Решение № 10044 от 28.07.2017 г. на ВАС по адм. д. № 8452/2016 г.

Решение № 10044 от 28.07.2017 г. на ВАС по адм. д. № 8452/2016 г., V о., докладчик съдията Атанаска Дишева Производството е по реда на чл. 208 и сл. АПК. Образувано е по касационна жалба, подадена от С. Е. И. от гр. С., чрез пълномощника адв. И. П., против решение № 3146/09.05.2016 г., постановено по адм. дело № 2043/2015 г. по описа на Административен съд С. - град, с което е отхвърлена жалбата й против заповед № ЗЦУ-81/26.01.2015 г. за налагане на дисциплинарно наказание "уволнение" и заповед № 209/26.01.2015 г. за прекратяване на служебното й правоотношение като държавен служител, издадени от изпълнителния директор на Националната агенция по приходите /НАП/. В касационната жалба се поддържа, че решението е неправилно като постановено при нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствени правила и необоснованост, представляващи касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. По подробни съображения, изложени в жалбата, в писмени бележки и в съдебно заседание чрез пълномощника, касационната жалбоподателка моли решението да бъде отменено и вместо него постановено друго, с което да бъдат отменени оспорените административни актове. Претендира присъждане на направените разноски по делото. Ответникът по касационната жалба - изпълнителният директор на Националната агенция по приходите, чрез пълномощника юрисконсулт Д. Д., оспорва жалбата. Излага подробни съображения за правилност на съдебното решение в писмени бележки и съдебно заседание. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение. При условията на евентуалност прави възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение на другата страна. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Излага съображения, че обжалваното решение е правилно и следва да бъде оставено в сила. Върховният административен съд, като прецени наведените в жалбата касационни основания и доказателствата по делото и извърши служебна проверка на основание чл. 218, ал. 2 АПК, приема следното: Касационната жалба е подадена в преклузивния срок по чл. 211, ал. 1 АПК и от надлежна страна по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК, спрямо която първоинстанционното решение е неблагоприятно. С обжалваното решение на Административен съд С. - град е отхвърлена жалбата на С. Е. И. против заповед № ЗЦУ-81/26.01.2015 г., с която й е наложено дисциплинарно наказание "уволнение" и заповед № 209/26.01.2015 г., с която е прекратено служебното й правоотношение като държавен служител на основание чл. 107, ал. 1, т. 3 от Закона за държавния служител /ЗДСл/, издадени от изпълнителния директор на НАП. С решението жалбоподателката е осъдена да заплати на НАП разноски по делото в размер на 420 лв., представляващи юрисконсултско възнаграждение. За да постанови това решение съдът е приел, че заповедите за налагане на дисциплинарно наказание "уволнение" и за прекратяване на служебното правоотношение са издадени от компетентен орган, в съответната форма, при спазване на административно производствените правила, в съответствие с материалния закон и целта на закона. Съдът е обсъдил възраженията на жалбоподателката за опорочаване на процедурата по изслушване, като е приел, че такова не е налице, тъй като дисциплинарно наказващият орган е провел изслушването и е приел писмените обяснения на служителя, а дисциплинарният съвет няма задължение да изслушва служителя. Обосновал е изводи, че не са допуснати и останалите твърдяни процесуални нарушения. Според съда от доказателствата по делото е установено извършването на нарушенията, които са посочени в заповедта за налагане на дисциплинарно наказание. Като ръководител на екип държавният служител С. Е. И. е добавила втори проверяващ в резолюцията за извършване на проверка за прихващане или възстановяване на "К. Т.