Решение № 9525 от 26.06.2013 г. на ВАС по адм. д. № 6432/2012 г.

Решение № 9525 от 26.06.2013 г. на ВАС по адм. д. № 6432/2012 г., III о., докладчик съдията Панайот Генков Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на директора на Районната здравноосигурителна каса (РЗОК) - Видин, чрез старши юрисконсулт и процесуален представител на Националната здравноосигурителна каса (НЗОК) Цветомира Димитрова, срещу решение № 34 от 20.03.2012 г., постановено по адм. дело № 310/2011 г. от Административен съд - Видин.

В касационната жалба се развиват доводи, че решението е неправилно и незаконосъобразно. Налице били касационните отменителни основания, визирани в АПК. Претендират се разноски.

Ответникът - ЕТ "Полифарма - Цецка Пекова", гр. Кула, представлявано от Цецка Христова Пекова, в писмени бележки и в съдебно заседание оспорва касационната жалба като неоснователна.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на жалбата. Счита, че решението като правилно и законосъобразно следва да бъде оставено в сила.

Настоящият състав на Върховния административен съд - трето отделение, намира касационната жалба като подадена от надлежна страна и в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК за процесуално допустима, а разгледана по същество - за основателна.

С обжалваното решение Административен съд - Видин, е осъдил НЗОК да заплати на ЕТ "Полифарма - Цецка Пекова", гр. Кула, сумата от 47 595,11 лв., представляваща обезщетение за причинени имуществени вреди - пропуснати ползи, ведно с дължимата законна лихва от подаване на исковата молба до окончателното изплащане на задължението, както и сумата от 16 014,20 лв., представляваща лихва за забава и сумата от 150 лв. - съдебни разноски по делото.

За да постигне този резултат, съдът е приел, че в случая са налице кумулативно изискуемите предпоставки на чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ за реализиране отговорността на НЗОК - незаконосъобразен акт, издаден по повод изпълнение на административна дейност, отменен по съответния ред, от който са настъпили вреди и причинна връзка между постановения незаконосъобразен акт и настъпилия вредоносен резултат.

Приел е за неоснователно възражението, че НЗОК не е пасивно легитимирана да отговаря по иска с правно основание чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ. Нормативно определеният правен статут, обем и вид на предмета на дейност на НЗОК я характеризирал като държавен орган, на когото и чрез съответните териториални поделения - РЗОК, са възложени властнически правомощия във връзка с регулирането на обществените отношения по здравното осигуряване на населението и провеждането на държавната политика в тази област, в изпълнение на които правомощия НЗОК - съответно РЗОК - извършват административна дейност. Ето защо съдът е направил извод, че макар и НЗОК да не е сред органите на държавна власт, осъществяващи изпълнителната власт в нормативния или законовия смисъл на това правно понятие, тя е държавен орган, осъществяващ държавната политика в областта на здравеопазването и регулиращ обществените отношения във връзка със задължителното здравно осигуряване на населението. Ето защо по закон НЗОК извършвала административноправна дейност по смисъла на чл. 1 от ЗОДОВ, от особен вид, чиято характеристика била изчерпателно уредена в специалната правна уредба на ЗЗО, ПУДНЗОК и НРД и съответно била пасивно легитимирана да отговаря по предявените обективно съединени искове по чл. 1 от ЗОДОВ.

Указанието на директора на НЗОК било общ административен акт, с който за неопределен кръг правни субекти се създавали конкретни административни задължения. Същото било отменено като незаконосъобразно по предвидения в закона ред. Едноличният търговец бил прилагал предписанията в Указанието при извършването на дейността си по продажба на лекарства до отмяната му по съдебен ред от ВАС. В резултат на това той бил претърпял вреди, изразяващи се в пропуснати ползи, вследствие на продажби по цени, различни от предвидените по НУПРРРЦЛП.

По отношение на претендираният размер на обезщетението съдът е съобразил установената фактическа обстановка с нормите на чл. 7 и чл. 8 от Наредбата за условията, правилата и реда за регулиране и регистриране на цените на лекарствените продукти и е приел, че надценката, която начислява търговецът на дребно (какъвто бил ищецът в производството пред него) била точно определена величина - конкретен процент върху заявената цена на производителя, чийто размер бил различен в зависимост от стойността на лекарственото средство.

