Решение № 3212 от 7.03.2011 г. на ВАС по адм. д. № 16249/2009 г.

Решение № 3212 от 7.03.2011 г. на ВАС по адм. д. № 16249/2009 г., V о., докладчик съдията Диана Добрева Производството е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във вр. с чл. 121 и 124 от Закона за държавния служител (ЗДСл). Образувано е по жалба на Лъчезар Йорданов Петков от гр. София против Заповед на министъра на външните работи на Република България (МЗ) № ЧР-95-00-450 от 04.11.2009 г.. Жалбата е подадена в срок и е процесуално допустима. С обжалваната МЗ, на основание констатирани действия и бездействия на жалбоподателя, преценени от министъра като дисциплинарни нарушения по смисъла на чл. 89, ал. 2, т. 1 от ЗДСл - неизпълнение на служебните задължения и на основание чл. 59, т. 2 от Закона за дипломатическата служба (ЗДиплСл), на Петков е наложено дисциплинарно наказание "предсрочно прекратяване на задграничния мандат". Недоволен от издадената МЗ, служителят я обжалва. Счита същата за незаконосъобразна поради допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила при издаването й и нарушения на материалния закон. Моли съда да постанови отмяната й, с присъждане на направените по делото разноски. Ответната страна - министърът на външните работи на РБ (министърът/а), чрез процесуалните си представители, счита жалбата за неоснователна. Поддържа, че жалбоподателят действително е извършил описаните в заповедта действия и бездействия, които съставляват дисциплинарни нарушения, както и че дисциплинарната процедура по налагане на наказанието е спазена. Върховният административен съд, състав на пето отделение (ВАС), за да се произнесе, прие за установено от фактическа страна следното: Дисциплинарното наказание на Петков е наложено за следните нарушения: след провеждането на изборите за народни представители на 05.07.2009 г. на територията на САЩ не е упражнил необходимия контрол по изпълнение на задължението за съхранение на изборните книжа и материали до изпращането им с дипломатическа поща, не е изпратил същите в срок и е нарушил правилата за даване на публични изявления, което поведение като цяло представлява неизпълнение на служебни задължения и уронва престижа на задграничното представителство и дипломатическата служба. Видно е, че към датата на извършване на твърдяните дисциплинарни нарушения, тяхното констатиране и издаването на оспорената министерска заповед жалбоподателят е бил ръководител на задгранично представителство по чл. 21, ал. 1 от ЗДиплСл, дългосрочно командирован за изпълнение на функциите на "извънреден и пълномощен посланник" на Република България във Вашингтон. В качеството му на такъв, Законът за избор на народни представители (ЗИНП) му възлага функции по организирането и провеждането на изборите за народни представители, които в случая са проведени на 05.07.2009 г.. Условията и редът за гласуването на българските граждани, пребиваващи в чужбина, изготвянето на избирателни списъци, разкриването на избирателни секции и работата с изборните книжа и материали се детайлизират с решения на Централната избирателна комисия (ЦИК), публикувани в бюлетина на Българската телеграфна агенция и на интернет страницата на ЦИК. Съгласно т. 22 от Решение № НС-18/10.05.2009 г. на ЦИК, Секционните избирателни комисии изпращат чрез дипломатическото представителство изборните книжа и материали, както и оригиналните протоколи по първата дипломатическа поща до МВнР, за предаването им в ЦИК. Това решение, както и ЗИНП са изпратени на 25.05.2009 г. до всички дипломатически и консулски представителства на РБ с открита грама на председателя на Ведомствената избирателна комисия (ВИК). Предвид неполучените в България оригинални изборни списъци, оригинални протоколи и използваните при гласуването в САЩ бюлетини, на 18.09.2009 г. в посолството във Вашингтон е получена грама от председателя на ВИК за тяхното изпращане с предстоящата дипломатическа поща. На 23.09.2009 г. лично от посланник Петков са поискани допълнителни указания във връзка с изпращането на документите поради значителния обем на същите. Отговорено е на 26.09.2009 г., че оригиналите на протоколите е задължително да бъдат изпратени по куриерите, а при възможност - и избирателните списъци, а що се касае до останалите книжа и материали - те могат да се изпратят и като съпровождащ багаж. На 05.10.2009 г. в МВнР е постъпила грама от посланника на РБ във Вашингтон, че на 25.09.2009 г. е установена липса на съхраняваните до този момент в посолството изборни книжа от шест избирателни секции на територията на САЩ, за което е изготвен констативен протокол. Това е дало основание на началника на Политическия кабинет да изготви в