Решение № 8414 от 11.8.2025 г. на ВАС по адм. д. № 4713/2025 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Председателя на Национална агенция за професионално образование и обучение (НАПОО), чрез адв. Н. Николова срещу решение 360/31.03.2025 г. постановено по адм. дело 19/2025 г. по описа на Административен съд Видин (АСВидин), с което е отменена негова Заповед ЛД-01-05-82/29.11.2024 г., с която са прекратени правата по лицензия 200712492 на ЦПО към Сдружение "Брейн груп" гр. Видин, чрез окончателното й отнемане. Касаторът по подробно изложени в жалбата доводи оспорва решението, като неправилно и незаконосъобразно, постановено в нарушение на съдопроизводствените правила и материалния закон. Излага доводи, че съдът е тълкувал превратно събраните в хода на съдебното дирене доказателства, въз основа на което е формирал неправилни изводи. Иска отмяна на съдебното решение. Претендира разноски за две съдебни инстанции. Прави възражение по чл.78, ал.5 ГПК. Ответникът Сдружение "Брейн груп" чрез адв. Тодоров в писмен отговор оспорва касационната жалба като неоснователна. Счита, че постановеното решение е правилно и моли да бъде оставено в сила. Претендира разноски. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Настоящият състав на Върховния административен съд, пето отделение приема, че касационната жалба е подадена в срока по чл.211, ал.1 АПК и от страна, за която съдебният акт е неблагоприятен, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество е неоснователна. Първоинстанционният съд е бил сезиран с жалба от Сдружение "Брейн груп" срещу Заповед ЛД-01-05-82/29.11.2024 г., с която на основание чл.49г, ал.6 от ЗПОО са прекратени правата по лицензия 200712492 чрез окончателното й отнемане. Съдът е приел за установено, че ЦПО към Сдружение Брейн груп гр.Видин с ЕИК 10556393, е придобил Лицензия 200712492 на основание чл.42, т.2 от ЗПОО и решение на НАПОО от 24.10.2007г., за извършване и удостоверяване на професионално обучение с придобиване на степен на професионална квалификация по професии и специалности, изброени изчерпателно в приложение към лицензията. Със Заповед ЛД-05-136/13.06.2024г. на председателя на НАПОО е разпореден периодичен последващ контрол на ЦПО с горепосочената лицензия, чрез комплексна проверка, като е посочен срок от 13.06.2024г. до 28.06.2024г. Заповедта е изпратена на Сдружение Брейн груп гр.Видин на 13.06.2024г. на електронна поща, като в писмото са изискани конкретни документи и е посочено, че проверката ще се осъществи на място в центъра по седалището на сдружението в периода от 18.06.2024г. до 19.06.2024г. Със заповед ЛД-05-136/19.06.2024 г. на председателя на НАПОО е изменена заповед ЛД-05-136/13.06.2024 г. в частта за начина на извършване на проверката. Връчена е на електронна поща на 20.06.2024 г. В електронно подписано писмо ЛД-05-136/20.06.2024 г. до директора на ЦПО е посочено, че се извършва периодичен последващ контрол от 10.06.2024 г. до 28.06.2024 г. и в срок до 25.06.2025 г. е изискано представянето в НАПОО на конкретни документи. В допълнително писмо от 20.06.2024 г. е поискано сканирани изображения на изисканите документи да бъдат изпратени на електронните пощи на служителите С. и В.. Отговорът е изпратен на 25.06.2024 г. и съдържа линк към споделена папка със сканираните документи. На 28.06.2024г. директорът на ЦПО К. Апостолова е получила писмо, съдържащо Констативен протокол от извършен последващ контрол ЛД-05-136/28.06.2024 г. (л.468 от адм.д. 84/2025г. на АССГ), заключението на който е, че ЦПО не спазва ЗПОО и условията на издадената лицензия, като се предлага временното ѝ отнемане за срок от три месеца. С писмото е дадена възможност в 7-дневен срок да бъде дадено становище или да се направи възражение относно констатациите, като в същия срок да бъдат изпълнени дадените препоръки и да се представи в НАПОО доклад с доказателствата за това. На същата дата 28.06.2024г., в писмо (л.463 от адм.д. 84/2025г. на АССГ), до председателя на НАПОО, директорът на ЦПО Апостолова посочва, че в телефонен разговор проверяващите са я уведомили, че не са разгледали документите, изпратени от нея в гореописания линк, поради това, че същият не се отваря и направо са издали КП за отнемане на лицензията. В писмо изх. 02/08.07.2024г. директорът на ЦПО е уведомила председателя на НАПОО, че в 7-дневен срок ще даде отговор на КП, но изрично е посочила, че той не съдържа срок за изпълнение на препоръките. С писмо изх. 03/15.07.2024г. (л.450 от адм.