Съдът е приел още, че следва да присъди обезщетение, считано от датата на издаване на Указанието за работа с лекарствен списък на НЗОК № РД-16-3/10.01.2008 г., тъй като здравната каса следвало да отговаря за всички вреди, пряка и непосредствена последица от увреждането, а не от датата на влизане в сила на решението, с което това указание е било отменено. Касаело се до унищожаем административен акт, който до момента на отмяната му пораждал предвидените в правната норма последици и действал като редовен акт. При отмяната му породените от него правни последици се заличавали с обратна сила. Поради това имуществената отговорност за вреди възниквала, както когато вредата била причинена от издаването или изпълнението на нищожен, така и от издаването или изпълнението на унищожаем административен акт. Имуществената отговорност на държавата за вреди, причинени на граждани от административна дейност била обективна отговорност. В конкретния случай административният акт, от който се претендират вреди бил постановен на 10.01.2008 г., като от този момент било изискуемо и задължението на ответника за заплащане на обезщетението. Затова съдът е приел, че претенцията е основателна за периода от 01.02.2008 г. (момента на подаване на исковата молба) до 31.05.2009 г. (датата на влизане в сила на новия Позитивен лекарствен списък). По делото е изслушана и приета като неоспорена от страните съдебно-счетоводна експертиза, на която съдът се е позовал при определяне размера на обезщетението.

Решението на Административен съд - Видин, е недопустимо в една част, а в останалата част е неправилно.

Настоящата инстанция споделя изводите на административния съд относно наличието на отменен като незаконосъобразен с влязло в сила решение административен акт, постановен от директора на НЗОК, който, макар да не попада в структурата на централните и местни органи на държавната власт, определени в Конституцията и Закона за администрацията, действа при приемане на процесното Указание в качеството на държавен орган, натоварен по силата на специалните Закон за здравното осигуряване, Правилника за устройство дейността на НЗОК и Националния рамков договор за 2006 г. с осъществяването на държавната политика в областта на здравеопазването и регулирането на обществените отношения във връзка със задължителното здравно осигуряване на населението. Правилно съдът в тази насока е приел, че утвърждаването на Приложение № 2 (в т. ч. и отменените колона 7 и колона 9), съставляващо неразделна част от процесното указание, е осъществено при упражняването на административна дейност по смисъла на чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ.

Настоящият състав на Върховния административен съд не споделя обаче, възприетата от АС - Видин квалификация на отменения административен акт. Неправилно съдът е приел, че Указанието, утвърдено от директора на НЗОК, има характера на общ административен акт.

Видно от Решение № 6826/06.06.2008 г., постановено по адм. дело № 2762/2008 г. по описа на ВАС, пето отделение, оставено в сила с Решение № 4148/30.03.2009 г. по адм. дело № 10621/2008 г. на петчленен състав, ВАС е приел, че Указанието, вкл. и в отменените колони 7 и 9 от Приложение № 2 към същото, съставлява подзаконов нормативен акт, а не общ административен акт. Влязлото в сила съдебно решение на ВАС, пето отделение, е задължително за всички, в т. ч. и съдебните органи, не само по отношение на диспозитива на същото, но и по отношение квалификацията на отменения административен акт като нормативен, тъй като тази квалификация определя действието на постановената отмяна на акта. Съгласно разпоредбата на чл. 195, ал. 1 от АПК и за разлика от действието на отмяната на индивидуален и общ административен акт, подзаконовият нормативен акт се счита за отменен от деня на влизане на съдебното решение за отмяната му в сила, а видно от чл. 194 от АПК, съдебното решение, с което се отменя нормативен административен акт, влиза в сила от деня на обнародването му.

Служебно известно по делото е, че с писмо изх. № 166/01.04.2009 г. председателят на ВАС е поискал обнародването в "Държавен вестник" на влязлото в сила след потвърждаването му от петчленен състав на ВАС решение № 6826/06.06.2008 г., постановено по адм. д. № 2762/2008 г. по описа на ВАС, пето отделение. Същото решение е било обнародвано в Официалния раздел на "Държавен вестник", бр. 27 от 10.04.2009 г., от която дата същото е влязло в сила, съответно - от която дата се считат за отменени колона 7 и колона 9 от Приложение № 2 - "Лекарствен списък на НЗОК, в сила от 01.02.2008 г. - работна версия за аптеки", неразделна част от Указание за работа с лекарствен списък на НЗОК-РД16-3/10.01.2008 г., утвърдено от директора на НЗОК, от които се претендират вредите за процесния период.

Предвид гореизложеното евентуалните вреди за ищеца, произтичащи от отменения нормативен административен акт, ако такива са настъпили, биха се дължали след датата на отмяната на акта - т. е. след 10.04.2009 г. до датата, на която НЗОК по твърдение на ищеца сама е спряла действието на Указанието в отменената му от съда част - т. е. до 31.05.2009 г.