-БГ" ЕООД и "Транспорт груп 4" ЕООД, този орган по приходите е извършил проверките и е издал акт за прихващане или възстановяване /АПВ/ на всяко от двете поверявани дружества, а впоследствие при съгласуване на двата АПВ С. И. е подписала актовете, въпреки че са били съставени само от единия от определените органи. При съгласуването на актовете не е осъществила дължимия контрол за качество на проверките, за което носи задължение по длъжностната си характеристика. Като е изложил подробни съображения, съдът е достигнал до заключението, че обжалваните актове са законосъобразни и е отхвърлил подадената жалба. Касационният съд намира, че обжалваното съдебно решение е правилно. Същото е постановено въз основа на подробно, последователно и задълбочено обсъждане на представените доказателства и вярна преценка на доказателствената им сила, както и след обсъждане на доводите и възраженията на страните, в резултат на което са направени обосновани и правилни фактически и правни изводи, които се споделят напълно от настоящия съдебен състав. От фактическа страна по делото е установено, че С. Е. И., касационен жалбоподател в настоящото производство, е заемала по служебно правоотношение длъжността "главен инспектор по приходите" в ТД на НАП - С., сектор "Проверки", офис Надежда. Във връзка с постъпил в Министерство на финансите сигнал, от изпълнителния директор на НАП е наредено извършването на проверка със заповед № ЗЦУ-1207/19.09.2014 г. Проверката е приключила с изготвянето на доклад с вх. № 94-4-324/24.11.2014 г. на директора на дирекция "Контрол по изпълнението", в който е направено предложение до дисциплинарно наказващия орган за образуване на дисциплинарно производство против С. И. и други служители в същата ТД на НАП. Д. С. И. е отправена покана от 16.12.2014 г., получена лично на 18.12.2014 г., с която е уведомена за откриване на дисциплинарното производство, поканена е да се запознае с преписката и да се яви за изслушване при изпълнителния директор на НАП на 23.12.2014 г. На посочената дата е проведено изслушване, съгласно протокол от същата дата, подписан от органа и от служителката; връчена й е покана за даване на писмени обяснения в срок до 06.01.2015 г. във връзка с образуваното производство; такива са дадени и съответно заведени с вх. № 94-И-324/06.01.2015 г. Със заповед № ЗЦУ-10/08.01.2015 г. на изпълнителния директор на НАП е наредено на дисциплинарния съвет, назначен със заповед № ЗЦУ-717/29.06.2012 г., да образува дисциплинарно дело срещу С. Е. И. във връзка с извършени дисциплинарни нарушения, посочени в доклад вх. № 94-4-324/24.11.2014 г., както и да извърши съответните действия, съгласно правилата за работа на дисциплинарния съвет, определени със заповед на изпълнителния директор на НАП от 29.06.2012 г., в сроковете по чл. 96, ал. 1 ЗДСл. От дисциплинарния състав е проведено заседание на 13.01.2015 г., за което е съставен протокол от същата дата. Постановено е решение № РЦУ-7/26.01.2015 г., прието единодушно от всички членове на дисциплинарния състав, в което е посочено, че държавната служителка С. И. е извършила описаните дисциплинарни нарушения и е направено предложение до дисциплинарно наказващия орган да й наложи дисциплинарно наказание "уволнение". От изпълнителният директор на НАП е издадена заповед № ЗЦУ-81/26.01.2015 г., с която на основание чл. 92, чл. 90, ал. 1, т. 5, вр. чл. 89, ал. 2, т. 1 и 3 ЗДСл на С. Е. И. е наложено дисциплинарно наказание "уволнение". В заповедта са възприети изцяло фактическите констатации и правните изводи, направени от дисциплинарния съвет в представеното от същия решение от 26.01.2015 г., които са в следния смисъл: С. Е. И. в качеството си на орган по възлагане на проверки по прихващане или възстановяване, като ръководител на екип по дължностна характеристика, е подменила органите по приходите, определени да извършат проверка по прихващане или възстановяване /ППВ/ на търговските дружества "К. Т.-БГ" ЕООД и "Транспорт груп 4" ЕООД, като по този начин е нарушила принципа на случайно разпределение на проверките за прихващане или възстановяване, установен в т. 4.2 от процедура К6 "Извършване на проверка по прихващане или възстановяване" /по-долу означавана само като "процедура К6"/. От системата за случайно разпределение на информационната система на програмен продукт /ПП/ "Реврег" е определена Л. Н. П. на длъжност старши инспектор по приходите да извърши проверката на "К. Т.