д. 84/2025г. на АССГ), на 16.07.2024г. е изпратено Становището по КП, в което са указани предприетите действия. С Докладна записка ЛД-05-136/19.07.2024г. (л.449 от адм.д. 84/2025г. на АССГ), експертите са уведомили председателя на НАПОО, че е постъпило становище от ЦПО на 16.07.2024г. след изтеклия на 15.07.2024 г. срок и предлагат временно отнемане на лицензията. На 26.07.2024г. е проведено заседание на експертна комисия по Хотелиерство, ресторантьорство и кетеринг, пътувания, туризъм и свободно време (л.437 от адм.д. 84/2025г. на АССГ), на което е гласувано да бъдат отнети правата по лицензията на жалбоподателя, което е намерило отражение в доклада на председателя на комисията (л.436 от адм.д. 84/2025г. на АССГ) до председателя на НАПОО. Със Заповед ЛД-01-05-136/29.07.2024г. (л.435 от адм.д. 84/2025г. на АССГ) на председателя на НАПОО правата по лицензия 200712492 са прекратени чрез временното ѝ отнемане за срок от три месеца. В протокола на експертната комисия, така и в заповедта за временно отнемане на лицензия изрично е посочено, че становището на ЦПО по КП с изпълнените препоръки е постъпило един ден след срока за представяне, като същото изобщо не е обсъждано по съществото си. Лицензията е върната от ЦПО, видно от Приемо-предавателен протокол от 14.08.2024г. С писмо изх. 11/11.10.2024г. (л.38 и л.39 от адм.д. 84/2025г. на АССГ), директорът на ЦПО е изпратила до председателя на НАПОО, Доклад за изпълнени препоръки по КП от 28.06.2023г. (л.34 от адм.д. 84/2025г. на АССГ). С писмо изх. 12/11.10.2024г. (л.40 от адм.д. 84/2025г. на АССГ) Апостолова е посочила, че поради техническа грешка не е могла да прикачи доклада. На това основание е протекла кореспонденция със служителите на НАПОО, както и тези по поддръжката на Системата за сигурно електронно връчване (л.66-гръб л.101 от адм.д. 84/2025г. на АССГ), в резултат на което докладът за изпълнените препоръки е получен с вх. ЛД-05-136/16.10.2024г. (л.62 от адм.д. 84/2025г. на АССГ). С доклад ЛД-05-136/18.11.2024г. (л.58 от адм.д. 84/2025г. на АССГ), експертите С. и В. уведомяват председателя на НАПОО за предприетите действия от ЦПО относно дадените препоръки в КП, като в заключение сочат: В регистъра на проведените курсове за 2024 г. са изтрити два от въведените курсове, като единият от тях е именно курсът, който е включен в последващия контрол на центъра. Прието е, че ЦПО не е изпълнил препоръките по КП, в който е констатирано, че при провеждане на професионални обучения центърът не спазва Закона за професионалното образование и обучение и условията на издадената лицензия. Направено е предложение да бъдат прекратени правата по издадената лицензия, чрез окончателното й отнемане, на основание чл.49г, ал.6 от ЗПОО. На 25.11.2024г. е проведено заседание на експертна комисия по Хотелиерство, ресторантьорство и кетеринг, пътувания, туризъм и свободно време на което е приет доклада с предложение за отнемане на лицензията и е гласувано да бъдат окончателно отнети правата по лицензията на жалбоподателя, което е отразено в доклада на председателя на комисията (л.52 от адм.д. 84/2025г. на АССГ) до председателя на НАПОО. Със Заповед ЛД-01-05-82/29.11.2024г. (л.50 от адм.д. 84/2025г. на АССГ) на председателя НАПОО са прекратени правата по лицензия 200712492 на Център за професионално обучение (ЦПО) към Сдружение Брейн груп гр.Видин, чрез окончателното ѝ отнемане, на основание чл.49г, ал.6 от ЗПОО. Като мотив е посочено че извършената проверка в ИС (информационната система) на НАПОО е установено, че: в регистъра на проведените курсове за 2024г. са изтрити два от въведените курсове, като единият от тях е именно курсът, който е включен в последващия контрол на центъра. Център за професионално обучение към БРЕЙН ГРУП", лицензия 200712492 не е изпълнил направените в констативен протокол ЛД-05-136/28.06.2024г. препоръки. В същия протокол е констатирано, че при провеждане на професионални обучения центърът не спазва Закона за професионалното образование и обучение и условията на издадената лицензия.. При така установеното от фактическа страна съдът е обосновал извод, че оспореният пред него административен акт е издаден от компетентен орган в законоустановената форма, но