Решение № 9659 от 19.07.2017 г. на ВАС по адм. д. № 328/2017 г.

Решение № 9659 от 19.07.2017 г. на ВАС по адм. д. № 328/2017 г., V о., докладчик председателят Анна Димитрова Производството е по реда на чл. 145 и сл. от АПК.

Образувано е по жалба, подадена от В. А. Т., с адрес в гр. П., срещу заповед № 8121К-4859/29.11.2016 г. на министъра на министъра на вътрешните работи, с която на основание чл. 194, ал. 2, т. 1 и чл. 197, ал. 1, т. 6, чл. 203, ал. 1, т. 3, вр. чл. 153, ал. 6, чл. 204, т. 1 и чл. 226, ал. 1, т. 8 от Закона за Министерството на вътрешните работи (ЗМВР) на служителя е наложено дисциплинарно наказание "уволнение" и е прекратено служебното му правоотношение в системата на МВР.

В жалбата и в съдебно заседание, чрез процесуален представител, се поддържат доводи за незаконосъобразност на административния акт и се излагат подробни съображения. Сочи се, че Т. не е бил в непосредствена йерархическа връзка на ръководство и контрол роднина по съребрена линия по четвърта степен по смисъла на чл. 153, ал. 3, т. 1 от ЗМВР. Сочи се, че са изтекли преклузивните срокове за налагане на дисциплинарно наказание по чл. 195, ал. 2 от ЗМВР. Иска се отмяна на административния акт.

Ответникът - министърът на вътрешните работи, чрез процесуален представител, в писмен отговор и в съдебно заседание изразява становище за неоснователност на подадената жалба. Претендира се юрисконсултско възнаграждение. Прави възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение.

Съдът, след като прецени събраните по делото доказателства и обсъди доводите и възраженията на страните, приема за установено от фактическа страна следното:

Към датата на издаване на оспорения административен акт В. А. Т. е заемал длъжността разузнавач VI степен в група "противодействие на криминалната престъпност" на сектор "Криминална полиция" към РУ-Асеновград при ОДМВР - П.

С издадената заповед № 8121К-4859/29.11.2016 г. министърът на на вътрешните работи е прекратил служебното правоотношение със служителя и му е наложил дисциплинарно наказание "уволнение" на основание чл. 194, ал. 2, т. 1 и чл. 197, ал. 1, т. 6, чл. 203, ал. 1, т. 3, вр. чл. 153, ал. 6, чл. 204, т. 1 и чл. 226, ал. 1, т. 8 от ЗМВР - по същество за неподаване на декларация за наличие на частен интерес който има във връзка с функциите на структурното звено, в което работи по смисъла на чл. 154, ал. 1 от ЗМВР, вр. ЗПУКИ.

Производството пред административния орган е започнало с издаване на заповед № 8121К-1495/18.04.2016 г. на министъра на вътрешните работи за образуване на дисциплинарно производство по чл. 207, ал. 1, т. 1 от ЗМВР във връзка с постъпил сигнал с рег. № 812100-3635/11.02.2016 г. на МВР от народните представители от 43-то НС М. А. и Н. Х. относно наличие на несъвместимост със службата в МВР по отношение на Т. По повод подадения сигнал и направена справка от дирекция "Инспекторат-МВР" е отправено предложение за образуване на дисциплинарно производство по чл. 207, ал. 1, т. 1 от ЗМВР. В предложението се сочи, че от 17.11.2010 г. със заповед рег. № К-12835/10.11.2010 г. на министъра на вътрешните работи старши инспектор Ж. Т. А. временно е назначен на длъжност началник на група "Криминална полиция" къч РУП - С. Със заповед на министъра на МВР, считано от 01.06.2011 г. ст. инспектор А. е назначен на длъжност началник на група "Криминална полиция" при РУП - С., която е заемал към момента на издаването на оспорения акт. Установено е, че Ж. А. и оспорващия В. Т. са в роднинска връзка помежду си, тъй като майката на А. е сестра на бащата на Т. Същите се явяват първи братовчеди - роднини от четвърта степен по съребрена линия. С горецитираната заповед за образуване на дисциплинарно производство е определен състав на дисциплинарно разследващия орган и е определен срок за докладване на събраните доказателства до 15.06.2016 г. Служителят се е запознал със съдържанието на заповедта срещу подпис и връчена покана от 26.04.2016 г. От същата дата до служителя е адресирана покана за даване на писмени обяснения по реда на чл. 206, ал. 1 от ЗМВР. Такива са приети с изх. № 2372в-107/03.05.2016 г. и ДНО се е запознал със съдържанието им, видно от резолюция.

