Решение № 3570 от 9.03.2020 г. на ВАС по адм. д. № 10540/2019 г.

Решение № 3570 от 9.03.2020 г. на ВАС по адм. д. № 10540/2019 г., V о., докладчик съдията Мария Николова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Р. Григоров, приподписана от пълномощника му по делото адв. Н. Върбева, против решение № 138 от 15.07.2019 г., постановено по адм. дело № 186/2019 г. по описа на Административен съд – Шумен (АС – Шумен). Касаторът оспорва решението като неправилно поради нарушение на материалния закон и необоснованост – касационни отменителни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК. Конкретни възражения в подкрепа на основанията развива в касационната жалба и депозирано по делото писмено становище. Счита, че правните доводи, с които съдът е отхвърлил жалбата му до АС – Шумен срещу процесното съкращение по чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител (ЗДСл), са неправилни. Оспорва мотивите на съда във връзка със съдържанието и пределите на осъществения контрол за законосъобразност по отношение на критерия за съответствие на оспорения административен акт с целта на закона. В тази връзка касаторът сочи като неправилен извода на първоинстанционния състав, че реорганизацията на специализираната администрация е действие по целесъобразност и не рефлектира върху извода за законосъобразност на процесното съкращение. Поддържа релевираното в първоинстанционната жалба възражение за незаконосъобразност на длъжностното разписание от 19.03.2019 г., въз основа на което е издадена оспорената заповед, както и на предходно действалото от 1.01.2019 г. Касаторът счита също така, че независимо от оперативната си самостоятелност, при съкращаването на длъжности органът по назначаване следва да съблюдава закона и по-специално установените в него основни принципи, като в конкретния случай твърди, че с издаването на процесната заповед административният орган е нарушил принципа на последователност и предвидимост, закрепен в разпоредбата на чл. 13 АПК. Оспорени като неправилни са и формираните от съда изводи при анализирането на заключението от приетата по делото съдебна експертиза. Предвид тези съображения касаторът моли за отмяна на оспореното решение като незаконосъобразно. Не претендира разноски по делото. Ответната страна – Директорът на Регионална инспекция по околната среда и водите гр. Шумен (РИОСВ – Шумен), редовно призован, не ангажира становище по касационната жалба, не се явява в съдебно заседание, не изпраща процесуален представител. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост и неоснователност на касационната жалба. По подробно развити в становището му доводи и съображения предлага Върховният административен съд да остави в сила обжалваното решение. Като взе предвид изложеното в касационната жалба и прецени фактите по делото, настоящият касационен състав на Върховния административен съд, пето отделение, приема от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и от страна, за която съдебният акт е неблагоприятен, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна по следните съображения: С обжалваното решение АС – Шумен е отхвърлил жалбата на Р. Григоров срещу Заповед № ЧР-49 от 19.03.2019 г., издадена от директора на РИОСВ – Шумен, с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл, във връзка с одобрено от министъра на околната среда и водите и утвърдено от директора на РИОСВ – Шумен длъжностно разписание на персонала и заплатите в РИОСВ – Шумен, в сила от 19.03.2019 г., и на основание чл. 5, ал. 2 от Правилника за устройството и дейността на регионалните инспекции по околната среда и водите (обн., Дв, бр. 49/12.96.2018 г.) е прекратено служебното правоотношение с Р. Григоров за длъжността "старши експерт" в направление "Опазване чистотата на атмосферния въздух и вредни физични фактори", отдел "Контрол на околната среда", дирекция "Контролна и превантивна дейност" при РИОСВ – Шумен, считано от 19.03.2019 г. За да достигне до този резултат, решаващият състав е приел, че заповедта е издадена от компетентен административен орган в кръга на предоставените му правомощия, в предвидената от закона форма, без допуснати нарушения на административнопроизводствените правила и при наличие на материалноправните предпоставки, визирани в разпоредбата на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл, като заповедта е в съответствие и с целта на закона. Изводът на съда за издаване на процесната заповед при спазване на относимите материалноправни разпоредби е обоснован с подробни съображения по приложението на материалния закон, като са обсъдени всички релевирани от жалбоподателя доводи и възражения в тази насока. Решението на АС - Шумен е постановено в съответствие с материалния закон, като формираните от съда мотиви се обосновават от събраните по делото доказателства. Извършената от първоинстанционния съд проверка за законосъобразност на оспорената заповед съответства на изискванията на чл. 168 АПК, като съдът е изследвал всеки един от критериите по чл. 146 АПК и е достигнал до крайния извод за недоказани основания за отмяна на процесната заповед. Спорът между страните не е относно фактите по делото. Същите са установени точно и ясно от първоинстанционния съд и по отношение на фактическата обстановка настоящият касационен състав препраща изцяло към мотивите на оспорения съдебен акт. Недоволен от постановения правен резултат, касаторът обжалва решението на АС – Шумен с доводи за неговата неправилност по отношение на извода за реално осъществено съкращаване на длъжността, извършено в условията на оперативна самостоятелност за административния орган при избора на най-ефективен начин за организиране на служебната дейност. Правилно първоинстанционният съд сочи, че с разпоредбата на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл е уредена възможността за административния орган едностранно да прекрати служебното правоотношение със служителя при съкращаване на длъжността. За да възникне основанието, предвидено в цитираната разпоредба, следва да се установи, че длъжността, заемана от служителя като нормативно определена позиция и система от функции, задължения и изисквания вече не съществува или ако длъжността е запазена, то намален е броят на служителите, ангажирани с нейното изпълнение. В случая съображенията на съдебния състав, свързани с осъществяването на изброените по-горе условия са направени в съответствие с цитирания законов текст и събраните доказателства. Несъмнено установено по делото е, че касаторът в настоящото производство и жалбоподател пред първоинстанционния съд – Р. Григоров, към момента на издаване на процесната заповед е заемал длъжността "старши експерт" в направление "Опазване чистотата на атмосферния въздух и вредни физични фактори", отдел "Контрол на околната среда", дирекция "Контролна и превантивна дейност" при РИОСВ – Шумен. Съгласно длъжностно разписание от 01.01.209 г. това е единствената бройка за длъжността в посоченото направление "Опазване чистотата на атмосферния въздух и вредни физични фактори" към отдел "Контрол на околната среда", дирекция "Контролна и превантивна дейност" при РИОСВ – Шумен. На основание чл. 5, ал. 2 от Правилника за устройството и дейността на регионалните инспекции по околната среда и водите е одобрено от министъра на околната среда и водите и утвърдено от директора на РИОСВ – Шумен, след съгласуване от компетентните звена на Министерството на околната среда и водите, ново длъжностно разписание на РИОСВ – Шумен, считано от 19.03.2019 г. В същото е обективирана настъпилата структурна и длъжностна реорганизация на дейностите в дирекция "Контролна и превантивна дейност" при РИОСВ - Шумен, като две от общо трите направления в отдел "Контрол на околната среда" към дирекцията са обединени, считано от 19.03.2019 г., в едно общо звено, т. е. направление "Опазване чистотата на атмосферния въздух и вредни физични фактори" и направление "Управление на отпадъците, опазване на почвите", съгласно старото длъжностно разписание, формират занапред направление "Управление на отпадъците, опазване на почвите; Опазване чистотата на атмосферния въздух и вредни физични фактори" (УООП; ОЧАВ и ВФФ), съгласно длъжностното разписание от 19.03.2019 г. Поради това, за да прецени дали заеманата от жалбоподателя единствена бройка за длъжността "старши експерт" в едно от преобразуваните направления действително е била съкратена, съдът правилно е анализирал двете длъжностни разписания – това от 1.01.2019 г. и това от 19.03.2019 г., като е констатирал, че общият брой на длъжностите "старши експерт" в отдел "Контрол на околната среда" е намалял с една щатна бройка - от 6 на 5, с утвърждаване на промените в сила от 19.03.2019 г. Премахната като нормативно определена позиция в новото длъжностно разписание е именно длъжността, заемана до 19.03.2019 г. от оспорващия Р. Григоров – "старши експерт" в направление "ОЧАВ и ВФФ", което след 19.03.2019 г. престава да съществува като самостоятелна единица, а заедно с направление "УООП" формира ново такова, обединяващо функциите и дейностите на слелите се две направления. При така извършената структурна реформа, несъмнено е, че длъжността на жалбоподателя вече не фигурира като позиция, определена в длъжностното разписание, доколкото премахнато като самостоятелна единица е и самото направление, за което е била утвърдена длъжността. Правилно, при тези обстоятелства, първоинстанционният съд е изследвал въпроса доколко фактическото отпадане на въпросната длъжност се свързва с действителното й премахване като система от функции, задължения и изисквания, съгласно легалната дефиниция за длъжност в администрацията, дадена в разпоредбата на чл. 2 от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията (изм. и доп. ДВ. бр. 103 от 28 декември 2012 г.). За тази цел съдът е съпоставил приложените по делото длъжностни характеристики за длъжността, заемана от жалбоподателя, и длъжността "старши експерт" в новообразуваното отделение. В резултат на извършения анализ, в това число и на заключението от приетата по делото съдебна експертиза, е установил, че двете сравнявани длъжности не са идентични. В основата на този извод са съображенията, че макар и част от основните цели, области на дейност и преки задължения, вменени на съкратената длъжност, да са запазени в длъжностната характеристика за длъжността "старши експерт" в направление "УООП; ОЧАВ и ВФФ", в случая е налице съществено различие между двете длъжности, разглеждани като система от функции, задължения и изисквания. Същественото различие произтича от факта, че за новата длъжност е налице изцяло нова област на дейност, в съответствие с която са формулирани и нови преки задължения за служителя, свързани с управление на отпадъците и опазване на почвите в съответствие с новото направление "УООП; ОЧАВ и ВФФ". В този смисъл, обстоятелството, че функциите и задълженията, вменени за изпълнение с длъжностната характеристика за съкратената длъжност са запазени и включени в съдържанието на длъжността "старши експерт" в новосформираното направление "УООП; ОЧАВ и ВФФ" не обуславя само по себе си извод за запазване на длъжността като система от функции, задачи и задължения. На длъжността "старши експерт" в новото направление са възложени функции и задължения, свързани както с опазване чистотата на атмосферния въздух и вредни физични фактори, така и такива, относими към сферата на управление на отпадъците, в съответствие с новото направление "УООП; ОЧАВ и ВФФ". От цялостния анализ на събраните доказателства, както и от изложеното от вещото лице в заключението по назначената съдебна експертиза със задачата да установи евентуални съвпадения, съответно разлики между сравняваните длъжности (посочени по-горе), се налага изводът, че с извършените промени, съгласно длъжностното разписание в сила от 19.03.2019 г., административният орган е имал за цел не да преустанови въобще някоя от включените във функционалната характеристика на отдел "Контрол на околната среда" дейности, а да реорганизира тяхното изпълнение по начин, отговарящ на нуждите на администрацията. Поради това правилно съдът е посочил в мотивите на постановеното решение, че част от основните цели, преките задължения и областите на дейност, определени за съкратената длъжност, се откриват в длъжностната характеристика за сравняваната нова длъжност. Същевременно, вярно е и че тези функции и задължения са съчетани с такива в сферата на управление на отпадъците, която съставлява изцяло нова дейност, възложена за изпълнение в рамките на новообразуваното направление "УООП; ОЧАВ и ВФФ". За длъжността "старши експерт" в направление "УООП; ОЧАВ и ВФФ" съобразно новата област на компетентност са определени преки задължения, които не са влизали в състава на длъжността, заемана от Р. Григоров. С оглед на гореизложените обстоятелства, преценени в тяхната съвкупност съобразно доказателствата по делото, фактически и правно обосновано се явява формираното от административния съд заключение, че в случая не са налице две идентични длъжности. Видно е, че макар дейността по опазване чистотата на въздуха да продължава да се изпълнява в рамките на отдела, тя вече съставлява част от функционалната характеристика на новото направление, на което наред с нея е възложена и друга съществена дейност, свързана с управление на отпадъците и опазване на почвите. Това предопределя възникването на действително нов обем от компетентности и задачи за направление "УООП; ОЧАВ и ВФФ" в сравнение със съществувалите преди това поотделно две направления "ОЧАВ и ВФФ" и "УООП", съответно налице е и нова длъжност "старши експерт", изразяваща се в система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностна характеристика, които се различават от тези, които са били вменени на отпадналата длъжност. При тези данни, следва обосновано да се приеме, че с извършените промени в сила от 19.03.2019 г. длъжността, заемана от Р. Григоров, е престанала да съществува като нормативно определена позиция и като система от функции, задължения и изисквания. Същевременно, с новото длъжностно разписание не е предвиден по-голям щат за длъжността "старши експерт" в направление "ОЧАВ и ВФФ" и "УООП" в сравнение с общия брой на длъжностите "старши експерт", определен за направление "УООП" и направление ОЧАВ и ВФФ" преди тяхното сливане. Напротив, считано от 19.03.2019 г. е налице намаляване с една щатна бройка на длъжностите "старши експерт", на които е възложено изпълнението на функции в областта на управление на отпадъците и опазване на почвите, опазване чистотата на атмосферния въздух и вредни физични фактори. При тези съображения, настоящият касационен състав споделя напълно съображенията и крайния извод на първоинстанционния съд, че в настоящия случай са налице всички кумулативни изисквания от фактическия състав на основанието по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл, въз основа на което е издадена процесната заповед за прекратяване на служебното правоотношение със служителя Григоров. В подкрепа на горния извод и с оглед пълнота на изложението, настоящият съд намира за необходимо да изложи становище във връзка с релевираните от касатора конкретни възражения срещу така постановения краен резултат. На първо място, неотносимо към предмета на спора е направеното в касационната жалба оплакване за незаконосъобразност на длъжностното разписание на РИОСВ – Шумен от 1.01.2019 г., въз основа на което служителят е заемал длъжността "старши експерт" в направление "Опазване чистотата на атмосферния въздух и вредни физични фактори", отдел "Контрол на околната среда", дирекция "Контролна и превантивна дейност" при РИОСВ – Шумен. Същото преповтаря вече отправено с първоинстанционната жалба възражение, което е било обсъдено от административния съд и правилно отхвърлено като незасягащо въпроса за законосъобразността на процесното съкращение, извършено на основание длъжностното разписание от 19.03.2019 г. На следващо място, що се отнася до възражението за опорочаване на процедурата по утвърждаване на относимото към спора длъжностно разписание от 19.03.2019 г., то също е било разгледано от съда и отхвърлено като неоснователно въз основа на ясни и подробни мотиви, които се споделят и от настоящата инстанция. По делото не са налице данни, които да опровергават или дори разколебават заключението на съда, че приложеното по делото длъжностно разписание в сила от 19.03.2019 г. не е било прието по реда, предвиден в чл. 5, ал. 2 от Правилника за устройството и дейността на регионалните инспекции по околната среда и водите. Представеният документ съдържа всички реквизити, сочещи на извършване на действията по одобряване, утвърждаване и съгласуване на новото длъжностно разписание съобразно цитираната разпоредба. Относно несъгласието на касационния жалбоподател с извода на съда, че проведената реорганизация в структурата и длъжностите на специализираната администрация в РИОСВ – Шумен е действие по целесъобразност, което не подлежи на съдебен контрол, следва да се посочи следното: Именно в компетентността на органа по назначаването (в случая – директорът на РИОСВ – Шумен съгласно чл. 5, ал. 5 от Правилник за устройството и дейността на регионалните инспекции по околната среда и водите) е да прецени организацията на работа в ръководената от него администрация и като се съобрази с дейностите, формиращи компетентността на тази администрация, а също и с длъжностите, необходими за нейното изпълнение, да вземе решение за преструктуриране на функциите и свързаните с тях длъжности, като по този начин създаде предпоставки за по-ефективно осъществяване на служебната дейност. За тази цел административният орган има правомощието да определени вида и броя на административните длъжности (в рамките на установената с Устройствения правилник на Министерството на околната среда и водите обща численост на персонала в РИОСВ - Шумен), необходими за постигане на целите и задачите на администрацията съобразно определените за нея области на компетентност. Така, след 19.03.2019 г. в РИОСВ – Шумен продължава да съществува отдел "Контрол на околната среда", като нито една от възложените на този отдел функции не е реално премахната. Вместо това, обхванатите от отдела дейности са преструктурирани от три направления преди промените в две направления, считано от 19.03.2019 г. Твърдението на касатора, че така извършеното сливане цели единствено съкращението на длъжности, а не оптимизиране дейността на съответното звено, само по себе си не е без значение за дължимата от съда проверка за законосъобразност на процесното съкращение. Същото е относимо към предмета на спора, доколкото съдържа в себе си оплакване за превратно упражнена административна власт при провеждане на въпросните структурни промени, довели до отпадане на процесната длъжност. Действително, не е изключена хипотеза, в която определени, поначало допустими от закона, действия на органа по назначаването биха послужила за прикритие на фиктивно съкращаване на длъжности. В случая, такава хипотеза не е налице, като изложените от първоинстанционния състав мотиви не съдържат каквито и да е пропуски или колебания относно така направения извод. В този смисъл обстоятелството, че част от основните характеристики на съкратената длъжност са запазени и пренесени в съдържанието на друга длъжност, носеща същото наименование "старши експерт", не обосновава извод за липса на съкращение, нито за превратно упражнена власт от страна на административния орган, тъй като в случая се доказва премахване на длъжността както като нормативно определена позиция, така и като система от функции, задължения и изисквания. При преценката за отпадане на длъжността като система от функции, задължения и изисквания следва да се има предвид, че определени функции не могат да бъдат отъждествявани винаги и при всички обстоятелства с една единствена конкретна длъжност. Последната е съвкупност от такива при определен ред на организация и разпределение на дейностите в администрацията, като при необходимост дадени функции могат да бъдат извадени от длъжността и комбинирани с други, даващи основание за създаване на нови длъжности или за допълване характеристиките на заварени такива, при извършено реално съкращаване на старите. Такава именно промяна е настъпила в настоящия случай - функциите, задачите и задълженията на съкратената длъжност не са престанали изобщо да съществуват при новата организация на дейността в администрацията, но занапред не формират същата съвкупност, характеризираща старата длъжност. Напротив, допълнени и разширени са с нови съществени задължения и области на дейност, поради което новата им съвкупност налага извод за възникнала качествено нова длъжност. Ето защо, съответен на фактите по делото и приложимата нормативна уредба е изводът на съда, че е извършено реално съкращаване на длъжността, заемана от жалбоподателя и са налице всички фактически основания, визирани в чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл. Що се отнася до наличието на реална необходимост от провеждане на въпросните промени в структурата и длъжностите на администрацията, то правилно в решението се сочи, че подобна преценка се намира извън обхвата на дължимата от съда проверка за законосъобразност на извършеното съкращение, тъй като се отнася до естеството на упражняваната от органа ръководно-административна дейност по организация, управление и контрол на подчинената му администрация. Поради това решенията на органа по назначаване за разпределение на дейностите в администрацията между съответния брой и вид длъжности са решения по целесъобразност, спрямо които е изключен съдебният контрол. В този смисъл е константата съдебна практика на Върховния административен съд – решение № 15182/11.11.2019 г. по адм. дело № 5185/2019 г., пето отделение; решение № 13037/31.10.2017 г. по адм. дело № 11224/2016 г., пето отделение; решение № 10082/31.07.2017 г. по адм. дело № 6306/2016 г., пето отделение; решение № 8930/10.07.2017 г. по адм. дело № 576/2016 г., пето отделение; решение № 4913/30.04.2015 г. по адм. дело № 2187/2015, пето отделение. На следващо място, като неоснователно следва да бъде отхвърлено и възражението на касатора досежно упражняване на оперативната самостоятелност на административния орган в противоречие с принципа за последователност и предвидимост, закрепен в чл. 13 АПК. Доколкото несъмнено ясно по делото е, че за директора на РИОСВ – Шумен не съществуват нито нормативно определени, нито приети с вътрешноведомствен акт правила за извършване на подбор при съкращаване на длъжности, то за органа по назначаване не е било налице ограничение, с което да се съобрази при взимане на решението как и с кои служители да прекрати служебното правоотношение при реално извършено съкращение. Следва да бъде изцяло подкрепен доводът на първоинстанционния съд, че преценката за това коя длъжност или бройка за длъжността да бъде съкратена е свързана с оперативната самостоятелност на управляващия дейността и негово право е да я организира по най-ефикасния начин, съобразно нуждите на администрацията. Извършването на подбор е въпрос на целесъобразност и има отношение единствено към оптимизиране на изпълнението на служебната дейност. При необявени предварителни критерии за подбор органът по назначаването има неподлежаща на съдебен контрол оперативна самостоятелност да подбере служителите, които да останат на работа. Предвид всичко гореизложено, като приема жалбата за неоснователна и отхвърля оспорването срещу заповед № ЧР-49 от 19.03.2019 г., издадена от директора на РИОСВ – Шумен на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл, първоинстанционният съд постановява съдебен акт в съответствие с материалния закон и фактите по делото. Решението на АС – Шумен е обосновано с ясни и подробни мотиви, формирани при обсъждане на наведените от жалбоподателя конкретни доводи и възражения. Правните изводи на съда съответстват на наличните по делото данни, като се подкрепят и от констатациите на вещото лице, обективирани в представеното от него заключение по назначената съдебна експертиза. Възражението на касатора за противоречие на постановения краен резултат с констатациите, изложени в заключението, се дължи на неправилно тълкуване на последните. В мотивите към първоинстанционното съдебно решение, както и в настоящото такова са развити конкретни съображения относно резултата от извършената съпоставка между длъжността, заемана от жалбоподателя и сравняваната сходна длъжност по новото длъжностно разписание, като са обсъдени установените в експертното заключение различия между тях и е преценено, че същите, вън и независимо от съществуващите прилики, обуславят крайния извод за липса на идентичност между длъжностите. По тези съображения, Върховният административен съд, състав на пето отделение приема, че не са налице сочените от касатора основания за отмяна на решението по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК. При извършената служебна проверка съгласно чл. 218, ал. 2 АПК съдът констатира, че решението е валидно и допустимо, поради което и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо АПК следва да бъде оставено в сила. Ответната страна в настоящото производство не претендира разноски по делото и такива не следва да бъдат присъждани. Мотивиран от горното, Върховният административен съд, състав на пето отделение,