при допуснато съществено нарушение на процесуалните правила и при неправилно приложение на материалния закон при липса на предпоставките за окончателно отнемане на процесната лицензия, доколкото не са налице допуснати от дружеството съществени нарушения на закона. Съдът е приел, че проверката е извършена от надлежно назначени със заповед на председателя на НАПОО лица, като за осъществения контрол е съставен констативен протокол, но същият не съдържа срок за изпълнението им, съгласно чл. 33, ал. 5 от Правилника за дейността на НАПОО (ПДНАПОО). Приема, че поради този пропуск, документите са разгледани от експертната комисия в нарушение на чл. 34 ПДНАПОО. С оглед изложеното е формирал извод, че е допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила, тъй като на жалбоподателя не е дадена възможност да отстрани констатираните при проверката нарушения. Тези съществени нарушения са опорочили процедурата по извършване на проверката на дейността на жалбоподателя. От друга страна съдът е посочил, че оспорената заповед не съдържа ясни мотиви, а препраща към доклад на експертите и КП, което е допустимо по аргумент ТР 16/31.03.1975 год. на ВС, ОСГК, но в случая самият доклад на експертите и КП не съдържат ясни аргументи или конкретни нарушения. В КП е посочено, че ЦПО нарушава разпоредбите на ЗПОО, но не е конкретизирано кои точно разпоредби. Съдът е приел, че органът е бил длъжен да посочи конкретно законовото основание за окончателно отнемане на лицензията, което в случая не е направено. В заключение съдът е приел, че допуснатите нарушения при издаване на оспорената заповед са съществени, същата е издадена при неправилно приложение на материалния закон и неговата цел. Решението е валидно допустимо и правилно. Съдът правилно е установил фактите по делото и правилно е приложил релевантните правни норми. Фактическите установявания в обжалваното решение кореспондират на събрания доказателствен материал, поради което касационната инстанция ги приема изцяло. ЗПОО е специален закон, който регламентира подробно дейността по извършване и удостоверяване на професионално обучение. По силата на чл. 49г, ЗПОО издадената лицензия е безсрочна. В ал.6, т.1-т.7 от същата разпоредба са посочени основанията, водещи до окончателно отнемане на правата по лицензията. Съгласно чл. 49в ЗПОО, НАПОО осъществява последващ контрол относно изпълнението на изискванията по чл. 49а, ал. 2 и представяне на информацията по чл. 22, ал. 8 от центровете за професионално обучение и от центровете за информиране и професионално ориентиране. Контролът е текущ и периодичен и се извършва при условия и по ред, определени в този закон и в правилника за дейността на НАПОО. Заповедите за възлагане на последващ контрол съдържат реквизитите по чл.33, ал.1, т.1-т.4 от Правилника за дейността на НАПОО а в ал.5 е изрично указано, че за проверката на ЦПО през информационната система/ ИС/ на НАПОО и въз основа на допълнително изисканите документи се съставя констативен протокол в срок до 7 дни от нейното приключване, който съдържа препоръки и срок за изпълнението им. Констативният протокол се подписва от длъжностните лица (експерти). В настоящия случай, за осъществения контрол е съставен КП, с който са дадени препоръки, за чието изпълнение не е посочен срок, което е задължително съгласно чл.33, ал.5 от Правилника за дейността на НАПОО. Вярно е, че не е посочен срок за изпълнение на препоръките, но този пропуск се санира с определения срок в заповедта за временно отнемане на лицензията, в който препоръките е следвало да бъдат изпълнени, поради което не се споделя изводът на първоинстанционния съд за допуснато съществено нарушение на административтнопроизводствените правила. Правилен е изводът на съда за немотивираност на оспорената заповед. Съдът правилно е приел, че в оспорената заповед, с която лицензията е отнета окончателно, като правно основание е посочена разпоредбата на чл. 49г, ал. 6 от ЗПОО, без да е посочено конкретно правно основание което е нарушено (ал.1-ал.7). Съгласно посочената разпоредба лицензията на съответния център се отнема окончателно, когато: 1. не е започнал да осъществява разрешената дейност не по-късно от 12 месеца от издаването на лицензията; 2. преустанови извършването на разрешената дейност за повече от 12 месеца; 3. извършва съществени нарушения на изискванията