Със заповед № 8121К-2360/20.06.2016 г. министърът на вътрешните работи е удължил до 15.08.2016 г. срока за провеждане на дисциплинарното производство срещу Т. поради обективна невъзможност за приключване на дисциплинарното производство в първоначално определения срок. Служителят се е запознал със съдържанието на заповедта срещу подпис.

Със заповед № 8121К-2936/01.08.2016 г. министърът на вътрешните работи повторно е удължил до 15.10.2016 г. срока за провеждане на дисциплинарното производство срещу служителя. Служителят се е запознал със съдържанието на заповедта срещу подпис.

С изх. № 2372р-13778/03.10.2016 г. от до дисциплинарно наказващия орган е депозирана обобщена справка от дисциплинарно разследващия такъв. Служителят се е запознал със съдържанието на заповедта срещу подпис и връчена покана за даване на допълнителни обяснения или възражения. С вх. № 2372р-13922/04.10.2016 г. до дисциплинарно наказващия орган е депозирано и становище от дисциплинарно разследващия такъв. Със справката и становището се предлага дисциплинарното производство срещу служителя да бъде прекратено и да не му се търси дисциплинарна отговорност по отношение на установените обстоятелства. В мотивната част на становището и справката се сочи, че роднинската връзка по съребрена линия не се оспорва нито от справката, направена в служба ГРАО и АИС "БДС", нито от служителите Т. и А. Посочено е, че за времевия период от 17.11.2010 г. до 21.03. 2016 г. на може да се ангажира дисциплинарна отговорност и налагане на дисциплинарно наказание на Т. поради изтеклия преклузивен срок по чл. 195, ал. 1 от ЗМВР за по-голямата част от същия. Вината на служителя не е доказана от обективна и субективна страна. На следващо място, с издадена от началник на РУ-С. заповед с рег. № ЯЗ/С-1/04.01.2011 г. на мл. разузнавач Т. са възложени функционални задължения, свързани с анализа на оперативната обстановка на територията, обслужвана от РУ и същият е преминал на пряко подчинение на началника на РУ-С.

По делото е представена заповед № ЯЗ/С-1/04.01.2011 г., видно от която Началникът на РУП-С. е определил оспорващия Т. да изпълнява функции по изпълнение на дейности, свързани с анализ на оперативната обстановка на територията на РУ. Посочено е, че служителят преминава на пряко подчинение на Началник на РУП-С. - гл. инсп. А. К. - и изпълнява разпорежданията му. Не са представени доказателства същата заповед да е била изменена или отменена.

В становището се посочва, че не следва да бъде търсена дисциплинарна отговорност на служителя Т. и за периодите, в които старши инспектор А. е бил ИФЗ началник на РУ-С. при ОДМВР-П. поради незапознаването на последния с типовата длъжностна характеристика за длъжността "Началник на РУ". При възлагане на функции по ръководство и управление служителите не се запознават с типова длъжностна характеристика. Понятието "ИФЗ" - изпълняващ функционални задължения - не е уредено нормативно и не съществува като понятие, в правния мир, поради което не може да се направи извод какви точно са функционалните задължения на служителя.

На А. са били възложени функционални задължения на началник на РУП-С., видно от приложени заповеди, за следните периоди: 30.05.-24.06.2011 г.; 29.08.-21.09.2011 г.; 05-30.03.2012 г.; 01-07.06.2012 г.; 10.09.-05.10.2012 г.; 21-23.11.2012 г.; 04-15.03.2013 г.; 27.05.-21.06.2013 г.; 02-20.09.2013 г.; 01.11.2013 г.; 16-21.12.2013 г.; 26.05.-20.06.2014 г.; 16-20.02.2015 г.; 20-21.04.2015 г.; 17.06.-10.07.2015 г.; 24.08.-04.09.2015 г.; 08-12.02.2016 г. За посочените периоди А. е имал задължението да разрешава ползването на платения годишен отпуск на служителите от РУ и да упражнява функции по ръководство и управление на дейността на РУ.

На служителя е дадена възможност да предостави обяснения преди налагане на наказанието, дадени на 03.10.2016 г.

С изх. № 8121р-21439/25.10.2016 г. директорът на дирекция "Човешки ресурси" към МВР адресира становище към ДРО да се приеме за неоснователно становището на ДРО за прекратяване на дисциплинарното разследване срещу служителя.

На 29.11.2016 г. е издаден оспореният административен акт с който е наложено дисциплинарно наказание "уволнение" на служителя и е прекратено служебното му правоотношение в системата на МВР.

В хода на съдебното производство като доказателства са приети представените с жалбата и административната преписка писмени документи.

