Решение № 9251 от 6.07.2018 г. на ВАС по адм. д. № 5585/2017 г.

Решение № 9251 от 6.07.2018 г. на ВАС по адм. д. № 5585/2017 г., III о., докладчик съдията Албена Радославова Производство е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационен протест от В. В. В. - прокурор при Окръжна прокуратура - гр. Д. срещу решение № 127 от 29.03.2017 г., постановено по адм. д. № 685/2016 г. по описа на Административен съд - гр. Д. в частта му, в която е отхвърлен протестът на Окръжна прокуратура - гр. Д. срещу разпоредбите на чл. 15, ал. 1 и ал. 6, чл. 54, ал. 2 -по отношение думата "безсрочно" и чл. 59 от Наредба № 2 за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество, приета от Общински съвет К. с решение № 118 по протокол № 10 от 28.06.2016 г. Касаторът развива доводи за неправилност на решението в атакуваната му част като постановено в нарушение на материалния закон и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Иска съдебното решение в отхвърлителната му част да бъде отменено и, вместо него, ВАС да постанови друго по съществото на спора, с което да отмени протестираните разпоредби от общинската наредба като незаконосъобразни. Редовно призован за съдебно заседание, прокурор от Окръжна прокуратура - Д., не се явява и не се представлява. Ответникът, Общински съвет - К., редовно призован, не изпраща представител и не депозира писмено становище по съществото на спора. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на касационния протест. Върховният административен съд, трето отделение, намира, че касационният протест е подаден в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК от надлежна страна, участвала в първоинстанционното производство, за която съдебният акт в протестираната част е неблагоприятен, поради което е процесуално допустим. Разгледан по същество, същият е частично основателен. Със съдебното решение в протестираната му пред ВАС част, Административен съд - Д. е отхвърлил протеста на ОП-Д. срещу разпоредбите на чл. 15, ал. 1 и ал. 6, чл. 54, ал. 2 в частта му за думата "безсрочно" и чл. 59 от Наредба № 2 за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество, приета от Общински съвет К. с решение № 118 по протокол № 10 от 28.06.2016 г. За да постанови този резултат, съдът е приел, че тези разпоредби от общинската наредба са приети от компетентен орган, при спазване на изискванията за форма и реквизити, в съответствие с административнопроизводствените правила, приложимите материалноправни разпоредби и в съответствие с целта на закона. Според протестираната разпоредба на чл. 15, ал. 1 и ал. 6 от Наредбата, имоти или части от тях-публична общинска собственост могат да бъдат отдавани под наем след търг или конкурс за срок до 5 години с възможност за удължаване срока на наемното правоотношение с решение на общинския съвет до 10 години. Съдът е приел, че тази разпоредба от общинската наредба не нарушава нормата на чл. 14, ал. 7 от Закона за общинската собственост, тъй като тя е диспозитивна и предоставя на местния нормотворец правомощието да реши по свое усмотрение и като изхожда от местните потребности и интереси продължителността на срока за отдаване под наем на имотите, общинска собственост при поставено законово изискване - срокът на наемните правоотношения да не надвишава 10 години. Съдът е приел, че разпоредбата на чл. 54, ал. 2 от Наредбата също не противоречи на разпоредбата на чл. 67 от Закона за собствеността, както се твърди в протеста. Под учредяване право на строеж безсрочно се визира реализирано /осъществено/ право на строеж /изградена постройка/, като суперфициарят придобива правото на собственост върху изграденото безсрочно. Съдът е приел, че тази възможност е напълно законосъобразна и е част от правомощията на общината, по аргумент на противното от разпоредбата на чл. 37, ал. 3 от Закона за общинската собственост . Безсрочното учредяване право на строеж не означава, че същото може да бъде реализирано без ограничение във времето, а, ако е упражнено в рамките на 5-годишния давностен срок по чл. 67 от ЗС, има за правна последица придобиване на собствеността върху построеното от суперфициаря без ограничение във времето. АС- Д. е приел за неоснователно и твърдението на ОП-Д. за противоречие на разпоредбата на чл. 59 от Наредбата на материалноправна норма от по-висок ранг - тази на чл. 37, ал. 4 от ЗОС, тъй като подзаконовата разпоредба не съдържала приповтаряне на изискуемото в законовия текст мнозинство за приемане на този вид решения от общинския съвет. Съдът е заключил, че, след като текстът на чл. 59 от Наредбата не уточнява с какво мнозинство следва да бъдат взети тези решения, пряко приложим е законовия текст на чл. 37, ал. 4 от ЗОС- т. е непосочването в общинската наредба на изискуемо по закон мнозинство за вземане на решения от местния орган на самоуправление не означава несъответствие на норма от по-висок ранг, а непълнота, която се замества от съдържанието на законовия текст. Съдебното решение е валидно и допустимо, но частично неправилно по отношение извода на административния съд за това, че разпоредбите на чл. 15, ал. 1 и ал. 6 от Наредбата не противоречат на разпоредба от по-висок ранг. Според чл. 15, ал. 1 и ал. 6 от Наредбата с решение на Общински съвет - К., след публичен търг или публично оповестен конкурс, могат да се отдават под наем свободни имоти или части от тях за срок до 5 години, като срокът по сключен договор за наем по ал. 1, може да бъде удължен до 10 години с изрично решение на Общински съвет - К.. По силата на чл. 14, ал. 7 от ЗОС свободни имоти или части от тях - публична общинска собственост, могат да се отдават под наем за срок от 10 години при условията и по реда на ал. 2 след решение на общински съвет. Настоящата касационна инстанция намира за неправилни изводите на административния съд за това, че разпоредбата на чл. 15, ал. 1 от наредбата не противоречи