-БГ" ЕООД, съответно - Ц. Я. М. на длъжност инспектор по приходите да извърши проверката на "Транспорт груп 4" ЕООД. В резолюция за извършване на проверка, съответно № 1425727/09.05.2014 г. на първото от посочените дружества и № 1427648/14.05.2014 г. - на второто, издадени от С. Е. И. като ръководител екип, от същата е добавен втори проверяващ - А. Б. И. на длъжност инспектор по приходите, като в задължителното поле на програмата относно причините за включването на втори проверяващ е вписано "адрес за кореспонденция и сч. е в гр. П.". На двете дружества са издадени актове за прихващане или възстановяване, както следва: АПВ № 1425727/30.05.2014 г. на "К. Т.-БГ" ЕООД за възстановяване на ДДС в размер на 42009,75 лв. и АПВ № 1427648/30.05.2014 г. на "Транспорт груп 4" ЕООД за възстановяване на ДДС в размер на 42 016,76 лв. Двата акта са издадени само от А. Б. И., като това е станало със знанието на С. И., която е съгласувала двата АПВ, съгласно поставения от нея подпис на дата 30.05.2014 г. Прието е, че дисциплинарното нарушение се изразява в пълната промяна на органа по приходите, който да извърши проверка за прихващане или възстановяване, без С. И. да има това правомощие съгласно т. 4.2. от процедура К6. Посочено е, че деянието е извършено виновно, при форма на вината умисъл, извършеното деяние представлява виновно неизпълнение на служебните задължения и неспазване на кръга на служебните правомощия, съгласно чл. 89, ал. 2, т. 1 и 3 ЗДСл. Второто нарушение се изразява в това, че като ръководител на екип С. И. е съгласувала двата АПВ, без да изпълни служебните си задължения, произтичащи от длъжностната й характеристика на ръководител на екип да осъществи контрол по качеството на извършените проверки и изготвените актове, включително чрез контрол върху работата на органите по приходите. Посочено е, че извършеният контрол по качеството се обективира чрез съгласуване на акта, съгласно изискването по т. 4.4 от Процедура К6. Прието е, че при извършване на проверките за прихващане или възстановяване, в резултат на които са издадени посочените АПВ на двете дружества и е възстановен ДДС в посочения размер, са нарушени принципите на законност и обективност по чл. 2 и 3 ДОПК, като С. И. е съгласувала издадените АПВ без същите да са подписани от всички органи по приходите, указани в резолюцията за проверка за прихващане или възстановяване. Прието е, че деянието е извършено виновно, при форма на вината непредпазливост. Деянието представлява виновно неизпълнение на служебните задължения, съгласно чл. 89, ал. 2, т. 1 ЗДСл. В заповедта е обосновано, че се налага най-тежкото дисциплинарно наказание предвид тежестта на нарушението и настъпилите от него вредни последици - ощетяване на бюджета със сумата 84000 лв. Със заповед № 209/26.01.2015 г., издадена от изпълнителния директор на НАП е прекратено служебното правоотношение като държавен служител на С. Е. И., на основание чл. 107, ал. 1, т. 3, вр. чл. 90, ал. 1, т. 5 ЗДСл. Предвид събраните по делото доказателства, изводите на първоинстанционния съд за спазване на административно производствените правила, са обосновани и в съответствие с приложимия закон. Оплакванията и доводите, които се правят в тази връзка в касационната жалба са били поддържани и пред първата инстанция и са подробно обсъдени от съда, а направените изводи се споделят от касационния съдебен състав. Не е допуснато процесуално нарушение във връзка с изслушването на привлечения към дисциплинарна отговорност държавен служител. Съгласно чл. 93, ал. 1 ЗДСл, дисциплинарно наказващият орган е длъжен преди налагане на дисциплинарно наказание да изслуша държавния служител и да му даде срок за писмени обяснения. В случая С. И. е изслушана от изпълнителния директор на НАП на 23.12.2014 г., за което е съставен протокол, а писмените й обяснения са приети на 06.01.2015 г. Посочената в протокола дата на изслушването като "23.04.2014 г. " очевидно се дължи на техническа грешка в изписването на месеца, тъй като посочената дата няма никакво отношение към конкретното дисциплинарно производство, което изобщо не е било започнало към тази дата, а освен това служителката С. И. е била поканена за изслушване от дисциплинарно наказващия орган за датата 23.12.2014 г. Не съществува нормативно предвидено задължение служителят да бъде изслушан и от дисциплинарния съвет, като в чл. 96, ал. 2 ЗДСл е предвидена само възможност за изслушване обясненията на държавния служител, предвид използването в законовата норма на израза "...