Решение № 8668 от 17.06.2011 г. на ВАС по адм. д. № 2126/2011 г.

Решение № 8668 от 17.06.2011 г. на ВАС по адм. д. № 2126/2011 г., IV о., докладчик председателят Аделина Ковачева Производството е по реда на чл. 208 във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 5 от АПК. Образувано е по три касационни жалби, подадени от кмета на община Шабла, от общинският съвет на същата община и от Йорданка Тодорова Георгиева чрез пълномощника й - адвокат Сениха Рюстем против решение № 268 от 27.12.2010 г. по адм. дело № 150/2010 г. на Добричкия административен съд. С него е отменена, като незаконосъобразна т. 7 от решение № 543 по протокол № 30 от заседание на общинския съвет, проведено на 27.11.2009 г.. Със същото решение преписката е върната на общинския съвет със задължителни указания по тълкуване и прилагане на закона. На първо място се излагат доводи за процесуална недопустимост на решението - отменително основание по смисъла на чл. 209, т. 2 от АПК. Алтернативно се правят възражения и за неправилност, поради противоречие с материалния закон и допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила - отменителни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 от АПК. Йорданка Тодорова Георгиева изразява писмено становище за неоснователност на останалите две касационни жалби. Заинтересованата страна - общинска служба "Земеделие" - Шабла не взема отношение по жалбите. Участвалият в настоящото производство прокурор от Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на жалбите. Мотивира се, че компетентният административен орган по оземляването е ОСЗ, като е приложима процедурата при първоначално оземляване. Решението на общинския съвет не съответства на установената процедура, а не е и мотивирано. Като го е отменил, административният съд е постановил правилен съдебен акт. Касационните жалби от кмета на община Шабла и от общинския съвет - Шабла са подадени от надлежни страни в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК и са процесуално допустими, а разгледани по същество са частично основателни само в частта, в която преписката е върната на общинския съвет със задължителни указания по тълкуване и прилагане на закона. В същата част е основателна и жалбата, подадена от Йорданка Тодорова Георгиева. В останалата й част обаче, в която се твърди неправилност на решението на съда по отношение отмяната на оспорения административен акт, жалбата е процесуално недопустима, като подадена от лице без правен интерес. Производството пред административния съд е по реда на чл. 145 и следващите от АПК. Образувано е по жалба от Йорданка Тодорова Георгиева против т. 7 от решение № 543 по протокол № 30 от заседание на общинския съвет, проведено на 27.11.2009 г.. С нея й е отказано в качеството на оземлена чрез отдаване под наем на имот от общинския поземлен фонд № 73780.7.159 с площ от 14999 кв. м. да й се прехвърли право на собственост. Изрично е отразено, че отказът е на молбата на оземленото лице вх. № 5214 от 31.10.2007 г.. Възраженията са били, че при наличие на сключен договор за отдаване под наем на процесния имот, съгласно чл. 4, ал. 4 от Наредбата за оземляване на безимотни и малоимотни граждани и § 23, ал. 1 от ПЗР на ПМС 188/2009 г., лицето има право да придобие собствеността върху този имот. От писмените доказателства по приложената административна преписка е установено, че с договор № 91 от 11.10.2002 г. с петгодишен срок жалбоподателката е оземлена с отдаване под наем на процесния имот. Договорът е сключен въз основа на решение на поземлена комисия - Шабла № 032 от 17.09.2002 г. Член 25 от него повтаря уредената в чл. 4, ал. 4 от наредбата правна възможност за наемателката в едномесечен срок от изтичането на договора да поиска от общината придобиване право на собственост върху ползваната земя. Искането е направено в този срок с молба вх. № 5214 от 31.10.2007 г. По молбата не са предприети каквито и да било действия. След обнародването на ПМС № 188/2009 г. с § 23, ал. 1 е дадена нова възможност на оземлените лица чрез отдаване под наем на земеделски земи от общинския поземлен фонд в 3-месечен срок от влизане в сила на постановлението - 4.08.2009 г. - да придобият право на собственост