Решение № 14806 от 23.11.2012 г. на ВАС по адм. д. № 8823/2012 г.

Решение № 14806 от 23.11.2012 г. на ВАС по адм. д. № 8823/2012 г., VII о., докладчик председателят Веселина Тенева Производството е по реда на чл. 208 и следващи от Административно процесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на кмета на община Банско, подадена чрез пълномощника му - адв. Димчева, против решение № 699 от 10.05.2012 г., постановено по адм. дело № 33/2012 г. по описа на Административен съд - гр. Благоевград. Касационният жалбоподател поддържа оплаквания за недопустимост на решението, алтернативно - за неговата неправилност, поради допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила, нарушение на материалния закон и необоснованост. Счита, че съдът недопустимо се е произнесъл по същество по нередовна жалба, подадена от лица, които нямат правен интерес от оспорването. Сочи, че с административния акт не са въведени ограничения, които да засягат права и законни интереси на оспорващите. Позовава се на липса на доказателства оспорващите да са собственици на моторни превозни средства (МПС) или да притежават свидетелства за управление на такива, да имат постоянен или настоящ адрес в териториалния обхват на действие на забраните или да им е отказван достъп, паркиране или домуване на МПС в процесния район. Твърди, че издадената от него заповед е мотивирана с оглед на посочената в нея необходимост от обезпечаване на обществения ред и контрол на движение и паркиране на автомобили на територията на гр. Банско и на цитираните конкретни нормативни разпоредби. Моли за отмяна на решението и за решаване на спора по същество. Претендира присъждане на направените по делото разноски. Ответниците - Александър Иванов Краваров, Ася Валентинова Рупчина, Ивайло Борисов Ръхов, Елена Георгиева Янчовичина, Лазар Методиев Захов, Никола Борисов Сакарев, Костадин Михайлов Юнчов, Драгомир Георгиев Крешков, Ивайло Георгиев Янчовичин и Лиляна Димитрова Барякова, всички от гр. Банско, не изразяват становище по касационната жалба. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Застъпва мнение, че обжалваното решение е допустимо и правилно и следва да се остави в сила. Върховният административен съд, състав на седмо отделение, като разгледа касационната жалба на посочените в нея основания и извърши служебна проверка съгласно чл. 218, ал. 2 АПК, намира същата за неоснователна. С атакуваното решение Административен съд - Благоевград е отменил Заповед № 09-386/30.12.2011 г. на кмета на община Банско, издадена на основание чл. 44, ал. 1, т. 4 и чл. 44, ал. 2 от ЗМСМА и Наредба № 1 на Общински съвет - гр. Банско, с която считано от 01.01.2012 г. е забранено движението на моторни превозни средства по конкретно изброени в заповедта улици и участъци от улици в гр. Банско; забранено е спирането, паркирането и домуването на моторни превозни средства на пътното платно, тротоара и улици на посочените участъци; въведено е задължение живущите на горепосочените улици да преминават след удостоверяване на адрес по лична карта или удостоверение за временно пребиваване на територията на гр. Банско, а обслужването на търговските обекти, находящи се в посочените участъци да се извършва при спазване на определения в заповедта часови график. За да постанови този резултат, съдът е приел, че жалбата срещу горепосочената заповед, с която е сезиран, е допустима за разглеждане по същество, тъй като е подадена в законоустановения срок и от активно легитимирани лица. Този извод на съда е мотивиран с липсата на доказателства за съобщаване на общия административен акт и с оглед на обстоятелството, че всички жалбоподатели са регистрирани с постоянен адрес в гр. Банско, като Александър Краваров, Ася Рупчина, Елена Янчовичина, Лазар Захов, Никола Сакарев, Драгомир Крешков, Ивайло Янчовичин и Лиляна Барякова са заявили и настоящ адрес в гр. Банско, а Янчовичина и Барякова са собственици на имоти, находящи се в гр. Банско. Съдът е преценил, че в качеството им на жители на гр. Банско за жалбоподателите е налице правен интерес от съдебна защита срещу общия административен акт, тъй като с него се засягат техни права и законни интереси. По съществото на спора първоинстанционният съд е преценил, че атакуваната заповед е издадена в нарушение на изискуемата от закона форма и при допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Прието е, че волеизявлението на кмета на община Банско има характера на общ административен акт по смисъла на чл. 65 от АПК, като административният орган не е изпълнил задължението си за посочване на правните и фактически основания за издаването му съгласно изискването на чл. 59, ал. 1 и ал. 2, т. 4 от АПК във връзка с чл. 74 от АПК, което съставлява самостоятелно основание за неговата отмяна. Според съда цитираните в заповедта разпоредби от ЗМСМА са от