изслушва при необходимост обясненията...". Дисциплинарният съвет разполага с правото на преценка дали да изслуша служителя, като има правомощието да направи преценка във всеки конкретен случай и решението му по този въпрос не е ограничено от нормативни правила. Поради това за преценката дали са спазени административно производствените правила по налагане на дисциплинарно наказание е без значение дали дисциплинарният съвет е изслушал обясненията на привлечения към отговорност държавен служител. Регламентираното в чл. 93, ал. 2 ЗДСл задължение за съда да отмени дисциплинарното наказание, без да се разглежда спора по същество, е предвидено само за случаите, при които дисциплинарно наказващият орган не е изслушал държавният служител, но не и за случаите, при които дисциплинарният съвет не е провел такова изслушване. Неизслушването на служителя от дисциплинарния съвет би могло до окаже влияние върху изясняването на релевантните факти и обстоятелства и съответно върху обосноваността на решението на съвета, но не представлява самостоятелно основание за отмяна. В настоящия случай членовете на дисциплинарния състав са присъствали на изслушването на С. И. от дисциплинарно наказващия орган, проведено на 23.12.2014 г., което е отразено в протокола от заседанието на дисциплинарния състав, проведено на 13.01.2015 г., който е подписан от всички членове на дисциплинарния съвет. Поради това че изслушването на служителя от дисциплинарния съвет не е задължително, е без значение дали при изслушването на служителя от дисциплинарно наказващия орган са присъствали всички членове на съвета. Затова всички доводи на жалбоподателката в тази връзка са без значение. Не съответства на доказателствата по делото твърдението на жалбоподателката, че на заседанието на дисциплинарния съвет на 13.01.2015 г. не са присъствали всички членове на съвета. Правилно съдът е заключил, че предвид събраните по делото доказателства, прецени съобразно правилата за доказателствената сила на документите и за доказателствената тежест в процеса, в случая е доказано, че на заседанието са присъствали всички членове на дисциплинарния съвет. Безспорно е полагането на подписи на протокола от всички членове на съвета. Присъствието на М. Д. е удостоверено от една страна с вписването в титулната част на протокола в частта, в която са описани поименно присъствалите лица /стр. 1, ред 23 отдолу/, а от друга с подписването на протокола от същата. Вписването в протокола /стр. 1, редове 15-17 отдолу/, че М. Д. отсъства и се замесва от резервния чл. на дисциплинарния съвет Б. Ж., очевидно представлява фактическа грешка и/или е незаличена част от друг протокол, тъй като освен посочените по-горе обстоятелства, удостоверяващи присъствието на М. Д. на заседанието, потвърдени и при разпита й пред съда, от съдържанието на посочената в протокола заповед за заместване № ЗЦУ-557/22.07.2014 г., която е представена по делото се установява, че тя е издадена за заместването на М. Д. от Б. Ж. по други дисциплинарни производства /образувани по други заповеди и срещу други служители/. Твърдението в жалбата, че от протокола от заседанието на дисциплинарния състав от 13.01.2015 г. не ставало ясно по кое дисциплинарно дело е проведено заседанието, е необосновано и самоцелно, тъй като макар да не е посочен изрично номер на дисциплинарно дело, посочена е заповедта на изпълнителния директор на НАП, с която е наредено на дисциплинарния съвет да образува дисциплинарно производство против С. И. - № ЗЦУ-10/08.01.2015 г. Правилна е преценката на съда, че срокът за приключване на работата на дисциплинарния съвет е инструктивен и евентуалното му нарушаване не представлява съществено процесуално нарушение. Решението на дисциплинарния съвет е акт на помощен орган и няма самостоятелно правно значение. В чл. 96, ал. 1 ЗДСЛ е предвидено, че преди да наложи наказанието дисциплинарно наказващият орган взема становището на дисциплинарния съвет, тоест този орган дава становище, а не взема решението по административно правния въпрос. Н. следващо място, ролята на дисциплинарния състав е ясно