За периода от 01.02.2008 г. до 10.04.2009 г. не е налице отменен с влязло в сила съдебно решение нормативен административен акт, а наличието на такъв се явява единствената изискуема предпоставка за допустимост на иска за присъждане на вреди по ЗОДОВ. Поради липсата на тази абсолютна положителна процесуална предпоставка - отменен с влязъл в сила незаконосъобразен нормативен административен акт, предявеният иск за присъждане обезщетение за пропуснати ползи за периода до отмяната му, т. е. за периода 01.02.2008 г. до 10.04.2009 г., се явява недопустим. Като се е произнесъл по недопустим в тази част иск, уважавайки го по същество, АС - Видин е постановил едно недопустимо съдебно решение, което следва да бъде обезсилено в тази част, а производството по делото - частично прекратено.

Искът на ЕТ "Полифарма - Цецка Пекова", гр. Кула, за присъждане на обезщетение за вреди за останалата част от претендирания период - от 11.04.2009 г. до 31.05.2009 г., макар и допустим, се явява неоснователен.

За да възникне отговорност за вреди, причинени от държавата или общината на граждани или юридически лица, следва да се осъществят кумулативно във времето следните елементи от сложния фактически състав на тази отговорност, а именно: 1. наличието на незаконосъобразен административен акт, действие или бездействие на властнически орган на държавата или общината; 2. незаконосъобразният административен акт, действие или бездействие да са при или по повод извършване на административна дейност; 3. от тези актове/действия или бездействия да са настъпили реално вреди; 4. настъпилите вреди да са в пряка и непосредствена причинна връзка с незаконосъобразния административен акт, действие или бездействие.

Липсата на който и да било от елементите на сложния фактически състав на отговорността по чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ води до неоснователност на предявения иск за вреди.

Съдът счита, че в процесния случай посочената съвкупност от предпоставки за ангажиране отговорността на ответника за вреди не е налице. Липсват третата и четвъртата предпоставка от сложния фактически състав на отговорността за вреди по ЗОДОВ, а именно: от отменения нормативен акт да са настъпили реално вреди за ищеца, а ако евентуално се приеме, че са настъпили вреди, тези вреди не са в пряка и непосредствена причинна връзка с незаконосъобразния акт.

С влязлото в сила съдебно решение на ВАС, пето отделение, публикувано в "Държавен вестник", бр. 27 от 10.04.2009 г. са отменени колона 7 и 9 от Приложение № 2 - "Лекарствен списък на НЗОК - работна версия за аптеки" към указанието на директора на НЗОК, с които са определени пределна цена за НЗОК (колона 7) и максимална стойност на лекарства, плащана от здравно осигурените лица (колона 9). В исковата си молба ЕТ "Полифарма - Цецка Пекова", гр. Кула, твърди, че в качеството си на търговец на дребно е била принудена да продава лекарствените продукти, включени в Позитивния лекарствен списък и заплащани с публични средства по смисъла на чл. 262 във вр. с § 18, ал. 1 и ал. 3 от ПЗР на Закона за лекарствените продукти в хуманната медицина (ЗЛПХМ), съгласно отменените колони 7 и 9 от Указанието на директора на НЗОК, които намалявали размера на нормативно определената в чл. 7, ал. 1, т. 3 от действащата Наредба за условията, правилата и реда за регулиране и регистриране на цените на лекарствените продукти (НУПРРРЦЛП) надценка за търговците на дребно (аптеките), фиксирани съответно на 22%, 20% и 18 % според цената на продукта по критериите, посочени в чл. 8 от същата наредба.

Настоящият състав на ВАС - трето отделение, намира, че за ищеца не са настъпили реално твърдените от него вреди - пропуснати ползи за периода 11.04.2009 г. - 31.05.2009 г. поради следното:

1. Видно от разпоредбата на § 18, ал. 1 от ПЗР на ЗЛПХМ (в редакцията й, съгласно изменението, публикувано в "ДВ", бр. 10 от 2009 г., в сила от 29.01.2009 г.) позитивният лекарствен списък по този закон се изработва по реда, предвиден в него и влиза в сила на 31.03.2009 г. В рамките на срока по горецитираната законова норма, със свое Решение № 1/30.03.2009 г., влязло в сила като необжалвано и обществено известно като публикувано на официалния сайт на Министерството на здравеопазването (меню "Комисии" - подменю "Комисии по цени и реимбурсиране"- стр. 2- подменю "Архив на Позитивен лекарствен списък", ) Комисията по позитивен лекарствен списък към МС е приела Позитивния лекарствен списък, на който по силата на чл. 60 от АПК е придадено предварително действие.