същия ден докладна записка до министъра на вътрешните работи за предприемане на действия за налагане на дисциплинарно наказание на ръководителя на задграничното представителство в лицето на жалбоподателя. След изискана на 05.10.2009 г. от постоянния секретар на МВнР информация по повод на установената липса на изборни книжа и постъпилия отговор от посланника от същата дата, с МЗ № ЧР-95-00-404/08.10.2009 г. е разпоредено образуването на дисциплинарно дело, като е възложено на Дисциплинарния съвет (ДС) да изясни фактите и обстоятелствата по извършените нарушения от Петков и да даде становище относно наличието на основание за дисциплинарната му отговорност и вида на съответното нарушение. По образуваното дело № 7/2009 г. допълнително е поискана от служителя информация от страна на постоянния секретар на МВнР, който е и председател на ДС, за причините, довели до неизпълнение на задължението за изпращане на изборните книжа, на което на 09.10.2009 г. е последвал втори отговор от Петков с приложени обяснения на служители на посолството. Установената към този момент фактическа обстановка е, че командированите в 6 избирателни секции служители на посолството са донесли надлежно оформени изборните книжа, които са били предадени на отговорно съхранение на домакина в складовото помещение. Книжата от останалите 13 избирателни секции на територията на САЩ са съхранявани в съответните генерални консулства и не са пристигали в посолството във Вашингтон. На 23.09.2009 г. при рутинно почистване в кабинет на посолството е открит от хигиенистката голям черен чувал, пренесен е от охраната в помещението за съхраняване на боклук, където е преседял през следващия работен ден и на 25.09.2009 г. е прибран от фирмата за чистота и откаран на сметището. ДС е провел заседания на 08.10.2009 г. и 23.10.2009 г., за които заседания е съставен протокол № 1/23.10.2009 г.. След запознаване с доказателствата, събрани по делото, съветът е приел решение, че е налице основание за дисциплинарна отговорност на Петков заради недобрата организация по провеждане на изборите и неосъществения контрол във връзка със съхраняването на изборните книжа, като е предложил налагането на наказание "временно понижение с един предходен дипломатически ранг за срок от една година". Липсват данни дисциплинарният съвет да е обсъждал поведението на Петков във връзка с дадено от него интервю пред вестник "Труд", по повод на което във втора докладна записка от 20.10.2009 г., изготвена от началника на Политическия кабинет до министъра на външните работи се твърди, че е уронен престижа на дипломатическата служба и се предлага и това нарушение да бъде разгледано в хода на образуваната дисциплинарна процедура. На 02.11.2009 г. в 11.00 ч. министърът е поканил и изслушал жалбоподателя по повод на извършените дисциплинарни нарушения, за което е съставен и съответния протокол. Видно от съдържанието на същия, изслушването е във връзка с налагане на дисциплинарно наказание за констатирани неизпълнения на произтичащи от ЗДиплСл задължения на ръководител на задгранично представителство по ръководство, координация и контрол върху дейността на служителите в мисията, нарушение на чл. 106, ал. 5 от ЗИНП, т. 22 от Решение № НС-18/10.05.2009 г., допълнено с Решение № НС-178/18.06.2009 г. на ЦИК, нарушения на норми от Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация, Етичния кодекс на служителите в МВнР и ЗДСл. Даден е срок до 17.30 ч. на Петков да представи писмени обяснения, които са заведени с вх. № ЧР-04-01-1297/02.11.2009 г.. На 04.11.2009 г. е издадена обжалваната МЗ за налагане на дисциплинарното наказание "предсрочно прекратяване на задграничния мандат", която му е връчена на 18.11.2009 г.. С Указ на Президента на РБ № 393/02.12.2009 г. (обн. ДВ бр. 97/2009 г.), жалбоподателят е освободен от длъжността извънреден и пълномощен посланик на РБ в САЩ, а с МЗ № К-3862/04.12.2009 г. министърът е прекратил, считано от 10.12.2009 г., задграничната командировка на Петков. Понастоящем служебното правоотношение на жалбоподателя и МВнР продължава да съществува. Видно от съставените документи във връзка с воденото против Петков дисциплинарно производство е, че за първи път той се е запознал с всички предявени му обвинения за извършени от него дисциплинарни нарушения при изслушването му от министъра на 02.11.2009 г., което се удостоверява от съставения за целта протокол. Доказателства, че той е имал достъп до докладните записки на началника на Политическия кабинет на министъра от 5.09.2009 г. и 20.09.2009 г., МЗ № ЧР-95-00-404/08.10.2009 г. и протокол № 1/23.10.2009 г. от заседанията на ДС, не са представени по делото. Както се посочи