формулирана в чл. 96, ал. 2 ЗДСЛ - съветът изяснява фактите и обстоятелствата по извършеното нарушение, като при необходимост изслушва обясненията на служителя и обсъжда представените от него доказателства. За евентуално неспазване на срока за взимане на решение от дисциплинарния съвет, който е определен от изпълнителния директор на НАП в приетите от него правила, може да бъде търсена служебна отговорност на членовете на съвета, ако този орган прецени, че изобщо е допуснато нарушение и то е съществено, но неспазването на указания срок няма значение за законосъобразността на заповедта за налагане на дисциплинарно наказание. Неоснователни са доводите на касатора във връзка с датата, на която е подписано решението на дисциплинарния съвет. Съображенията, които са изложени в жалбата нямат никакво значение за законосъобразността на оспорения пред съда административен акт, но въпреки това следва да се посочи, че датата, посочена в решението на дисциплинарния състав е датата на издаване на този документ. Изходящият номер на документа е от тази дата и верността на номера и датата от регистъра не е опровергана. Решението на дисциплинарния състав е подписано от всички членове, с което същите са удостоверили съгласието си с текста на решението. Не съществува нормативно изискване всички членове на дисциплинарния съвет да подпишат решението на една и съща дата, поради което отсъствието на част от членовете на съвета на датата на представяне на решението на органа - 26.01.2015 г. или в дните преди това, е без значение, след като членовете са подписали протокола, подписите им не са оспорени, а решението обективира формираната воля на колективния помощен орган. Неоснователни са и оплакванията на касатора за това, че съдът неправилно е приел, че са извършени дисциплинарните нарушения, посочени като основание за налагане на дисциплинарното наказание. Правомощието на ръководителя на екип да определя втори проверяващ в резолюцията за извършване на ППВ изобщо не е оспорено, тъкмо обратното - изрично е посочено от органа, че такава възможност е предвидена и тя е упражнена. Затова обсъждането на този въпрос в настоящото производство е безпредметно. Замяната на органа по приходите, който да извърши проверката чрез заобикаляне на случайния избор по внедрената за прилагане ПП "Реврег" е осъществена чрез фактическото извършване на проверката от органа по приходите, който е включен като втори проверащ без това да е сторено чрез прилагане на ПП "Реврег" и издаването на АПВ само от този орган, без участието на органа по приходите, който е определен при прилагане на системата за случайното разпределение. При определянето на двама служители, които да извършат проверката за прихващане или възстановяване в резолюцията за извършването на тази проверка, то същата е следвало да бъде извършена от двамата служители, а не от единия от тях. Вярно е, че съгласно т. 4.4. от процедура К6 актът за прихващане или възстановяване следва да се подпише от органите, които са извършили проверката, но също така е вярно, че проверката следва да се извърши от органите, които са определени да я извършат в издадената за целта резолюция за извършване на проверка. Неспазването на задължението за извършване на проверката от двамата определени служители е довело до нарушение на изискването АПВ да бъде издаден и подписан от двамата служители, които са определени да извършат ППВ. Казано по друг начин, първото допуснато нарушение /неучастието на двамата проверяващи при извършване на проверката/ не може да оправдае или да игнорира второто нарушение /подписването на АПВ само от единия от служителите, определени да извършат проверката/. Без всякакво значение е обстоятелството, че С. И. е била в отпуск на датата, на която е извършена проверката на двете дружества в гр. П.. От значение е, че тя е съгласувала актовете за прихващане или възстановяване, когато е била на работа и носи отговорност за изпълнение на собствените си служебни задължения в пълна мяра. Като ръководител на екип, който има задължението да осигури контрола по качество на проверката за прихващане или възстановяване С. И. е следвало да откаже съгласуване на АПВ, след като същият е бил издаден само от единия от