С оглед гореизложеното за периода от 11.04.2009 г. до 31.05.2009 г. ищецът не е търпял вреди от прилагането на отменените колони 7 и 9 от Приложение № 2 към цитираните указания, утвърдени от директора на НЗОК, тъй като недоказани от ищеца (задължен по силата на ГПК в исковото производство да проведе пълно доказване) остават твърденията му за това, че отменените със съдебното решение на ВАС колони 7 и 9 от Указанията са били прилагани около месец и половина след отмяната им. С оглед установеното от съда на база правната норма и публикуваното в официалния сайт на Министерството на здравеопазването и при липсата на представени от ищеца в хода на съдебното производство доказателства в обратния смисъл, съдът приема, че Позитивният лекарствен списък, с който по твърдения на ЕТ "Полифарма - Цецка Пекова", гр. Кула, е прекратено прилагането на отменените от съда колони 7 и 9 от Указанията, е влязъл в сила още на 31.03.2009 г., а не на 01.06.2009 г.

2. Евентуално, дори да се приеме, че отменените колони 7 и 9 от Приложение № 2, неразделна част от процесните Указания на директора на НЗОК са действали до 31.05.2009 г. включително, то и в този случай за периода 11.04.2009 г. - 31.05.2009 г. липсват доказателства за реално претърпени от ищеца имуществени вреди във вид на пропуснати ползи поради следното:

Ищецът не доказва пропуснати ползи за процесния период, явяващи се резултат от наложени му с колони 7 и 9 от Указанията по-ниски надценки за търговец на дребно от определените по чл. 7 от НУПРРРЦЛП надценки, тъй като посочените в същия чл. от Наредбата размер на надценките не е фиксиран, както ищецът неправилно твърди. Разпоредбата на чл. 7 от приетата с ПМС № 295/03.12.2007 г. НУПРРРЦЛП (в сила към края на периода, за който се претендират вредите) посочва начина и компонентите за формиране на крайната цена на лекарствените продукти от хуманната медицина, сред които и цената за лекарствени продукти, включени в Позитивния лекарствен списък и заплащани с публични средства (чл. 7, ал. 1 от Наредбата). Сред трите компонента, определяща крайната цена на този вид лекарствени продукти, фигурира и компонентът надценка на търговец на дребно в размер на 22, 20 или 18 % от заявената по т. 1 цена, съобразно критерия, определен в чл. 8 (чл. 7, ал. 1, т. 3 от Наредбата).

Неправилно ищецът квалифицира така определената надценка по чл. 7, ал. 1, т. 3 от Наредбата като фиксирана такава, поради което не е провел и пълно доказване на твърденията си за претърпени от него вреди -пропуснати ползи. В правния мир действа принципът, утвърден както в ЗЛПХМ, така и в чл. 6, ал. 1 от приложимата НУПРРРЦЛП, съгласно който търговецът на дребно продава лекарствен продукт на цена не по-висока от утвърдената цена по чл. 2, ал. 1 - т. е. определената цена на лекарствен продукт от позитивния лекарствен списък, подлежаща на реимбурсиране от НЗОК, се явява по съществото си максимално допустимата, на която търговецът на дребно може да продава същия продукт. Щом крайната цена на предлагане в търговската мрежа е пределна цена, не може да се приеме, че някой от компонентите по формирането й е фиксиран и нормативно гарантиран. Същият също следва да се тълкува като определен със своя максимум, но не и минимум или твърда величина. След като надценката за търговеца на дребно по чл. 7, ал. 1, т. 3 от НУПРРРЦЛП не е фиксирана като нормативно задължителна, не може да се приеме, без съответното доказване, че ищецът е претърпял вреди във вид на пропуснати ползи, тъй като е продавал на по-ниски пределни цени по колона 7 и 9 от Указанието от по-високите пределни цени, определени в НУПРРРЦЛП. Дори да е налице разлика в пределните цени, по които ищецът може да продава, пропуснатите ползи за него не се предполагат, а още по-малко са нормативно доказани само при сравняването на колона 7 и 9 от Приложение № 2 към Указанието и надценките по чл. 7, ал. 1, т. 3 от НУПРРРЦЛП, тъй като при нормативно определени максимални цени ищецът би могъл да продава и на по-ниски от пределните цени, разчитайки на търговски отстъпки, по-голям оборот и т. н.

С оглед гореизложеното решението на АС - Видин, в частта, в която НЗОК е осъдена да заплати на ЕТ "Полифарма - Цецка Пекова", гр. Кула, сумата от 47 595,11 лв., представляваща обезщетение за причинени имуществени вреди - пропуснати ползи, ведно с дължимата законна лихва от подаване на исковата молба до окончателното изплащане на задължението, както и сумата от 16 014,20 лв., представляваща лихва за забава и сумата от 150 лв. - съдебни разноски по делото се явява недопустимо, а решението в останалата му част се явява неправилно. Решението в частта, в която е недопустимо следва да бъде обезсилено, а производството - прекратено. Решението в частта, с която се явява неправилно следва да бъде отменено като съдът постанови друго по същество, с което исковете в допустимата им част бъдат отхвърлени като неоснователни.

Водим от горното, Върховният административен съд - трето отделение,