При така установената фактическа обстановка Върховният административен съд, тричленен състав на пето отделение, намира следното:

Жалбата е процесуално допустима, като подадена от надлежна страна и в предвидения законоустановен срок, по същество е основателна.

Съгласно чл. 168, ал. 1 от АПК съдът преценява законосъобразността на оспорения административен акт на всички основание по чл. 146 АПК, а именно: дали актът е издаден от компетентен административен орган и в установената форма, спазени ли са административно - производствените правила и материално - правните разпоредби по издаването му, съобразен ли е актът с целта на закона.

Оспорената заповед е издадена от компетентен административен орган - министърът на вътрешните работи по аргумент от чл. 204, т. 1 от ЗМВР.

Административният акт е издаден в предвидената от закона форма. По смисъла на чл. 210, ал. 1 от ЗМВР дисциплинарното наказание се налага с писмена заповед, в която задължително се посочват: извършителят; мястото, времето и обстоятелствата, при които е извършено нарушението; разпоредбите, които са нарушени, доказателствата, въз основа на които то е установено; правното основание и наказанието, което се налага; срокът на наказанието; пред кой орган и в какъв срок може да се обжалва заповедта.

При издаване на обжалвания административен акт не са допуснати съществени нарушения на административно производствените правила.

Дисциплинарното производство е образувано със заповед на дисциплинарно наказващия орган, с която е бил определен състав на дисциплинарно разследващия орган. На държавния служител е била дадена възможност да участва в производството чрез даване на писмени обяснения и излагане на възражения. За резултатите от разследването дисциплинарно разследващият орган е изготвил обобщена справка с чието съдържание служителят е запознат срещу подпис.

Спазена е процедурата на чл. 206, ал. 1 от ЗМВР съобразно която дисциплинарно наказващият орган е длъжен преди налагане на дисциплинарното наказание да изслуша държавния служител или да приеме писмените му обяснения, освен когато по зависещи от държавния служител причини той не може да бъде изслушан или да даде писмени обяснения. Заповедта е издадена в предвидения от закона срок. По смисъла на чл. 195, ал. 1 от ЗМВР дисциплинарното наказание се налага не по-късно от два месеца от откриване на нарушението и не по-късно от една година от извършването му. Установено е, че твърдяното в заповедта нарушение е осъществявано чрез бездействие без прекъсване до 05.05.2016 г. от която дата текат сроковете по чл. 195, ал. 2 от ЗМВР.

Административният акт е издаден при неправилно приложение на материалния закон. Видно от материалите по делото до 05.05.2016 г., когато служителят е преназначен на длъжност разузнавач VI степен в група "Противодействие на криминалната престъпност" на сектор "Криминална полиция" на РУ-Асеновград, същият е изпълнявал длъжност разузнавач VI степен в група "Криминална полиция" към РУ-С. Със Заповед ЯЗ/С-1/04.01.2011 г. на мл. разузнавач Т. са възложени функционални задължения, свързани с анализа на оперативната обстановка на територията, обслужвана от РУ "Полиция" - С. при ОДМВР - П. Важно е обстоятелството, че с посочената заповед изрично е разпоредено служителят да премине на пряко подчинение на Началника на РУ "Полиция" - С. и да изпълнява разпорежданията му. Не са представени данни по делото тази заповед да е била отменена или изменена към момента на преназначаването му в друго районно управление. По смисъла на чл. 153, ал. 3, т. 1 от ЗМВР несъвместимост със службата в МВР е налице, когато държавен служител би се оказал в непосредствена йерархическа връзка на ръководство и контрол със съпруг или съпруга, лице, с което се намират във фактическо съжителство, роднина по права линия, по съребрена линия - до четвърта степен включително, или роднина по сватовство - до втора степен включително. В настоящия случай не спори, че оспорващият и Ж. А. са роднини по съребрена линия от четвърта степен.

За периода 30.05.2011 г. до 12.02.2016 г. на Ж. А. са възлагани функции по ръководство и управление на дейността на РУ "П. С." (по заместване на титуляра) със 17 бр. заповеди за общо 233 дни в рамките на 6 календарни години (от 2011 до 2016 г- вкл.). Следователно за целия обхванат период в рамките на 233 дни служителят Т. е бил в йерархическа връзка с изпълняващия функциите по ръководство и управление началник на РУ "Полиция" - С. Ж. А. по силата на ЯЗ/С-1/04.01.2011 г., с която е разпоредено служителят да премине на пряко подчинение на Началника на РУ "Полиция" - С. Т. е. предвид наличието на административното правоотношение в което горестоящият орган разполага с възможност да упражнява компетенциите си над долустоящите служители с оглед длъжността, Т. и А. са били в йерархическа връзка.