проверяващите, а самата проверка е била проведена само от единия от проверяващите. Данните за тези обстоятелства са ясно отразени в съдържанието на АПВ и могат да бъдат установени от обикновения прочит на акта, което несъмнено С. И. е следвало да стори преди да съгласува този акт. Следва в тази връзка да се отбележи, че поддържаната от същата защитна позиция, че е включила втори проверяващ в резолюцията за ППВ, за да осигури по-добро качество на проверката, не съответства на собственото й поведение при съгласуването на акта, с който приключва тази проверка, тъй като е съгласувала акта, който е бил съставен само от единия от определените за проверката органи по приходите и в резултат на проверка, която е била осъществена само от единия от определените органи, при това не този, който е бил определен при прилагане на системата за случайно разпределение. Правилна е също преценката, че с описаните действия и бездействия, С. И. е нарушила служебните си задължения по длъжностна характеристика като ръководител екип. Правилни са изводите на съда и относно наличието на нарушение на служебните задължения, изразяващо се в това, че С. И. не е осъществила контрол по качеството на извършените проверки на двете дружества и изготвените актове, включително чрез контрол върху работата на органите по приходите. Настоящият състав споделя напълно подробните съображения, които са изложени в първоинстанционното решение относно дължимите процесуални действия по установяване на факти и обстоятелства и събиране на доказателства в хода на проверката, които са изведени и от съдържанието на процедура К6 "Извършване на проверка по прихващане или възстановяване". Проверките, които са извършени в случая са формални и повърхностни, което е видимо и лесно установимо от съдържанието и на двата акта за прихващане или възстановяване, без да е необходимо за ръководителя на екип /какъвто е С. И./, като се имат предвид неговата професионална компетентност /квалификация и опит/ и задълженията му по длъжностна характеристика, да извършва допълнителни проверки, анализи или проучвания. Следва в тази връзка да се обърне внимание на обстоятелството, че в защитната си теза и пред касационната инстанция, С. И. излага, че се е предоверила на съставителя на акта, защото бил опитен служител. Това всъщност потвърждава становището на дисциплинарно наказващият орган, че служителката не е изпълнила в пълнота служебните си задължения и е допуснала небрежност при изпълнението им. При определяне на наказанието са взети предвид всички обстоятелства по чл. 91, ал. 1 ЗДСл, които са посочени в мотивите на заповедта за налагане на дисциплинарно наказание. Значителният размер на причинените щети на държавния бюджет, в резултат на неправомерното възстановяване на ДДС, което е разпоредено с издадените АПВ на "К. Т.-БГ" ЕООД и "Транспорт груп 4" ЕООД, които са съгласувани от С. И., правилно е преценено като обстоятелство, обуславящо налагане на най-тежкото наказание. Като такова е преценена и тежестта на нарушенията, като в тази връзка е отчетена и обществената опасност на нарушението на служебните задължения, обусловена от броя на случаите и начина на извършване на нарушенията. По изложените съображения, правилно първоинстанционният съд е достигнал до извода за законосъобразност на заповед № ЗЦУ-81/26.01.2015 г., с която на С. Е. И. е наложено дисциплинарно наказание "уволнение", както и на обусловената от това заповед № 209/26.01.2015 г., с която е прекратено служебното й правоотношение. Не са налице твърдяните касационни основания за отмяна, а при извършената служебна проверка по чл. 218, ал. 2 АПК не се установиха основания за нищожност или недопустимост на решението. Същото е валидно, допустимо и правилно и следва да бъде оставено в сила. При този изход на спора не се възлагат разноски за производството пред касационната инстанция. С първоинстанционното решение в полза на административния орган е присъдено юрисконсултско възнаграждение в размер на 420 лв. Възнаграждението за юрисконсулт е дължимо за цялото производство и на страната не следва да се присъжда второ такова за производството пред касационната инстанция. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, тричленен състав