Решение № 10609 от 22.11.2022 г. на ВАС, VII о.

Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма Региони в растеж 2014-2020 (РУО на ОПРР), срещу Решение 654 от 15.04.2022 г. на Административен съд Благоевград (АС Благоевград) по адм. дело 612/2021 г. В ЧАСТТА, с която е отменено негово Решение РД-02-36-744 от 09.06.2021 г. за отказ от верификация и плащане на разходи, в частта му по пункт 1 до размера на сумата от 10 971,84 лв. и по пункт 4 за заявената сума от 7 586,49 лв. по искане за окончателно плащане 3/03.06.2020 г. от Община Петрич по Административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ BG16RFOP001-1.035-0001-C03 (АДБФП) на Община Петрич за изпълнението на проект Подобряване на градска среда в УПИ ХХV, кв. 53, отреден за градски парк. Касационният жалбоподател РУО на ОПРР, счита решението в обжалваната част за неправилно, поради нарушение на материалния закон и необоснованост касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Поддържа твърдението, изложено и в акта по пункт 1, за липса на залагане в КСС към АДБФП на отчетените от бенефициера строително-монтажни дейности по част организация на движението, част Пътна на инвестиционния проект. Сочи, че изводът на съда в противната насока, основан на заключението на вещото лице по възложената съдебно-техническа и оценителна експертиза, е неправилен, тъй като, съгласно чл. 21, ал. 2 от Общите условия към АДБФП, изменение на КСС е допустимо единствено след като бенефициерът е уведомил УО на ОПРР с представяне на уведомление чрез ИСУН 2020, придружено със съответните документи и е получено писмено одобрение от органа за това. В частта по пункт 4 от акта сочи, че органът правилно е отказал верификация на отчетените разходи за счетоводителя по проекта, поради констатираната липса на документи и некоректно съставени такива към окончателния вариант на представените от бенефициера отчетни документи, поради което изводът на съда за превратно интерпретиране на наличните документи в преписката и нарушение на чл. 35 АПК е неправилен. Моли съда да отмени решението в обжалваната му част. Претендира присъждането на юрисконсултско възнаграждение в нормативно установения размер. Касаторът се представлява от пълномощник А. Събева. Ответникът по касационната жалба на РУО на ОПРР Община Петрич, в писмен отговор изразява становище за неоснователност на касационната жалба и правилност на решението в обжалваната част. Ответникът се представлява от адв. М. Петрова - Софийска адвокатска колегия. Срещу Решение 654 от 15.04.2022 г. на АС Благоевград, е подадена и касационна жалба от Община Петрич В ЧАСТТА, с която съдът отхвърля жалбата й срещу Решение РД-02-36-744 от 09.06.2021 г. на РУО на ОПРР, в частта по пункт 2 и 3 на акта. Касационният жалбоподател Община Петрич счита, че първоинстанционният съд е преповторил изцяло мотивите на административния орган в решението си, изложил е бланкетни мотиви, и е постановил необосновано и в противоречие с материалния закон решение касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Поддържа направеното и пред първата инстанция възражение за нищожност на оспорения административен акт, като твърди, че не са представени доказателства за автентичността му, нито за подписването му от лицето, сочено за негов автор. В частта по пункт 2 от административния акт, в която част е отхвърлено оспорването, се твърди, че при извършената повторна (контролна) проверка на обекта, от представителите на УО на ОПРР е установено, че констатираните несъответствия в изпълнението на СМР по посочените в акта позиции са отстранени от бенефициера, а в Протокол от измерване от 24.07.2020 г. липсва констатация относно отказания да бъде верифициран разход по позиция Шапка от гнайс с дебелина до 4 см. В частта по пункт 3 от административния акт, в която част също е отхвърлено оспорването, се сочи, че с оглед установеното в съдебно-техническата експертиза завишаване на количествата СМР с над 15% от заложените в КСС към договора, отчетени в Протокол за приемане на изпълнени СМР 6/01.06.2020 г., които не се компенсират с намалени количества до 15% от други позиции на КСС, но само за стойността от 6 944,82 лв., то това и трябва да е сумата, която не следва да се верифицира от управляващия орган, а не пълния размер от 20 685,88 лв. По изложените съображения се иска отмяна на решението в обжалваната му част, алтернативно се излага искане за редуциране на отказаната за верификация сума. Претендира присъждането на разноски за адвокатско възнаграждение по представен списък. Касаторът се представлява от адв. М. Петрова - Софийска адвокатска колегия. Ответникът по касационната жалба на Община Петрич РУО на ОПРР, в писмен отговор излага становище за неоснователност на жалбата и правилност на съдебното решение в оспорената от Община Петрич част. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение и оспорва претендираното от касатора възнаграждение за адвокат като прекомерно в случай, че същото е над минималния размер. Ответникът се представлява от пълномощник А. Събева. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационните жалби. Върховният административен съд, Седмо отделение, намира, че касационните жалби са подадени от надлежни страни, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и са процесуално допустими. След като обсъди доказателствата по делото във връзка с касационните оплаквания и по реда на чл. 218, ал. 2 АПК служебно провери валидността и допустимостта на решението, намира следното: Производството пред АС Благоевград е образувано по жалба на Д. Бръчков, кмет на Община Петрич, срещу Решение РД-02-36-744 от 09.06.2021 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма Региони в растеж 2014-2020. С оспорения акт, на основание чл. 60, ал. 1, чл. 62, ал. 1, ал. 2 и ал. 3, чл. 63, ал.1, т. 3, чл. 64, ал. 1 и чл. 57, ал. 1, т. 2 и 3 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ, загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 01.07.2022 г.) във връзка със Заповед РД-02-14-470/26.05.2021 г. на министъра на регионалното развитие и благоустройството, във връзка с Искане за плащане 3 (окончателно) по АДБФП BG16RFOP001-1.035-0001-C03 на Община Петрич и във връзка с Писмо BG16RFOP001-1.035-0001-C03-М105 в ИСУН 2020 за корекции на бенефициера, постъпило във връзка с Писмо BG16RFOP001-1.035-0001-C03-М099 в ИСУН 2020 на РУО на ОПРР, от органа е постановен отказ за верификация и плащане на следните разходи: По пункт 1 в размер на 12 502,98 лв., поради липса на предвидените в чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕСИФ условия и на основание чл. 79 във вр. чл. 21, ал. 2, т. 2 от Общите условия към АДБФП и чл. 2, т. 2.6. от АДБФП; По пункт 2 в размер на 20 439,42 лв., поради липса на предвидените в чл. 57, ал. 1, т. 3 ЗУСЕСИФ условия и на основание чл. 84 във вр. чл. 82, ал. 1, т. 3 и т. 5 от Общите условия към АДБФП; По пункт 3 в размер на 20 685,88 лв., поради липса на предвидените в чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕСИФ условия и на основание чл. 23, ал. 5 във вр. чл. 23, ал. 1, т. 2 и т. 3 от АДБФП; По пункт 4 в размер на 7 586,49 лв., поради липса на предвидените в чл. 63, ал. 1, т. 2 и чл. 57, ал. 1, т. 3 ЗУСЕСИФ условия във вр. чл. 82, ал. 1 и чл. 84 от Общите условия към АДБФП. От материалите по делото се установява, че с разпореждане от 02.07.2021 г., като е приел, че жалбата е подадена от Община Петрич, представлявана от кмета Д. Бръчков, против Решение РД-02-36-744 от 09.06.2021 г. на РУО на ОПРР, съдът я е оставил без движение до отстраняване на констатираната нередовност невнесена предварително държавна такса за образуване на производството. Със следващо свое разпореждане от 19.07.2021 г., след като е констатирал отстраняване нередовността на подадената жалба и е установил нейната допустимост, съдът на основание чл. 154, ал. 1, чл. 157, ал. 1, изр. второ и чл. 170 АПК, е насрочил делото за разглеждане в открито съдебно заседание, конституирал е като страна в производството Община Петрич, в качеството на жалбоподател и заместник-министъра на регионалното развитие и благоустройството и ръководител на УО на ОПРР, в качеството на ответник, и е разпределил доказателствената тежест между страните. Първото открито съдебно заседание, в което е даден ход на делото, е проведено с участието на Община Петрич като страна, представлявана ненадлежно от упълномощено да представлява единствено кмета на Община Петрич лице служител на Община Петрич с юридическо образование и правоспособност, а останалите три съдебни заседания, включително това от 21.03.2022 г., в което е даден ход по същество на делото, са проведени с участието на Община Петрич като страна, надлежно представлявана от адвокат. Установява се, че на 03.04.2017 г. между Министерство на регионалното развитие и благоустройството Управляващ орган на Оперативна програма Региони в растеж 2014-2020 Главна дирекция Градско и регионално развитие, представлявано от В. Върбева ръководител на УО на ОПРР, оправомощена със Заповед РД-02-14-72/03.02.2017 г. на министъра на регионалното развитие и благоустройството, и Община Петрич, представлявана от кмета Д. Бръчков, е сключен Административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ РД-02-37-49/03.04.2017 г. (рег. BG16RFOP001-1.035-0001 С01 в ИСУН 2020), по процедура за директно предоставяне BG16RFOP001-1.035 Изпълнение на интегрирани планове за градско възстановяване и развитие 2014-2020 Петрич, част от процедура BG16RFOP001-1.001-039 Изпълнение на интегрирани планове за градско възстановяване и развитие 2014-2020, с който на Община Петрич се предоставя финансова помощ (100%) в максимален размер до 4 852 000,99 лв. за изпълнението на проектно предложение Подобряване на градска среда в УПИ ХХV, кв. 53, отреден за градски парк, при условията и в сроковете, подробно описани в договора и Общите условия към него. С оспорения пред АС Благоевград