по-горе, не за първи път при изслушването от министъра Петков е узнал, че срещу него се провежда разследване във връзка със съхранението и изпращането на изборните книжа и материали. Видно от протокола от 02.11.2009 г., дотогава не му е било предявено обвинение единствено за дисциплинарното нарушение по чл. 48, ал. 1 от ЗДиплСл - неизпълнение на задължението да работи за укрепване на авторитета на задграничното представителство, нарушено чрез публично изявление от името на службата в българска печатна медия. Този въпрос обаче е коментиран при изслушването на служителя от министъра и в дадените писмени обяснения. При така установеното от фактическа страна жалбата на Петков се явява неоснователна. Доводите на жалбоподателя за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила се развиват в няколко насоки. На първо място се твърди, че липсата на Указ на Президента на РБ за освобождаването му като извънреден и пълномощен посланик не позволява налагането на така определеното с МЗ дисциплинарно наказание. Твърди също, че не е проведена процедура пред ДС в МВнР. В един ден той е изслушан от министъра и са поискани писмените му обяснения. В МЗ няма позоваване на решението на ДС. Разместени са етапите за провеждането на дисциплинарно производство. Той първо е изслушан, след което е дал писмени обяснения, докато по закон трябва да даде първо писмени обяснения, да се проведе процедурата пред ДС, да бъде изслушан и едва след това евентуално да му бъде наложено дисциплинарно наказание. ВАС счита така изложените доводи за неоснователни. При налагането на дисциплинарното наказание са спазени правилата за провеждане на дисциплинарно производство, съгласно чл. 93 и чл. 96 от ЗДСл, респ. чл. 60, ал. 4 от ЗДиплС. Заповедта е издадена в сроковете по чл. 94 от с. з. и съдържа необходимите съгласно чл. 97, ал. 1 от ЗДСл реквизити. Издаването на указ не предхожда задължително издаването на МЗ за дисциплинарно наказване на служителите, изпълняващи дипломатическа служба. Липсата на такъв не води до невъзможност за министъра да наложи дисциплинарно наказание по чл. 59, т. 2 от ЗДиплС. Съгласно този закон, понятията "прекратяване на дългосрочна командировка на ръководител на задгранично представителство" по смисъла на чл. 69, ал. 1 и "предсрочно прекратяване на задграничен мандат" на дипломатически служител по смисъла на чл. 59, т. 2 не са идентични понятия. Във всички случаи те се разпореждат от министъра. В случаите, когато прекратяването на командировката става по обичайния ред, заповедта на министъра следва указа на президента в този смисъл. Когато обаче се налага дисциплинарно наказание, то може да се наложи от министъра и без издаден указ на президента, тъй като такова изискване в закона не съществува. Служителят продължава да бъде командирован, но без да има възложен задграничен мандат. В конкретния случай с обжалваната МЗ е прекратен предсрочно този мандат, но прекратяването на дългосрочната командировка на Петков е станало с МЗ № К-3862/04.12.2009 г., считано от 10.12.2009 г. - едва след издаването на Указ на Президента на РБ № 393/02.12.2009 г.. До извод за възможността министърът да наложи наказанието по чл. 59, т. 2 от ЗДиплС преди наличието на указ води и тълкуването на чл. 60, ал. 4 от с. з., съгласно който за министъра е задължително да вземе становището на ДС, но не и на президента. Твърдението за липса на проведено производство пред ДС се явява необосновано. По делото не се представиха доказателства в негова подкрепа. Обратно - наличието в делото на докладната записка от 05.10.2009 г., МЗ № ЧР-95-00-404/08.10.2009 г. и Протокол № 1/23.10.2009 г. на ДС сочат, че въпросното производство е инициирано от началника на Политическия кабинет на министъра, разпоредено е от министъра и е проведено от ДС. Протоколът от заседанието на ДС е изрично цитиран в заповедта и е очевидно, че той е ползван от министъра при формирането на становището му за извършени дисциплинарни нарушения. Достоверността на датите на документите е оспорена от жалбоподателя в хода на съдебното производство, но доказателства в подкрепа на оспорването не са представени. Доводът, че всеки официален документ следва да бъде заведен в друг регистър, за да бъде такъв, не е убедителен. Неоснователни се явяват и доводите за липса на допуснати от Петков дисциплинарни нарушения. Като ръководител на задграничното представителство на РБ в САЩ, негово е задължението за организацията по провеждането на изборите там, за контрола по съхраняването на изборните книжа и материали, и за своевременното им изпращане в страната. Въпреки това, с деянията си, описани в заповедта, жалбоподателят е нарушил правилата на чл. 