преди изтичане на срока на договора за наем. Жалбоподателката е подала молба и в този срок - вх. № ВС-28-364 от 18.09.2009 г., но до общинска служба "Земеделие". Общинската служба е поискала от общината списък на оземлените наематели, които са изпълнили задълженията си и заплатените суми. Такъв е изпратен на 16.10.2009 г.. Отделно от това е поискано от общинския съвет да се произнесе с решение за прехвърляне правото на собственост, с което да се осигури довършване на процедурата. На 17.11.2009 г. заместник-кметът е внесъл докладна записка, позовавайки се на ПМС 188/2009 г. с предложение да не се прехвърля правото на собственост. Същото становище е дадено от комисията по управление на общинската собственост. На 19.11.2009 г. е проведено заседание на всички постоянни комисии, на което е предложено същото решение. Изказалите се общински съветници са се мотивирали с липса на материалните предпоставки за оземляване по отношение на заявители, но не са сочени конкретни имена. При обсъждане на докладната записка на 27.11.2009 г. са допълнени изказвания за изтекли срокове на наемните договори, което правело незаконно гласуване на решение те да придобият собственост върху тях. След обсъжданията единодушно е взето оспореното решение, като в т. 7 е постановен отказ по молбата от наемателката Йорданка Тодорова Георгиева от 2007 г.. При тези данни по преписката, съдът се е позовал на предвидената в чл. 4, ал. 4 от наредбата правна възможност на лицата, оземлени чрез отдаване на земеделски земи под наем, да придобият собственост върху тях. От разпоредбите на подзаконовия нормативен акт е извел и формулирал и необходимите за целта предпоставки, при наличието на които общинският съвет не разполага с правна възможност да откаже това тяхно право. Правилно е установил допуснатото от общинския съвет пълно смешение между двете правни възможности за придобиване право на собственост от страна на наемателите: първата по чл. 4, ал. 4 и втората по § 23, ал. 1 от ПЗР на ППЗСПЗЗ. На следващо място е обосновал извод, че компетентността на общинския съвет по наредбата има специален характер и се отличава от общата компетентност по чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗМСМА. Поради това е отчел, като незаконосъобразно позоваването от страна на общинския съвет на оперативната му самостоятелност по ЗМСМА да решава въпросите по разпореждане с общинска собственост. На последно място е анализирал правилата за организация и провеждане на заседанията на колективния орган и е установил допуснати нарушения и в тази насока: внасяне на докладна записка без надлежно упълномощаване и решаване на поставения въпрос преди изтичане на предвидения в съответния правилник за организацията и дейността на общинския съвет на град Шабла минимален срок между постъпването на докладната записка и разглеждането й на общо заседание на съвета. Тези две обстоятелства също са възприети, като нарушения, водещи до незаконосъобразност на оспорената част от решението. По тези три различни групи основания, съдът е приел оспорената част от акта за незаконосъобразна и я е отменил. Върнал е преписката на общинския съвет с указания: да изиска от ОСЗ сформирането на комисия за разглеждане на постъпилите молби; да изиска от кмета назначаване на представител в комисията; изготвяне на протокол от нея и внасянето му за разглеждане и вземане на решение от общинския съвет. Така постановеното решение е допустимо и правилно в частта му, в която е отменена т. 7 от решението на общинския съвет, като незаконосъобразно. Неправилно е обаче в частта му, в която преписката е върната на общинския съвет със задължителните указания по тълкуване и прилагане на закона. В касационните жалби, подадени от кмета на общината и общинския съвет на първо място се правят доводи за процесуална недопустимост на жалбата на две основания: Първото е, че решението на общинския съвет няма характер на индивидуален административен акт и съответно не подлежи на самостоятелен съдебен контрол. Неоснователността на довода се установява от факта, че административният съд в хода на образуваното съдебно производство с определение № 131 от 17.05.2010 г. е приел жалбата за процесуално недопустима, поради