административен акт се отказва верификация и плащане на заявени от бенефициера Община Петрич средства, отчетени в Искане за плащане 3 (окончателно) по посочения АДБФП. Същото е подадено на 03.06.2020 г. В мотивите си към пункт 1 от акта, органът е посочил, че при извършена документална проверка на искането е установено отчитането на разходи за дейности, които не са включени в количествено-стойностната сметка (КСС) към АДБФП, по подробно описани в акта седем позиции. По отношение отказаните за верификация и плащане разходи по пункт 2 е посочено, че на 24.07.2020 г. е извършена проверка на място от екип външен изпълнител, при която са извършени измервания на извадков принцип с цел проверка на съответствието между актувани и реално изпълнени строително-монтажни работи (СМР) и е установена разлика между актуваните в Протоколите за приемане на извършените СМР и реално изпълнените количества, които са описани в пет позиции в акта. В допълнение органът е посочил, че при повторно извършена проверка на място на 16.12.2020 г. с цел проследяване изпълнението на дадени при извършената проверка на място на 24.07.2020 г. препоръки, е установено, че Констатация 9 Констатира се наличие на отлепени и счупени плочки от гнайс на шапка на езерото и моста над водната каската и плитко езеро не е изпълнена. На бенефициера е даден нов срок до 30.12.2020 г. за изпълнение на препоръката, като в представен от него отговор от 31.12.2020 г. и приложен снимков материал е установено, че констатацията не е изпълнена. По отношение на пункт 3 от акта органът е посочил, че са установени отчетени в Протокол за приемане на изпълнени СМР 6 разходи в размер на 14 456,14 лв. без ДДС за количества, надвишаващи количествата на конкретна позиция от КСС над 15% и разходи в размер на 2 782,09 лв. без ДДС за надвишения на количества до 15%, които не се компенсират с намаления на количества до 15% с оглед условията на чл. 23, ал. 1 АДБФП. Няма посочване на конкретните позиции от КСС, за които са отчетени превишенията, нито намаленията на количества, които не се компенсират. Във връзка с отказаните за верификация и плащане разходи по пункт 4 от акта, органът е посочил, че с Писмо, рег. BG16RFOP001-1.035-0001 С03-М099/24.07.2020 г., чрез ИСУН 2020, от бенефициера са изискани липсващите и некоректно изготвени документи, имащи отношение към извършените от бенефициера разходи за счетоводителя на проекта Е. Митова. Детайлно са описани документите, които не са налични към окончателния вариант на отчетния пакет документи, имащи отношение към извършените разходи за счетоводителя на проекта. За да обоснове решението си, съдът е възприел фактическата обстановка изложена от органа в оспореното решение, както и от вещото лице в представеното и прието без възражения от страните заключение по допуснатата съдебно-техническа и оценителна експертиза. Постановеното от Административен съд - Благоевград съдебно решение е валидно, но недопустимо. Въз основа на гореизложеното се установява, че макар и конституирането на жалбоподателя да отговаря формално на закона, съставът на първоинстанционния съд е изразил воля вместо жалбоподателя, въпреки че е следвало в израз на служебните си задължения по ръководене на процеса да съдейства на страната за отстраняване на нередовността във волеизявлението й, като укаже, че е необходимо уточняване от чие им е подадена жалбата от името на Община Петрич или от името на кмета на Община Петрич. Макар предметът на правния спор в съдебното административно производство да е законността на акт на административен орган, това производство също е спорно и предполага две страни, които при равенство в процесуалните възможности и при условията на състезателност, отстояват претендираните от тях права. Ето защо и в това съдебно производство важи общото правило, че страна в процеса е лицето, от чието име или срещу което се търси защита. С чл. 15, ал. 1 АПК са определени по принцип лицата, които могат да бъдат страна в административния процес. Това са административният орган, всеки гражданин или организация, чиито права, свободи или законни интереси са или биха били засегнати от административния акт или съдебното решение или за които те биха породили права или задължения, и прокурорът. На основата на така определения кръг от страни в административния процес, чл. 153, ал. 1 АПК определя страните в съдебното административно производство по оспорване на индивидуален административен акт оспорващият, органът, издал административния акт и всички заинтересовани лица. Лицето, което сезира съда с искане за проверка законосъобразността на индивидуалния административен акт е оспорващият, по смисъла на чл. 153, ал. 1 АПК. Той става страна, защото отправя искане за правосъдие, на което съдът е длъжен да отговори, съгласно чл. 127 АПК. Дали лицето има право да сезира съда и дали е носител на субективното право на оспорване, е въпрос на преценка дали то се явява надлежна страна, съответно на