общ характер и не визират конкретни правомощия за кметовете на общини да издават заповеди, свързани с управлението на общинските пътища, поради което не могат да се приемат за правно основание за издаване на акта. Изводът за немотивиране на акта е обоснован с неизлагането на обстоятелствата кое е мотивирало въвеждането на конкретните забрани за движение, спиране, паркиране и домуване на МПС по определени улици на гр. Банско, с отсъствието на доказателства, установяващи фактическите основания за издаване на акта, както и с липсата на посочване или позоваване на предхождащи постановяването му подготвителни документи, от които да могат да се извлекат съответни съображения. Съобразявайки Тълкувателно решение № 16/31.03.1975 г. на ОСГК на ВС и Тълкувателно решение № 4/22.04.2004 г. по т. д. № ТР-4/2002 г. на ОСС на ВАС, решаващият съд е приел, че заповедта е незаконосъобразна поради липса на мотиви. Като съществен процесуален пропуск при издаването й е посочено неспазването на изискванията на чл. 66 и сл. от АПК, а именно - откриването на административното производство не е оповестено публично съгласно правилото на чл. 66, ал. 1 от АПК, в нарушение на чл. 69, ал. 1 и ал. 2 от АПК не са определени форми на участие на заинтересованите лица в производството и на тези лица не е предоставена възможност за участие в разумен срок, заповедта е издадена в противоречие с чл. 71 от АПК без да са обсъдени предложенията и възраженията на заинтересованите лица, в нарушение на чл. 72, ал. 1 от АПК съдържанието й не е оповестено чрез средствата за масово осведомяване. Съдът е приел, че тези нарушения на административнопроизводствените правила са от категорията на съществените и обуславят извод за незаконосъобразност на акта, тъй като неспазването на посочените процедурни изисквания нарушава правото на заинтересованите лица на защита, опорочава постановения акт и е в противоречие с принципа за достъпност, публичност и прозрачност в административното производство, регламентиран в чл. 12 от АПК. Решението е допустимо и правилно. Обжалваният съдебен акт отговаря на изискванията, при които делото може да се реши по същество, а именно - постановен е при наличие на положителните и при липса на отрицателните процесуални предпоставки за разглеждане на жалбата. Неоснователно е твърдението на касатора, че решението е недопустимо, поради произнасянето на съда по съществото на спора при липса на правен интерес за оспорващите. Съдът правилно е преценил, че жалбата срещу процесната заповед е подадена от активно легитимирани лица. Изводите му относно правния интерес на оспорващите са законосъобразни и се споделят изцяло от касационната инстанция. От доказателствата по делото се установява, че същите са жители на гр. Банско, поради което наложените забрани безспорно са от естество да ги засегнат неблагоприятно. Този факт е достатъчен, за да обоснове наличие на правен интерес от атакуване на заповедта, поради което не е необходимо оспорващите да доказват, че имат местоживеене в участъка, визиран в заповедта, че са собственици на МПС или правоспособни водачи, както и че са настъпили реални вреди за тях от действието на въведения режим на движение. Неоснователни са възраженията на касатора относно достоверността на положените върху жалбата подписи и наличието на предпоставки по чл. 158, ал. 3 АПК за прекратяване на съдебното производство. Първоинстанционната жалба отговаря на изискванията за редовност, посочени в чл. 150 и чл. 151 АПК. Ако е имал съмнения за неистинност на подписите на оспорващите лица, касаторът е разполагал с процесуалната възможността за откриване на производство по чл. 193 ГПК, което не е сторил. Неотносимо към въпроса за допустимостта на решението е позоваването в касационната жалба на постъпила в хода на първоинстанционното производство молба от Снежана Захова за заличаването й като страна по делото с изявление, че не е обжалвала заповедта и че положеният от нейно име подпис в жалбата не е неин. Видно от протоколно определение, постановено в открито съдебно заседание на 28.03.2012 г., съдът е оставил жалбата й без разглеждане и е прекратил производството по делото в тази му част. По делото няма спор за факти. Решаващият съд е установил правилно и съобразно доказателствата фактическата обстановка по спора, която се възприема изцяло от касационната инстанция. Не са допуснати сочените в касационната жалба съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Оплакването на касатора в тази насока е формално и бланкетно. Съдът е преценил събраните по делото доказателства поотделно и в тяхната съвкупност. Обсъдени са обективно и изчерпателно фактите от значение за предмета на спора, както и доводите на страните. Решението е постановено след извършена цялостна служебна проверка на административния акт в изпълнение на изискването на чл. 