на този закон; 4. извършва професионално обучение или професионално ориентиране при съществено нарушение на условията на получената лицензия; 5. (изм. ДВ, бр. 27 от 2024 г.) не отстрани констатираните нарушения по ал. 3 в определения по чл. 49в, ал. 6 срок; 6. допусне повторно нарушение по ал. 3; 7. е представил неверни данни, въз основа на които е издадена лицензията. Оспорената заповед е издадена на основание чл.49г, ал.6 ЗПОО и доклад вх. ЛД-01-05-82/26.11.2024г. В заповедта е посочено, че в регистъра на проведените курсове за 2024г. са изтрити два от въведените курсове, като единият от тях е именно курсът, който е включен в последващия контрол на центъра, както и че ЦПО не е изпълнил направените в КП от 28.06.2024г. препоръки, поради което експертната комисия с протокол 86 от 25.11.2024г. предлага на председателя на НАПОО да издаде заповед за окончателно отнемане на лицензията на осн. чл.49г, ал.6 ЗПОО. Според незагубило действието си Тълкувателно решение 16 от 31.03. 1975 година на ОСГК на ВС, мотивите към административния акт могат да бъдат изложени и отделно от самия акт - в съпътстващата документация по неговото издаване или най-късно до изпращането на жалбата срещу акта, в съпроводителното писмо или в друг документ към изпратената преписка, но не могат да се излагат едва касационната жалба. Тези документи следва да са част от административната преписка и органът да се е позовал на тях в оспорения акт. В конкретния случай, в посочените актове в диспозитивната част на процесния акт, не е посочено конкретно основание измежду седемте хипотези, посочени в чл.49г, ал.6 ЗПОО. Едва в касационната жалба са наведени твърдения за наличие на основанието на чл. 49г, ал.6, т.3 и т.4 от ЗПОО - извършва съществени нарушения на изискванията на този закон; извършва професионално обучение или професионално ориентиране при съществено нарушение на условията на получената лицензия. В цитираните в заповедта документи се сочи неизпълнение на препоръките, като видно от отразеното в доклада от 18.11.2024г. не са изпълнени 6 от общо 14 препоръки. Посочено е общо, че центърът не спазва ЗПОО, без да са конкретизирани законовите разпоредби, които се нарушават. Не са изложени никакви съображения от органа кои са нарушенията, извършени от центъра, които приема за съществени. Мотивите на административния акт не могат да бъдат заместени с тълкувания, предположения или други съждения от страна на съда или на страните в процеса и е недопустимо съдът да формира предположения какви са били действителните съображения на административния орган за издаване на обжалвания акт и въз основа на какви конкретни факти те са основани. Липсата на точно и ясно посочени фактически и правни основания, освен че нарушава правото на защита на засегнатото от издадения акт лице, но и изключва възможността за осъществяването на реален съдебен контрол и проверка относно фактическите и правни основания за постановяване на оспорения акт. Ето защо, като е приел за незаконосъобразна заповедта, с което лицензията на ЦПО към Сдружение "Брейн груп" е отнета, съдът е постановил обоснован и съответен на материалния закон съдебен акт. Изложените от касатора доводи за необоснованост на решението са неоснователни. Съдът е обсъдил всички събрани в хода на делото относими доказателства и въз основа на тяхната съвкупна преценка е стигнал до извод, че заповедта е незаконосъобразна. Видно от мотивите на обжалвания съдебен акт, съдът не е допуснал грешки при формиране на вътрешното си убеждение. По изложените съображения, постановеното решение е правилно и при липсата на сочените касационни основания следва да бъде оставено в сила . При този изход на спора претенцията на ответната страна за присъждане на разноски е основателна, като своевременно направена и доказана. Възражението за прекомерност, направено от касатора, относно претендираното от ответника адвокатско възнаграждение е неоснователно, същото е бланкетно и не съдържа конкретни съображения. С оглед фактическата и правна сложност на делото, и извършените от адвоката процесуални действия, претенцията следва да бъде уважена, като на ЦПО към Сдружение "Брейн груп" бъдат присъдени претендираните разноски в размер на 2000(две хиляди)лева. Водим от горното и на основание чл. 221,ал.2, предл. първо АПК, Върховният административен съд, пето отделение,