106, ал. 5 от ЗИНП и т. 22 от Решение № НС-18/10.05.2009 г. на ЦИК, с които е запознат, както и разпоредбата на чл. 23, ал. 3, т. 1 и 2 от ЗДиплСл, вменяващи му задължения да ръководи, координира и контролира дейността на задграничното представителство и да осъществява общ контрол върху дейността на служителите в мисията. От писмените доказателства и показанията на изслушаните свидетели не се установява Лъчезар Петков да е издавал писмени или устни нареждания, които да обезпечат надлежното предаване на документите в посолството и тяхното правилно и безрисково съхранение. След приключването на изборния ден, в периода 05-07.07.2009 г. служителите в посолството, назначени за членове в шест СИК, са предали изборните книжа за съхранение на домакина на посолството във Вашингтон, без да съставят приемо-предавателни протоколи за това. С устна заповед на заместник-ръководителя на мисията Тихомир Стойчев е разпоредено на домакина Николай Янкулов да постави книжата в непрозрачен черен чувал и да ги съхранява в определеното за целта заключено помещение - склада на посолството, като върху чувала не е имало обозначение за съдържанието му. По време на престоя на документите там не са получавани никакви нареждания от страна на Петков, който е бил на работа с изключение на периода от 17-31.07.2009 г., когато е ползвал платен годишен отпуск. Безспорен факт е неизпращането на изборните книжа и материали с първата дипломатическа поща на 31.07.2009 г. и проявеното през месеците август и септември бездействие от страна на посланника по подготовката и организиране на изпращането им в България - както на тези, находящите се в посолството, така и на тези от останалите избирателни секции в САЩ. Неоснователно е позоваването на липса на допълнителни указания, каквито в този период не са и искани. Едва след получаването на грамота на 18.09.2009 г. Петков е проявил необходимата активност в тази посока, като на 23.09.2009 г. лично е поискал разрешение от министерството за изпращането им като съпровождащ куриерите багаж. Предвид това му действие, необосновано жалбоподателят се оневинява със служебна ангажираност по това време и командировката си в Ню Йорк на сесия на ООН. Поради липсата на създадена навременна организация от страна на Петков изборните книжа престояват в склада на посолството повече от два месеца и в крайна сметка се стига до изгубването им, за което неоснователно отговорността се прехвърля на трети лица - служители в посолството. Този нелеп инцидент става обществено достояние, като даденото от жалбоподателя интервю пред вестник "Труд" на 20.10.2009 г. е последвано от други публикации в медиите, в резултат на което е уронен престижа на задграничното представителство и на дипломатическата служба, и е създадена негативна представа за организацията на дейността на посолството във Вашингтон и МВнР. С това свое поведение Петков е нарушил нормата на чл. 50, ал. 1 от ЗДиплСл и установения за публични изявления ред в МС № 95-00233/15.11.2005 г.. ВАС съобрази, че за това нарушение на жалбоподателя не е предявено обвинение преди изслушването му по въпроса от министъра на външните работи. С оглед обаче и на дадените по реда на чл. 93, ал. 1 от ЗДСл писмени обяснения в тази насока, които не опровергават извършеното нарушение, правото му на защита не е накърнено, поради което така посоченото дисциплинарно нарушение не следва да бъде изключено от списъка на тези, описани в обжалваната МЗ, за които е наложено дисциплинарното наказание. Недоказано от събраните по делото доказателства се явява обвинението, формулирано в обжалваната заповед относно неправилно утвърждаване на длъжностната характеристика на завеждащия "Консулска служба", но предвид необсъждането му от органа по същество в заповедта като дисциплинарно нарушение, то очевидно няма отношение към наложеното наказание. С оглед на изложените съображения, неоснователен се явява и доводът за допуснато нарушение на чл. 91 от ЗДС при издаване на обжалваната МЗ. ВАС счита, че с нея са съобразени и правилно оценени обстоятелствата, посочени в нормата на закона. Наложеното наказание по своята тежест съответства на характера и тежестта на извършените нарушения, и не се явява несъразмерно, поради което оспорената заповед се явява законосъобразна, а подадената жалба като неоснователна следва да се отхвърли. При този изход на делото основателно е искането на ответника за присъждане на юрисконсултско възнаграждение, поради което жалбоподателят следва да се осъди да заплати на МВнР сумата 150 лева разноски за тази инстанция. Така мотивиран и на основание чл. 172, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, състав на пето отделение