на разпоредбата на чл. 14, ал. 7 от Закона за общинската собственост /ЗОС по отношение предвидения срок за отдаване на имоти или ч (асти от тях - публична общинска собственост под наем. Законът категорично определя максималния срок, за който е възможно сключването на договор за наем за този вид общински имоти. В този смисъл не са налице законодателно неуредени обществени отношения, които да налагат приемането на посочената разпоредба. Дори и да се приеме такава разпоредба, тя трябва да е съобразена с нормативния акт от по-висока степен. Общинският съвет няма правомощие да променя законоустановения срок, като го намалява. Въпреки че определеният от общинския съвет срок е в границите на общия 10-годишен срок, посочен от закона, с оспорената разпоредба общинският съвет е определил в наредбата нов, по-кратък срок за договорите за наем, който не е съобразен със закона. Не може да се приеме за основателен довода на съда, че срокът е в интерес на населението на общината. Ограничаването на правото на всяко физическо или юридическо лице да сключи договор за наем за общински имот за период от 5г / вместо предвидения в закон срок до 10 г /, е незачитане на гарантирано от закона право. Общинският съвет има възможност да сключва договори с различна продължителност на срока в рамките на 10 годишния законов срок, но преценката за всеки договор трябва да е конкретна. С оглед на това решението в тази част следва да бъде отменено и спорът да бъде решен по същество с отмяна на оспорената разпоредба на чл. 15, ал. 1 от Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество в община К. Доколкото оспорената разпоредба на чл. 15, ал. 6 от общинската наредба е функция на разпоредбата на чл. 15, ал. 1 от Наредбата, то и тази разпоредба следва да бъде отменена. Съдебното решение в останалата му протестирана част е правилно. Настоящият състав на Върховния административен съд, трето отделение в тази част споделя изцяло развитите от съда в мотивите на съдебното решение фактически и правни изводи. Разпоредбата на чл. 54, ал. 2 от Наредбата гласи: "Правото на строеж се учредява възмездно или безвъзмездно, безсрочно или за определен срок". Правилно първоинстанционният съд е приел, че възможността правото на строеж да бъде учредено безсрочно, е напълно законосъобразна и е част от правомощията на общината, по аргумент на противното от разпоредбата на чл. 37, ал. 3 от Закона за общинската собственост . Безсрочното учредяване право на строеж не следва да се тълкува като възможност същото право да може да съществува в латентно състояние / т. е. без да се упражни чрез построяване на сградата / безсрочно във времето. Вещното право на строеж включва три правомощия: 1. Право да се построи и държи сграда в чужд имот; 2. Изключително право на собственост върху постройката; 3. Право да се ползва чуждата земя, доколкото това е необходимо за използване на постройката. Единствено първото от тези три правомощия е обвързано с петгодишен давностен срок по смисъла на чл. 67, ал. 1 от ЗС. Ако в рамките на този 5-годишен давностен срок правото на строеж не се упражни, същото се погасява в полза на собственика на земята. С построяването на сграда, годна по закон да бъде самостоятелен обект на собственост, на база упражнено в рамките на 5-годишния давностен срок право на строеж, възниква и правото на собственост върху постройката, т. е. с реализиране на вещното право на строеж, безсрочно се придобива собствеността върху построеното. Именно безсрочност на правото на собственост върху построеното има предвид разпоредбата на чл. 54, ал. 2 от общинската наредба, предвиждайки възможността правото на строеж да се учредява безсрочно. Не може разпоредба, касаеща учредяването на право на строеж, да бъде съпоставяна при преценка на законосъобразността й със законова разпоредба, касаеща погасяването по давност на веднъж учредено право на строеж, каквато е нормата на чл. 67 от Закона за собствеността. В чл. 59 от Наредбата е предвидено, че безвъзмездно право на строеж, пристрояване и надстрояване може да се учреди без търг или конкурс след решение на Общински съвет-К. на: 1. юридически лица на бюджетна издръжка; 2. религиозни институции, регистрирани съгласно закона за вероизповеданията или на техни местни поделения за обредни, молитвени или богослужебни домове за публични религиозни обреди и служби, за храмове и манастири, като поддържаното в протеста твърдение за незаконосъобразност на тази разпоредба се състоят в това, че в нея не е посочено изискващото се по закон мнозинство, с което се приемат тези решения. Правилно административният съд е приел, че щом текстът на чл. 59 от Наредбата не съдържа уредба на изискуемото за приемане на процесните решения мнозинство от общинските съветници, следва да се приложи законовият текст. В случая е налице по-скоро празнота на подзаконовия нормативен акт, която може да бъде преодоляна било чрез прилагане на разпоредбата от по-висок ранг - тази на чл. 37, ал. 4 от Закона за общинската собственост - по смисъла на чл. 15, ал. 3 от ЗНА, било чрез допълване текста на чл. 59 от Наредбата на Общински съвет К. по предложение на прокурор от Окръжна прокуратура - гр. Д., направено по реда на надзора за законност. Не може обаче да се приеме, че подзаконова разпоредба е незаконосъобразна и подлежи изцяло на отмяна само защото не съдържа изрично посочване с какво мнозинство общинският съвет взема решение за учредяване безвъзмездно право на строеж, което мнозинство е предвидено с правна норма от по-висок ранг или, казано другояче, частичната липса на уредба в подзаконов нормативен акт при наличие на пълна законова уредба на този вид обществени отношения, не води до незаконосъобразност на подзаконовия нормативен акт поради противоречието му със закона или като приет в несъответствие с целите му. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, трето отделение