Решение № 14265 от 14.11.2012 г. на ВАС по адм. д. № 9172/2012 г.

Решение № 14265 от 14.11.2012 г. на ВАС по адм. д. № 9172/2012 г., V о., докладчик съдията Мариета Милева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на Столичния общински съвет против решение № 2589 от 14.05.2012 г. по адм. дело № 6947/2011 г. на Административен съд София - град, с което е обявена за нищожна Наредба за придобиване, притежаване и отглеждане на животни - домашни любимци (кучета и котки) на територията на Столична община, приета с решение № 379 по протокол № 92/23.06.2011 г. от Столичния общински съвет, Столична община е осъдена да заплати на жалбоподателите разноски, а жалбата на Диляна Иванова Мичева против същия акт е оставена без разглеждане и производството в тази част е прекратено (в касационната жалба изрично е посочено, че решението на съда се обжалва изцяло). Жалбоподателят поддържа, че съдебният акт е постановен в противоречие със закона и е необоснован, тъй като Столичният общински съвет е компетентен да регулира обществени отношения с местно значение, които не са от компетентността на други органи и следователно разполага с правомощия да приеме атакуваната наредба. Моли решението да бъде отменено, като се постанови нов акт по същество, с който жалбите против наредбата да бъдат отхвърлени. Претендира и присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Ответниците - сдружение "Федерация грижа за бездомните кучета", гр. София, сдружение "Помощ за животните - Дара", гр. София, фондация "За правата на животните в България", гр. София, фондация "Добрите феи", гр. София, Ангелина Василева Димитрова, Ема Иванова Венкова и Бисер Николов Маринов оспорват касационната жалба и молят решението на административния съд да бъде оставено в сила. Претендират и направените по делото разноски. Диляна Мичева също оспорва касационната жалба и претендира присъждане на разноски за касационната инстанция. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Като взе предвид изложеното в жалбата и данните по делото настоящият състав на Върховния административен съд, констатира следното: По отношение на решението в частта, в която жалбата на Диляна Иванова Мичева е оставена без разглеждане и производството в тази част е прекратено (в тази част съдебният акт е с характер на определение), касационната жалба е недопустима. Решението в тази част не е неблагоприятно за касатора, поради което за последния не е налице интерес от неговото оспорване. По тези съображения касационната жалба в тази част следва да бъде оставена без разглеждане, а производството по делото да бъде прекратено. В частта, в която се оспорва решението, с което Наредбата за придобиване, притежаване и отглеждане на животни - домашни любимци (кучета и котки) на територията на Столична община е обявена за нищожна и Столична община е осъдена да заплати на жалбоподателите разноски, касационната жалба е допустима. Същата е подадена от страна, за която съдебният акт в тази част е неблагоприятен и в предвидения срок за касационно оспорване. Разгледана по същество в описаната по-горе част, касационната жалба е неоснователна по следните съображения: Решението на Административен съд София - град е постановено в съответствие със закона. Правилно съдът приема, че оспорената Наредба за придобиване, притежаване и отглеждане на животни - домашни любимци (кучета и котки) на територията на Столична община, приета с решение № 379/23.06.2011 г. на Столичния общински съвет, e издадена при отсъствие на материална компетентност на органа да приеме акт с такъв характер. Наредбата е подзаконов нормативен акт, съдържащ правни норми, които създават общозадължителни правила за регулиране на обществени отношения на територията на съответната община, като засяга неограничен брой адресати (чл. 7, ал. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА), чл. 75, ал. 1 от АПК). Такива актове общинските съвети са компетентни да издават, когато това е предвидено от Конституцията или закон (чл. 2, ал. 1 от ЗНА, чл. 76, ал. 1 от АПК), като уреждат съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение - чл. 8 от ЗНА. Следователно нормотворческите правомощия на общинския съвет произтичат от Конституцията или закона и се ограничават до обществени отношения с местно значение, които обаче не са регулирани от нормативни актове от по-висока степен. В случая законосъобразно и аргументирано е преценено, че оспорената наредба на Столичния общински съвет е издадена без на издателя да са предоставени правомощия в тази насока и урежда обществени отношения, които вече са регламентирани с нормативни актове от по-висока степен като Закона за ветеринарномедицинска дейност (ЗВД), Закона за защита на животните (ЗЗЖ), Закона за местните данъци и такси (ЗМДТ), Наредба № 39/01.12.2008 г. за условията за отглеждане на животни компаньони, съобразени с техните физически и поведенчески особености и Наредба № 41/10.12.2008 г. за изискванията към обекти, в които се отглеждат, развъждат и/или предлагат домашни любимци с цел търговия, към пансиони и приюти за животни, издадени от министъра на земеделието и храните, обн., ДВ, бр. 1/06.01.2009 г. Както изрично е отбелязано (чл. 1 от Преходните и заключителни разпоредби на Наредбата за придобиване, притежаване и отглеждане на животни - домашни любимци (кучета и котки) на територията на Столична община), атакуваната наредба, издадена от Столичния общински съвет, се приема на основание чл. 21, ал. 2 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА), чл. 133 и чл. 178 от ЗВД и ЗЗЖ. Цитираните текстове обаче не предоставят на общинския съвет правомощия по приемане на подзаконов нормативен акт с такъв характер. Нормата на чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА регламентира общо видовете актове, които общинският съвет е компетентен да приема. Разпоредбата на чл. 133 от ЗВД е адресирана към кметовете на община, райони и кметства, като задължава тези органи да съдействат при изпълнение на мерките за профилактика при регистрацията на животновъдните обекти, да районират пасищата и водоемите според епизоотичната обстановка, да предприемат мерки за недопускане на животни до депата за отпадъци и да организират събирането на труповете на животни и изграждането на ями и площадки с тази цел. Законово основание за приемане на наредбата не са съдържа и в чл. 178 от ЗВД. Цитираният текст също въвежда задължения на кметовете на общини, райони и кметства, този път по контрола за спазване на изискванията на чл. 172, т. 1 и 2, чл. 173, т. 1 и чл. 177, т. 3 и 4 от закона, предвиждащи собствениците на домашни любимци да предприемат мерки животните да не замърсяват обществени места и да не създават опасност за хора или други животни, а при извеждане на куче да носят в себе си ветеринарномедицинския паспорт и да го представят за проверка, да извеждат кучетата с повод, а агресивните кучета - с намордник и да не разхождат кучетата на детски площадки и на места, обозначени със забранителни знаци. Законът за защита на животните също не съдържа разпоредби, обосноваващи компетентността на Столичния общински съвет по приемане на оспорената наредба. Нормативният акт съдържа регламентация на отношения, които са извън предмета, очертан с чл. 47, ал. 5 от ЗЗЖ, според който общинските съвети приемат наредба за организация на работата и условията за отглеждане на кучета във временните приюти за настаняване на кучета, които не се предоставени за отглеждане на отделни лица. Освен това, както съставът на административния съд правилно приема, регулираните с наредбата обществени отношения вече са уредени с нормативни актове от по-висока степен. Отношенията, свързани с придобиването и регистрацията на куче, предмет на раздел II, чл. 2 - 6 от атакуваната наредба, са уредени от ЗЗЖ (чл. 11, който урежда придобиването на куче от лице под 18-годишна възраст и чл. 37 от закона относно данните, подлежащи на регистриране), от ЗВД, който в чл. 174, регламентира регистрацията на куче, а размерът на дължимите такси и освобождаването от тях са предвидени в чл. 116 от ЗМДТ и чл. 175 от ЗВД. Условията за отглеждане и размножаване на кучета - домашни любимци, включени в чл. 7 - 10 на раздел II от наредбата също повтарят регламентацията, предвидена с актове от по-висока степен, като чл. 149, 150 и 151 отЗВД и чл. 34 от ЗЗЖ, които уреждат условията, при които се отглеждат кучетата и задълженията на собствениците във връзка с това. Тези разпоредби са детайлизирани с нормите на раздел III, раздел IV и раздел V от Наредба № 39/2008 г. за условията за отглеждане на животни компаньони, съобразени с техните физически и поведенчески особености, издадена от министъра на земеделието и храните, а размножаването е уредено в чл. 7, т. 6 и в чл. 27 и 28 от Наредба № 39/2008 г. на министъра на земеделието и храните. Разпоредбите относно присъствието на куче - домашен любимец на обществени места, включени в раздел III от оспорената наредба на Столичния общински съвет и тези на раздел VI от същата, уреждащи агресивното поведение на куче - домашен любимец, също повтарят регламентация, въведена с актове от по-висока степен. Нормите на чл. 35 от ЗЗЖ и чл. 172 от ЗВД въвеждат задължения за собственика във връзка с поведението на кучето и присъствието му на обществени места, чл. 173 от ЗВД предвижда задължение за собственика да носи и представя съответните документи за кучета, а чл. 177 от ЗВД регламентира местата за разхождане на кучета. Правила в тази насока съдържа и чл. 8 от Наредба № 39/2008 г. Мерките, които следва да се предприемат при агресивното поведение на кучетата (понятието е дефинирано с § 1 от ДР на ЗВД), са уредени в чл. 50 и 51 от ЗЗЖ, чл. 179 -181 от ЗВД, както и в чл. 114, ал. 3 от Наредба № 41/10.12.2008 г. за изискванията към обекти, в които се отглеждат, развъждат и/или предлагат домашни любимци с цел търговия, към пансиони и приюти за животни, който предвижда конкретни действия при сигнал за агресивно поведение на животно. Наказанията за нарушения на установените изисквания и мерки на административна принуда са предвидени в чл. 76 от ЗЗЖ и в чл. 77 и 78 от ЗЗЖ. Изискванията към неправителствените организации, стопанисващи приюти на територията на Столична община и правилата за функциониране на обекти с търговска цел за временен престой на кучета - домашни любимци, включени в раздел V, чл. 18 и 19 на оспорената наредба повтарят в съкратен вариант правилата за настаняване на безстопанствени кучета в приюти, идентификацията на животните, отношенията между собствениците на приюти и органите на съответната община, грижите, маркирането и лечението на животните в тези приюти, регламентирани с нормите на чл. 41 - 47 от ЗЗЖ, както и с разпоредбите на Наредба № 41/10.12.2008 г. за изискванията към обекти, в които се отглеждат, развъждат и/или предлагат домашни любимци с цел търговия, към пансиони и приюти за животни, която регламентира изискванията към пансиони (хотели) и приюти за животни. Придобиването, отглеждането и размножаването на котки - домашни любимци и обектите с търговска цел за временен престой на котки - домашни любимци, предмет на раздел IV от атакуваната наредба, намира своята първоначална и подробна уредба в текстовете на чл. 12 - 13, чл. 16, 18, 24, 27 - 35 от ЗЗЖ. Тези отношения са детайлизирани и с нормите на Наредба № 39/2008 г. за условията за отглеждане на животни компаньони, съобразени с техните физически и поведенчески особености. Законосъобразно е и заключението на съдебния състав, че липсата на компетентност на Столичния общински съвет да регламентирани отношения във връзка с придобиването, отглеждането, размножаването, наставането в приюти и пансиони на кучета и котки, обоснова отсъствие на такава и по приемането на административно - наказателни разпоредби във връзка с това, както и на раздел VIII от същата, включващ дефиниции на някои понятия и преходни и заключителни разпоредби. Освен това в ЗВД и в ЗЗЖ се съдържат както разпоредби с административнонаказателен характер (чл. 411 - 473 от ЗВД и чл. 62 - 71 от ЗЗЖ), така и регламентация на принудителните административни мерки (чл. 72 - 78 от ЗЗЖ), както и на контролните правомощия на кметовете на общини, райони и кметства във връзка с изпълнението на законовите изисквания са подробно уредени, а включените в наредбата дефиниции повтарят законовите определения на същите понятия съгласно § 1 от Допълнителните разпоредби на ЗЗЖ и ЗВД. Поради всичко изложено настоящият състав на Върховния административен съд приема, че оспорената наредба е нищожна, тъй като е приета от Столичния общински съвет в противоречие с нормите на чл. 2, ал. 1 и чл. 8 от ЗНА без съответна компетентност - без овластяване с Конституцията или със закон и за уреждане на обществени отношения, които са регламентирани от нормативни актове от по-висока степен. Ето защо като достига до извод в този смисъл и по тези съображения обявява нищожността на обжалвания подзаконов нормативен акт, приет от Столичния общински съвет, съставът на Административен съд София - град, постановява решение, което кореспондира с нормативната уредба. Допълнително следва да се посочи, че дори да се приеме, че наредбата не е опорочена до степен на нищожност, то при постановяването й са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, които са основание за нейната отмяна, т. е. констатирани са сериозни пороци на акта, които водят до едни и същи правни последици, а именно преустановяване на правното действие на наредбата. Както се посочи издадената от Столичния общински съвет наредба е подзаконов нормативен акт и следва да се подчинява на процедурните изисквания на чл. 26 - 28 от ЗНА. В случая тези изисквания не са спазени. В противоречие с нормата на чл. 26, ал. 2 от ЗНА на страницата на Столична община в интернет са публикувани няколко варианта на предложения за промени в Наредбата за придобиване, притежаване и отглеждане на домашни животни на територията на Столична община и проект на нова наредба, но без доклада и мотивите към тях (справка за публикуваните файлове на сайта на общината, л. 185 от делото). Не е предоставена възможност и за обсъждане на проекта в 14-дневен срок, тъй като проектът на Наредбата за придобиване, притежаване и отглеждане на животни - домашни любимци (кучета и котки) на територията на Столична община е публикуван на страницата в интернет на 21.06.2011 г., т. е. 2 дни преди приемането. Предходната публикация от м. февруари очевидно не се отнасят за приетия проект, тъй като е за Наредба за придобиване, притежаване на животни компаньони и на селскостопански животни на територията на Столична, т. е. проект, който урежда по-широка материя. При приемане на наредбата е допуснато съществено нарушение и на чл. 28, ал. 3 от ЗНА, тъй като е обсъден проект за нормативен акт без доклад и мотиви съответстващи на изискванията на чл. 28, ал. 2 от ЗНА. Внесеният от зам.-кмета на общината доклад вх. № 0800-126/12/04.02.2012 г., обсъден на заседанието, всъщност не се отнася до приемане на нов нормативен акт, а до изменение на действащата Наредба за придобиване, притежаване и отглеждане на домашни животни на територията на Столична община, приета през 2002 г. Освен това в доклада не са изложени мотиви относно причините за приемането, целите, необходимите финансови средства, очакваните резултати и анализ за съответствие с нормативната база. Допуснатите нарушения на административнопроизводствените правила са съществени, тъй като се отразяват на съдържанието на нормативния акт, който е приет, без да се предостави възможност за обсъждане и без да има необходимост от издаването му. Касационният довод за необоснованост на съдебния акт също е неоснователен. Изводите на съдебния състав са направени след подробен анализ на нормите на оспорената наредба и действащите нормативни актове от по-висока степен. При тази съпоставка е направен извода, че материята, предмет на наредбата, приета от Столичния общински съвет, вече е уредена от закони и подзаконови нормативни актове и не засяга местни правоотношения, а правоотношения, чиято регулация следва да се постигне чрез точно прилагане на действащите законови и подзаконови разпоредби, а не чрез избирателното им компилиране в отделен акт. С оглед изложеното настоящият съдебен състав стигна до извода, че при постановяване на обжалваното решение в частта, в която е обявена нищожността на наредба и са присъдени разноски не са допуснати нарушения по смисъла на чл. 209, т. 3 от АПК. Оспореният съдебен акт е валиден, допустим и правилен и не са налице основания за неговата отмяна, поради което следва да бъде оставен в сила. Съобразно горните изводи, направеното искане и доказателствата за действително направени разноски Столична община следва да заплати на фондация "За правата на животните в България" сумата 450.00 лв. разноски в касационното производство. Разноски на Диляна Мичева не следва да се присъждат освен поради липсата на доказателства, че такива са направени и поради обстоятелството, че производството по отношение на нея е прекратено с влязъл в сила съдебен акт. По тези съображения и на основание чл. 221, ал. 2, пр. 1 от АПК, Върховният административен съд, пето отделение,