липса на акт, годен да бъде обект на оспорване и на основание чл. 159, т. 1 от АПК я е оставил без разглеждане и е прекратил образуваното въз основа на нея производство. Определението е отменено с определение № 12107 от 19.10.2010 г. на Върховния административен съд, четвърто отделение и делото е върнато на административния съд с указания да се произнесе по същество на спора за законосъобразност на обжалвания акт. В мотивите на определението, съдът по частната жалба е извършил анализ на сложния фактически състав на процедурата по оземляване. Съобразил е, че оземляването, респ. отказът за това се извършва с акт на ОСЗ, който съгласно нормата на чл. 21, ал. 3 от наредбата подлежи на самостоятелно обжалване. Наред с това обаче тричленният състав на ВАС е посочил, че в хипотезата на взето решение за отказ от страна на общинския съвет, това е актът, който пряко засяга интересите на заявителя, тъй като с него приключва цялата процедура във връзка с искането му да придобие право на собственост върху обектът, предоставен под наем. По този начин между страните е решен въпросът за характера на решението на общинския съвет, като индивидуален административен акт, част от процедурата по оземляване и правния интерес за жалбоподателя от неговото оспорване. Вторият довод на посочените двама касатори за процесуалната недопустимост на жалбата е позоваването им на влязъл в сила мълчалив отказ на искането от 31.10.2007 г.. В тази връзка се твърди, че то е отправено до кмета на общината и след като липсва произнасяне, за жалбоподателката е налице мълчалив отказ. Доводът е неоснователен, поради факта, че с т. 7 от решение № 543 от 27.11.2009 г. на общинския съвет е извършен отказ да се удовлетвори именно молбата от 31.10.2007 г. По този начин е постановен изричен отказ, който подлежи на самостоятелно обжалване и подадената срещу него жалба е процесуално допустима. Следващите доводи в касационната жалба на кмета на община Шабла са за противоречие на решението на съда с разпоредбата на чл. 17 и чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗМСМА, които уреждат самостоятелните правомощия на общинския съвет за управление и разпореждане с общинската собственост. Тези въпроси са обсъдени в мотивите на съдебното решение, където първоинстанционният съд е направил прецизен анализ за съотношението на нормите в ЗМСМА и ЗСПЗЗ, съответно издадената въз основа на него наредба. Изводите му, че се касае за специални правомощия, които имат приоритет пред общите такива, отразени в ЗМСМА е обоснован и в съответствие със закона. В касационната жалба, подадена от общинския съвет - Шабла отново се прави смешение между хипотезите, уредени в чл. 4, ал. 4 от наредбата и § 23, ал. 1 от ПЗР на ППЗСПЗЗ. Подобно смешение личи и в изказванията на общинските съветници при обсъждане на докладната на заседанието преди вземане на решението. Объркването на двете хипотези е довело до материалната незаконосъобразност на административния акт. Произнасянето от общинския съвет е по молба, подадена по реда на чл. 4, ал. 4 от наредбата, а мотивите към акта касаят задължителните предпоставки на § 23, ал. 1 от ПЗР на ППЗСПЗЗ. Макар правните последици и в двете разпоредби да са еднакви - придобиване право на собственост от лица, които са оземлени чрез отдаване под наем на земеделски имоти, то хипотезите в тях са различни. Разпоредбата на чл. 4, ал. 4 от наредбата има постоянен характер и дава такова право на всички оземлени лица чрез отдаване под наем в едномесечен срок от изтичане срока на договора да поискат от общината придобиване правото на собственост върху ползваните от тях земи. Искането, въз основа на което е постановен отказът на общинския съвет, е направено в този срок и с това правно основание. Нормата на § 23 от ПЗР на ППЗСПЗЗ, приета с ПМС № 188/2009 г. има времеви предели. Това проличава от изрично предвидената възможност на наемателите с договори, чийто срок към момента на обнародването на нормативния акт още не е изтекъл, да поискат в тримесечен срок от влизането му в сила придобиване правото на собственост. Нещо повече - в ал. 2 на разпоредбата изрично е постановено, че стойността на имотите трябва задължително да се заплати и то изцяло