. 6 ЗНП общинските училища се закриват със заповед на министъра по предложение на общинския съвет, а съгласно чл. 12, ал. 2 ППЗНП общинските училища се закриват със заповед на министъра по мотивирано предложение на кмета на общината след решение на общинския съвет. Видно е, че правопораждащо е решението на общинския съвет, като той, и без изричната разпоредба на чл. 12, ал. 2 ППЗНП може да възложи на кмета да изготви мотивираното предложение. В случая общинският съвет, след като взел решение да предложи на министъра да закрие професионалната гимназия, възложил на кмета изготвянето на предложението. Следователно министърът е сезиран именно от компетентния орган и довода на жалбоподателя е неоснователен.

Жалбоподателят счита, че закриването на училището е наказателна мярка по повод на висящи съдебни спорове с общинския съвет. Този довод, дори и да е верен, е извън обхвата на съдебната проверка за законосъобразност на оспорената заповед. Какви са мотивите на физическите лица, които упражняват правомощията на органите, участващи в производството, което завършва с оспорения акт съдът не е оправомощен да цени дотолкова, доколкото те не намират обективна проява в изискванията за законосъобразност. В случая такава проява не се установява и довода на жалбоподателя е неоснователен.

Видно от изложеното инвокираните от жалбоподателя отменителни основания за допуснати от органа съществени нарушения на административнопроизводствените правила и за материална незаконосъобразност на оспорената заповед са неоснователни. Оспорената заповед е законосъобразна, издадена е от компетентен орган, в исканата от закона форма, в хода на производството не са допуснати нарушения на административнопроизводствените правила и тя е в съответствие с материалноправните разпоредби и целта на закона, поради което оспорването следва да бъде отхвърлено като неоснователно.

Водим от горното и на основание чл. 172, ал. 2 АПК Върховният административен съд