допустимост на съдебното производство. В настоящия случай кметът на Община Петрич, макар и неин законен представител, не е адресат на административния акт, съответно не би могъл да има качеството на оспорващ в съдебното административно производство. Формираната до момента константна съдебна практика на Върховния административен съд дава категоричен отговор на въпроса кой правен субект е адресат на волеизявлението на административния орган, с което се отказва верификация и плащане на предявени за възстановяване чрез средства от безвъзмездна финансова помощ разходи. Това несъмнено е бенефициерът, получател на безвъзмездната финансова помощ, а в конкретния случай Община Петрич, като страна по АДБФП с горепосочения номер. Същата се явява и страна по материалното правоотношение, поради което разпоредените с акта на РУО на ОПРР правни последици, а именно отказ от плащане поради неверифициране на разходите, засягат само и единствено имуществената сфера на общината, но не и на кмета, който е неин законен представител. Поради това, единствено Община Петрич разполага с гарантирано от нормативен акт право на участие в спора за законосъобразност на Решение РД-02-36-744 от 09.06.2021 г. на РУО на ОПРР. Формалната неточност при изписване на титулната част на жалбата, при липса на процесуална активност от страна на решаващия съд, е довела до постановяване на съдебен акт въз основа на жалба, обективираната воля в която не изхожда от правния субект, който е адресат на акта, независимо, че същият изразява правно валидна воля чрез законния си представител. Тъй като жалбата материализира волята на правния субект да сезира с определено искане съда, законодателят е определил задължителни реквизити, които тя трябва да съдържа, за да се приеме, че е редовна и съответно годна да породи задължение на съда да се произнесе по нея чл. 150, ал. 1 АПК. Чрез тези задължителни реквизити се идентифицират субектите и предмета на процеса, както и се удостоверява валидността на направеното искане. Вярната идентифицираща информация за жалбоподателя позволява на съда да извърши преценка за наличието на право на оспорване, както и за правилното конституиране на страните. Провеждането на съдебно производство с ненадлежна страна прави производството недопустимо - първоинстанционният съд е допуснал особено съществено нарушение на чл. 153, ал. 1 и чл. 154, ал. 1 АПК, което има отношение към процесуалната легитимация на една от двете страни в съдебното оспорване по реда на АПК като негова абсолютна процесуална предпоставка тази на оспорващия. Налице е касационното основание по чл. 209, т. 2 АПК. Настоящият съд следва да обезсили решението и да върне делото на първоинстанционния съд за ново разглеждане от друг състав, като следва да бъде отстранена нередовността на подадената жалба с оглед уточняване от чие име е подадена същата. За пълнота на изложението и обезпечаване правилното решаване на делото в новото производство, следва да се посочи също, че при новото разглеждане на делото съдът следва да извърши проверка на законосъобразността на решението въз основа на твърденията на страните изложените от органа фактически основания в оспорения акт и противните твърдения на жалбоподателя, като ги подкрепи с относими и допустими доказателства. В настоящия случай, независимо от извършеното формално разпределение на доказателствената тежест между страните, съдът не е установил релевантни за спора факти, които се сочат от страните, нито е посочил на всяка от тях, че не сочат доказателства за обстоятелства от значение за делото, в съответствие със задължението си по чл. 171, ал. 5 АПК. При новото разглеждане на делото първоинстанционният съд следва да попълни доказателствения материал по делото с пълната административна преписка по издаване на оспорения пред него акт, като съобрази, че същият е постановен в производство по чл. 60 и сл. от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (загл. изм. ДВ бр. 51 от 2022 г. в сила от 01.07.2022 г.). Следва да бъдат събрани и преценени всички относими доказателства към изложените от органа твърдения по всеки пункт на административния акт, с който е отказано да бъдат верифицирани на различни основания различни по вид извършени от бенефициера разходи, както и доказателства във връзка с направените от бенефициера възражения в хода на проведеното административно производство, изложените от него твърдения и представените от него доказателства за изпълнение на дадените от УО на ОПРР препоръки по направените от органа констатации при извършените документални проверки и проверки на място във връзка с Искане за плащане 3 (окончателно), съответно твърденията на органа в противна насока. Разноските следва да бъдат възложени по реда на чл. 226, ал. 3 АПК при новото разглеждане на делото от първоинстанционния съд и съобразно неговия изход. Воден от изложеното и на основание чл. 221, ал. 3, предл. 2-ро АПК, Върховният административен съд, Седмо отделение,