По смисъла на чл. 153 от ЗМВР не всяка йерархическа връзка, а тази, в която са възможни упражняване на ръководство и контрол, води до несъвместимост със службата в МВР. Видно от представените заповеди, с които са възложени функционални задължения на А. за периодите, обхващащи датите от 30.05.2011 г. - 20.06.2014 г. вкл., същите са издавани с правно основание чл. 30, ал. 1, т. 7 и ал. 2 от ЗМВР (обн., ДВ, бр. 17/24 февруари 2006 г., отм., ДВ, бр. 53/27 юни 2014 г.). С чл. 30, ал. 1 от ЗМВР директорите на областните дирекции на МВР са овластени да издават заповеди, с които:

1. осъществяват общо и непосредствено ръководство, като ръководят, организират и носят отговорност за дейността на областните дирекции;

1. организират изпълнението на заповедите на висшестоящите им органи;

1. отговарят пред главния секретар на МВР за цялостната дейност на ръководените от тях структури и пред директорите на главните дирекции по съответното направление на дейност;

1. осъществяват взаимодействие с другите структури в МВР;

1. разпределят бюджета на дирекцията и ръководят материално-техническото осигуряване;

1. отговарят за управлението на предоставените на областната дирекция на МВР имоти и вещи - държавна собственост;

1. отговарят за управлението на човешките ресурси;

1. осъществяват взаимодействие с други органи на държавна власт;

1. издават наказателни постановления и прилагат мерки за административна принуда по ред, определен в закон;

1. съвместно с други държавни органи създават екипи за изпълнение на основните задачи и дейности на МВР;

1. координират действията на структурите на МВР при бедствия, възникнали на територията на областните дирекции;

1. представляват юридическото лице.

В редакциите на закона за относимия период на ст. инспектор А. са възлагани единствено функции по т. 7 касаещи управлението на човешките ресурси, като изрично упоменато в заповедите е, че е оправомощен да разрешава ползването на платен годишен отпуск като не са му възлагани функции по т. 1, касаещи осъществяване на общо и непосредствено ръководство като ръководене, организиране и носене на отговорност за дейността на областните дирекции.

За периодите, обхващащи датите от 16.02.2015 г. - 12.02.2016 г. вкл. същите са издавани с правно основание чл. 43, ал. 3, т. 2 и ал. 4 от ЗМВР (обн., ДВ, бр. 53 от 27 юни 2014 г.). С чл. 43, ал. 3 от ЗМВР е дадена възможност директорите на ОДМВР да:

1. осъществяват общото и непосредственото им ръководство;

1. управляват човешките ресурси;

1. координират действията на структурите на МВР при бедствия, възникнали на територията на областните дирекции;

1. представляват юридическото лице;

1. отчитат се за дейността си на министъра на вътрешните работи, заместник-министрите и главния секретар.

С относимите редакции на действащия ЗМВР на А. отново са възлагани само функции по чл. 43, ал. 3, т. 2, касаещи управлението на човешките ресурси, без да са възлагани функции по т. 1, даващи правомощия по осъществяване на общо и непосредствено ръководство.

От анализа на цитираните текстове може да се направи обоснован извод, че на ст. инспектор А. за целия период на заместване не са възлагани функции по осъществяне на ръководство и контрол по смисъла на отменения ЗМВР и сега действащия ЗМВР. Упражняването на функционални правомощия, без да се конкретизира какви не следва да се определят по пътя на разширителното тълкуване. Текстовете на отменения текст чл. 30, ал. 1, т. 7 на отменения ЗМВР (обн., ДВ, бр. 17/24 февруари 2006 г., отм., ДВ, бр. 53/27 юни 2014 г.) и чл. 43, ал. 3, т. 2 от действащия ЗМВР, послужили като правно основание за издаване на заповедите за заместване, не биха могли да се тълкуват разширително, тъй като същите лимитативно посочват конкретни по вид и обем правомощия.

Липсата на йерархическа връзка на ръководство и контрол между А. и Т. не поражда несъвместимост по смисъла на чл. 153 от ЗМВР, поради което за жалбоподателя не е възникнали и задължение да декларира несъвместимост и липсата на декларация в случая не представлява дисциплинарно нарушение - тоест административният акт се явява материално незаконосъобразен.

Липсата на възможност за упражняване на правомощия от страна на А., които могат да повлияят върху безпристрастното и обективното изпълнение на правомощията или задълженията на Т. като лице, изпълняващо публична служба, е довело до издаване на административен акт и в нарушение на целта на закона.

Административният акт като незаконосъобразен следва да бъде отменен.

Разноски в полза на жалбоподателя не следва да се присъждат, тъй като такива не са претендирани.

Воден от горното и на основание чл. 172, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, тричленен състав на пето отделение