в срок до 31.12.2009 г.. Приемането на такава разпоредба е последица от приемането на страната, като членка на Европейския съюз - видно от писмо от 15.09.2009 г. от МЗХ до ОСЗ, имащо характер на методически указания. Макар да е подадена молба от Йорданка Тодорова Георгиева и в този срок, то по отношение на нея не е било налице основното условие, въведено в параграфа - неизтекъл договор за наем. Поради това тя не би могла успешно да реализира правата си по това ПМС. С писмо № 572 от 31.03.2010 г., кметът на общината изрично е уведомил съда, че с жалбоподателката не е сключван анекс към договора от 2002 г. Поради това Йорданка Тодорова Георгиева не попада сред лицата, оправомощени да поискат придобиване право на собственост по реда на § 23, ал. 1 от ПЗР на ППЗСПЗЗ. В същото време отказът на общинския съвет е да й признае правата по чл. 4, ал. 4 от наредбата, независимо, че молбата на това основание е подадена в предвидения в нормата срок, а не по § 23, ал. 1. Неправилно обаче съдът е върнал преписката на общинския съвет с указания той да изисква сформиране на комисия от ОСЗ, определяне на неин чл. от кмета на общината и съставяне на протокол, който отново кметът да внесе с докладна записка за разглеждане в съвета. Цялата процедура във връзка с оземляването е предмет на регламентация в раздел втори от наредбата. Основните функции по комплектоването на документите, отстраняването на съществуващите в тях непълноти, обявяването на списъците, разглеждането на заявленията се извършва от общинската служба по земеделие. Кметът само определя със заповед един представител на общинската администрация за участие в разглеждането на постъпилите заявления и документи и съответно представя списъка с изпълнените от наемателите задължения по изплатените наеми. Самото произнасяне от общинския съвет по съставения протокол става по предложение на общинската служба по земеделие и то след представяне на протокола по чл. 16, ал. 1 от наредбата. За изпълнение на цялата тази процедура, предхождаща произнасянето от страна на общинския съвет и съответно постановяването на крайния акт от страна на ОСЗ по смисъла на чл. 23, ал. 1 от ЗСПЗЗ, основните функции са вменени именно на общинската служба по земеделие. Поради това тя е органът, на който трябва да се върне преписката, който да изготви протокола, съвместно с представител на общинската администрация, назначен от кмета и да го внесе за разглеждане от общинския съвет. Като не е съобразил тези обстоятелства, съдът е постановил неправилно решение в тази му част, което следва да се отмени и вместо него да се постанови връщане на преписката на общинска служба "Земеделие". Поради това и трите жалби, насочени срещу обжалваното решение в тази му част са основателни. Жалбите на кмета на общината и на общинския съвет, насочени срещу отменителната част на решението на първоинстанционния съд са неоснователни. Решението в тази своя част е правилно и следва да се остави в сила. Касационната жалба, подадена от Йорданка Тодорова Георгиева в частта й, в която е насочена срещу решението на съда за отмяна на т. 7 от решение № 543 по протокол № 30 от 27.11.2009 г. на общинския съвет е процесуално недопустима. . На практика доводите, развити в нея сочат на несъгласие с мотивите на съда, поради които е отменен административният акт, които обаче не подлежат на обжалване. С постановяване на отмяната, жалбоподателят е постигнал желания от него резултат с конститутивен ефект. Актът на общинския съвет отпада в правния мир, като незаконосъобразен, поради противоречие с материалния закон - отменително основание по смисъла на чл. 146, т. 4 от АПК. Поради това касационната жалба в тази й част се явява лишена от правен интерес и съответно процесуално недопустима. Същата ще следва да се остави без разглеждане, а образуваното въз основа на нея производство се прекрати. С оглед изхода на делото и частичната основателност и на трите жалби, насочени срещу решението на съда в частта му, в която преписката е върната на общинския съвет, разноските следва да бъдат понесени от тях така, както са направени. Водим от гореизложеното и на основание чл. 222, ал. 1от АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение