Решение № 1186 от 29.01.2014 г. на ВАС по адм. д. № 12488/2013 г.

Решение № 1186 от 29.01.2014 г. на ВАС по адм. д. № 12488/2013 г., VI о., докладчик съдията Атанаска Дишева Производството е по реда на чл. 208 и сл. АПК. Образувано е по касационна жалба, подадена от Светлана Тодорова Стоева-Димова от гр. Провадия, област Варна, против решение № 1613/19.06.2013 г., постановено по адм. дело № 996/2013 г. по описа на Административен съд - гр. Варна, с което е отхвърлена жалбата й против решение от 21.01.2013 г. на директора на Дирекция "Бюро по труда" /БТ/ гр. Провадия. В касационната жалба се поддържа, че решението е неправилно като постановено при нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствени правила и необоснованост, представляващи касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. По съображения, изложени в жалбата касаторът моли решението да бъде отменено и вместо него постановено друго, с което да бъде отменен оспоренияj административен акт. Ответникът по касационната жалба - директорът на Дирекция "Бюро по труда" гр. Провадия, не е изразил становище. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Касационната жалба е подадена в преклузивния срок по чл. 211, ал. 1 АПК и от надлежна страна по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК, спрямо която първоинстанционното решение е неблагоприятно. Върховният административен съд, състав на шесто отделение, като взе предвид наведените доводи в касационната жалба и доказателствата по делото, намира следното: С обжалваното решение на Административен съд гр. Варна е отхвърлена жалбата на Светлана Тодорова Стоева-Димова против решение от 21.01.2013 г. на директора на Дирекция "Бюро по труда" гр. Провадия, с което на основание чл. 99, т. 2 АПК е прекратена регистрацията на същата, считано от 20.06.2012 г. За да постанови това решение съдът е приел, че оспореният административен акт е издаден от компетентен орган и в установената форма, при спазване на процесуалните и материалноправните изисквания, както и в съответствие с целта на закона. Според съда, решението за прекратяване на регистрацията на Светлана Стоева-Димова в "Бюро по труда" - гр. Провадия е издадено поради наличието на нови обстоятелства по смисъла на чл. 99, т. 2 АПК, които не са били известни на административния орган при издаване на решението за регистрацията и които се изразяват в това, че към датата на регистрацията Светлана Стоева-Димова е била осигурявано лице. Актът за регистрацията на жалбоподателката в "Бюрото по труда" е благоприятен за нея административен акт, който като такъв не е подлежал на оспорване по административен ред, поради което компетентността за възобновяване принадлежи, съгласно чл. 99, ал. 1 АПК на органа, издал акта. Съдът е приел, че при издаването на акта са допуснати процесуални нарушения, но те не са съществени и затова не представляват основание за неговата отмяна. Настоящият касационен състав намира, че обжалваното решение е неправилно. От фактическа страна по делото е безспорно установено, че Светлана Тодорова Стоева-Димова е подала заявление-декларация рег. № 10004317/20.06.2012 г. до директора на Дирекция "Бюро по труда" гр. Провадия с искане да бъде регистрирана като безработна, в което, наред с останалото е декларирала, че е безработна и търси работа. На същата дата и под същия пореден номер Светлана Стоева-Димова е регистрирана като безработна в Дирекция "БТ" - гр. Провадия и е съставен план за действие на безработно търсещо работа лице, както и график за посещение в Дирекция "БТ" за поддържане на регистрацията. С писмо изх. № 11587/6.11.2012 г. директорът на Районно управление "Социално осигуряване" /РУСО/ гр. Варна е уведомил директора на Дирекция "БТ" гр. Провадия, че въз основа на проверка в регистъра на осигурените лица е установено, че Светлана Тодорова Стоева-Димова е осигурявана като чл. на общинска избирателна комисия /ОИК/ гр. Провадия през периода от 11.06.2012 г. до 31.07.2012 г., като от представената от нейна страна служебна бележка № 466/20.06.2012 г. е видно, че същата е регистрирана на 20.06.2012 г. като безработна. С писмо изх. № 11587#4/18.01.2012 г. от РУСО - гр. Варна до Дирекция "БТ" - гр. Провадия е изпратена и разпечатка от регистъра на осигурените лица, с която са потвърдени посочените обстоятелства. По делото е безспорно установено също, че през посочения период Светлана Стоева-Димова е била чл. на ОИК - гр. Провадия, като е назначена с решение № 582-ПВР/МИ/30.08.2011 г. на ЦИК, а с Указ № 189/15.05.2011 г. на Президента на Република България са насрочени частични избори за 22.07.2012 г. за кмет на село в община Провадия; Светлана Стоева-Димова е участвала в организацията и провеждането на изборите, за което е получила възнаграждението, определено с решение № 1882-МИ/11.06.2012 г. на ЦИК и е била осигурена за 5 работни дни за м. юни 2012 г. и за 22 дни за м. юли. От директора на Дирекция "Бюро по труда" гр. Провадия е издадено решение от 21.01.2013 г., в което е посочено, че предвид констатираните фактически обстоятелства и на основание чл. 99, т. 2 АПК се прекратява регистрацията на Светлана Тодорова Стоева-Димова с рег. № 10004317/20.06.2012 г. от 20.06.2012 г. Като мотиви за издаване на решението е посочено следното: "Новоузнати обстоятелства за лицето. На основание получена информация от РУСО - Варна за наличие на осигуровки по време на регистрацията - писма № № 11587/06.11.2012 г. и 11587#4/18.01.2013 г. ". Решението е обжалвано по административен ред пред директора на "Регионална служба по заетостта" - гр. Варна, който го е потвърдил с решение № 1120/19.02.2013 г. От правна страна, в чл. 18, ал. 1 от Закона за насърчаване на заетостта /ЗНЗ/ е предвидено, че всеки български гражданин, който търси работа, може да се регистрира в териториалното поделение на Агенцията по заетостта, като според ал. 2 на същия член, търсещите работа лица се регистрират в една от групите, посочени в т. т. 1 - 5 /т. 1 - безработни; т. 2 - заети и т. н./. Според чл. 18, ал. 4 ЗНЗ регистрацията се извършва по постоянен или настоящ адрес; условията и редът за регистрация се уреждат с правилника за прилагане на закона. В чл. 14, ал. 1 от Правилника за прилагане на ЗНЗ /ППЗНЗ/ е предвидено, че регистрацията на търсещите работа лица се извършва лично в Дирекция "Бюро по труда" въз основа на изброените в т. т. 1 - 8 от същата алинея документи, един от които е заявление-декларация по установен образец, утвърден от изпълнителния директор на Агенцията по заетостта /т. 2/. Според чл. 15, ал. 1 ППЗНЗ регистрацията се извършва в регистър по поредни номера, като информацията за лицата се въвежда в автоматизираната информационна система и се означава групата съгласно чл. 18, ал. 2 и 3 ЗНЗ, а съгласно ал. 7 на същия чл. /сегашна ал. 8/ е предвидено, че на регистрираните лица се издава служебна бележка за удостоверяване на регистрацията по тяхно искане. Налага се изводът, че за регистрацията на лицата в Дирекция "Бюро по труда" не се издава нарочен писмен акт, а регистрацията се извършва чрез вписване на лицето в регистъра по пореден номер въз основа на подаденото заявление-декларация по утвърдения образец. С вписването на лицето в регистъра на безработните лица се удовлетворява искането, с което лицето е сезирало административния орган и с това за него се създават съответните права като регистрирано безработно лице, предвидени в ЗНЗ /чл. 17 от същия/, както и правата, които са предвидени в други нормативни актове /например чл. 54а КСО/. Същевременно с вписването на лицето в регистъра на безработните лица се упражнява властническо правомощие на административния орган, който е овластен от закона да прецени дали са изпълнени нормативните изисквания за такава регистрация и да регистрира лицето или да откаже да извърши регистрация. Следователно, вписването на лицето в Дирекция "Бюро по труда" като безработно лице, представлява изразено с действие властническо волеизявление на административен орган, въз основа на което за регистрираното лице се пораждат права и възникват задължения. Затова по своето естество регистрацията в Дирекция "Бюро по труда" представлява индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 АПК. Регистрацията се извършва в съответната Дирекция "Бюро по труда", но Дирекцията не е административен орган, а е териториално поделение на Агенцията по заетостта, която от своя страна представлява администрация към министъра на труда и социалната политика и доколкото администрациите по общо правило само обслужват съответните звена на изпълнителната власт и не разполагат с правомощия за издаване на индивидуални административни актове, то се налага извода, че компетентният орган да осъществи регистрацията в Дирекция "Бюро по труда" е директорът на съответната Дирекция "Бюро по труда". Аргументи в тази насока се съдържат още в разпоредбите на чл. 21, ал. 1 ЗНЗ, който предвижда, че регистрацията се прекратява и възстановява с решение на ръководителя на поделението на Агенцията по заетостта, както и в чл. 16, ал. 1 ППЗНЗ, според който регистрацията се прекратява и се възстановява с решение на директора на Дирекция "Бюро по труда". В чл. 14, ал. 5 ППЗНЗ са регламентирани хипотезите, при които не са извършва регистрация в Дирекция "Бюро по труда", но не е предвидено изрично кой е компетентният орган да постанови отказ за регистрация в тези хипотези, нито в случаите, при които не е изпълнено някое от общите условия за извършване на регистрацията. Доколкото пред съдилищата са разглеждани жалби против откази за регистрация в Дирекция "Бюро по труда", в своите решения по такива казуси Върховният административен съд приема, че актът, с който се отказва регистрация следва да бъде издаден от директора на Дирекция "Бюро по труда" /например, решение № 11207/27.10.2008 г. по адм. дело № 9577/2008 г. на ВАС, пето отделение/. Анализът на съществуващата нормативна уредба налага извода, че компетентният орган да извърши регистрацията в Дирекция "Бюро по труда" е директорът на Дирекцията, като извършената регистрация се удостоверява със служебна бележка по чл. 15, ал. 7 ППЗНЗ, подписана от същия. В разпоредбата на чл. 99 АПК е регламентирано, че влязъл в сила индивидуален или общ административен акт, който не е бил оспорен пред съда, може да бъде отменен или изменен от непосредствено по-горестоящия административен орган, а ако актът не е подлежал на оспорване по административен ред - от органа, който го е издал, когото е налице някое от основанията, изчерпателно изброени в т. т. 1 - 7 на същия член. В т. 2 на чл. 99 АПК, посочена като правно основание за издаване на оспореното пред съда решение от 21.01.2013 г. на директора на Дирекция "Бюро по труда" гр. Провадия, като основание за отмяна или изменение на акта е предвидено откриването на нови обстоятелства или нови писмени доказателства от съществено значение за издаването на акта, които при решаването на въпроса от административния орган не са могли да бъдат известни на страната в административното производство. По общото правило на чл. 81 АПК регистрацията в "Бюрото по труда" подлежи на обжалване по административен ред пред по-горестоящия административен орган, който в случая е директорът на "Регионална служба по заетостта" - гр. Варна. В разпоредбата на чл. 16, ал. 3, т. 1 от Устройствения правилник на Агенцията по заетостта, изрично е предвидено, че директорите на "Регионална служба по заетостта" са горестоящи административни органи по смисъла на чл. 81 АПК спрямо директорите на съответните Дирекции "Бюро по труда" при административното обжалване на индивидуалните административни актове. Неправилен е изводът на първоинстанционния съд, че след като искането на лицето за регистрация е удовлетворено, то този акт не подлежи на оспорване по административен ред. Този извод на съда е обусловен от наличието, респективно липсата на правен интерес, който винаги се преценява спрямо конкретен субект, докато в чл. 99 АПК се има предвид възможност за обжалване по административен ред по принцип. Разпоредбата има предвид не само задължителен административен контрол, а възможност за осъществяване на административен контрол. В случая не е налице никое от основанията за изключение от обхвата на оспорването по административен ред, предвидени в чл. 82 АПК. Поради това че като административен акт регистрацията на лицето в Дирекция "Бюро по труда" подлежи на оспорване по административен ред, то акт за отмяна или изменение на този акт на основание чл. 99 АПК може да бъде валидно издаден само от по-горестоящия административен орган, т. е. от директора на "Регионална служба по заетостта" гр. Варна. Издаденият административен акт може да бъде отменен или изменен при условията на чл. 99 АПК от органа, който го е издал само при положение, че актът не е подлежал на оспорване по административен ред, а случаят не е такъв. Оспореното пред съда решение от 21.01.2013 г. е издадено от директора на Дирекция "Бюро по труда" гр. Провадия, който е осъществил и регистрацията на Светлана Тодорова Стоева-Димова в Дирекция "Бюрото по труда", поради което и с оглед на изложените по-горе съображения, това решение е издадено от некомпетентен орган и на това основание е нищожно. Първоинстанционният съд е задължен да извърши служебна проверка на всички основания за законосъобразност по чл. 146 АПК и без да е направено искане на оспорващия, поради което в случая е следвало да констатира наличие на основание по чл. 146, т. 1 АПК - липса на компетентност, и да прогласи акта за нищожен. При тази проверка в случая първоинстанционният съд е допуснал неправилно тълкуване и приложение на материалния закон, като е приел, че решението е издадено от компетентен орган. Това нарушение на съда представлява основание за отмяна на съдебното решение по чл. 209, т. 3, предложение първо АПК и поради това че спорът е изяснен от фактическа страна и не се налага връщане на делото за ново разглеждане, следва на основание чл. 222, ал. 1 АПК да бъде постановено решение по същество от настоящия състав, с което решението от 21.01.2013 г. бъде прогласено за нищожно като издадено от некомпетентен орган. Наред с това, следва за яснота да се посочи, че в случая, макар в оспореното пред съда решение да е посочено, че се прекратява регистрацията на Светлана Тодорова Стоева-Димова, то по делото нито се твърди, нито е установено наличие на някое от основанията по чл. 20, ал. 3 и ал. 4 ЗНЗ за прекратяване на регистрацията. Същевременно, при наличие на някое от основанията по чл. 99 АПК правомощието на съответно компетентния административен орган е да отмени или измени издадения вече административен акт. Предвид това, в оспореното пред съда решение очевидно има същество разминаване между посоченото в решението правно и фактическо основание и естеството, съответно правните последици на изразеното с акта властническо волеизявление. Отделно от изложеното стои въпросът относно спазването на административнопроизводствените правила за издаване на акт по чл. 99 АПК, регламентирани в чл. 100 - 103 АПК, което не следва да бъде обсъждано в настоящото производство, предвид констатираната нищожност на акта. По изложените по-горе съображения, обжалваното първоинстанционно решение следва да бъде отменено и вместо него постановено друго, с което бъде прогласена нищожността на решението от 21.01.2013 г. на директора на Дирекция "Бюро по труда" гр. Провадия. При този изход на спора не се възлагат разноски, тъй като такива не са претендирани от касатора. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 и чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, шесто отделение,