168, ал. 1 АПК. Решението е постановено в изискуемата съгласно чл. 172а АПК форма. Поради това касационната инстанция счита, че Административен съд - гр. Благоевград е спазил процесуалния закон при разглеждане на делото. Обжалваното решение е обосновано и е постановено при правилно прилагане на материалния закон. В съответствие с фактическите обстоятелства и релевантната правна уредба съдът е направил обоснован извод за незаконосъобразност на процесния административен акт. Съдът правилно е преценил естеството на оспорената заповед като общ административен акт по смисъла на чл. 65 от АПК. Съответни на материалния закон са изводите му, че при издаването й е допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила по чл. 66, чл. 68, чл. 69, чл. 71, чл. 72 от АПК, както и нарушение на изискването за форма по чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК, поради липсата на мотиви, обосноваващи установения режим на движение на МПС в процесния район. Видно от материалите по делото, нито в крайния административен акт, нито в административната преписка или в последващи издаването на акта документи, се съдържа подробна и конкретна обосновка на наложените забрани, задължения и ограничения. Липсват документи подготвящи издаването на заповедта, не е налице предхождащ акт, от който да произтича или въз основа на който да е издаден оспорения, отсъстват доказателства за фактически основания мотивиращи предприетите мерки, за да може съдът да извърши надлежна проверка на законосъобразността на волеизявлението на кмета на общината. От наличните документи не става ясно каква е конкретната необходимост и с какво се обясняват наложените правила и как те ще постигнат преследваната цел, не са изложени съображения и относно спазването принципа на съразмерността. Отразеното в заповедта като основание за издаването й е формално, общо и декларативно и не може да се приеме за обосновка на въведените мерки, още повече, че не се основава на конкретни доказателства. По същество липсват каквито и да било съображения за постановения от органа правен резултат. Освен в нормата на чл. 59 АПК, изискването за мотиви е заложено и в разпоредбите на чл. 66, ал. 2 и чл. 73, изр. 2 АПК, предвиждащи при всички случаи оповестяване на съображенията за издаване на акта. Наличието на мотиви улеснява контрола върху законосъобразността на крайния акт, упражняван при обжалването му пред съда, допринася за разкриване на евентуално допуснатите закононарушения, разкрива и възможности за контрол над случаите, в които въпросът е решен по свободна преценка, включително дали не са надхвърлени рамките на предоставената на административния орган оперативна самостоятелност. Липсата на мотиви или тяхната недостатъчност водят до невъзможност за правилно упражняване на съдебния контрол върху оспорения административен акт. Като задължителен елемент от формата и съдържанието на акта отсъствието им съставлява основание за неговата отмяна, в какъвто смисъл правилно се е произнесъл първоинстанционният съд. Законосъобразни и обосновани са изводите на съда за опорочаване на процедурата по издаване на заповедта, поради лишаване на заинтересованите лица от правото на участие и изразяване на становище в административното производство. Няма доказателства, а и не се оспорва от касатора, че не е извършено уведомяване за предстоящото издаване на общия административен акт (чл. 66 АПК), че на заинтересованите лица не е осигурена възможност да осъществят правото си на участие в производството (чл. 69 АПК), че актът е издаден, без да са изяснени фактите и обстоятелствата от значение за случая и без да са обсъдени предложенията и възраженията на заинтересованите граждани и техните организации (чл. 71 АПК). Цитираните норми са императивни с оглед характера на акта, свързан със засягането на широк и неопределен кръг адресати. В случая не са налице данни, сочещи на неотложност на издаването на заповедта и обуславящи приложимост на хипотезата на чл. 73 от АПК, за да се приеме, че може да не се спазят някои от разпоредбите на раздел II, глава пета от АПК за уведомяване и участие на заинтересованите лица в производството по издаване на акта. Поради това неизпълнението на регламентираните в АПК императивни процесуални изисквания, въведени като гаранция за постановяването на законосъобразен акт, представлява нарушение на административнопроизводствените правила от категорията на съществените и е основание за отмяна на акта, както правилно е приел първоинстанционният съд. По изложените съображения съдът намира, че не са налице релевираните в касационната жалба основания по чл. 209, т. 2 и т. 3 АПК, поради което решението на Административен съд - София град следва да се остави в сила. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1 АПК, Върховният административен съд, седмо отделение