Решение № 12963 от 30.10.2014 г. на ВАС по адм. д. № 6998/2014 г.

Решение № 12963 от 30.10.2014 г. на ВАС по адм. д. № 6998/2014 г., VI о., докладчик съдията Тодор Тодоров Производството е по реда на чл. 208 и сл. от АПК. Образувано е по касационна жалба на директора на Дирекция "Социално подпомагане" Красно село срещу решение № 2255 от 07.04.2014 г., постановено по адм. дело № 34/2014 г. по описа на Административен съд - София-град. Поддържат се оплаквания за неправилност поради нарушение на материалния закон във връзка с прилагането на чл. 10а, ал. 4, т. 2 и § 1, т. 9 от Закона за семейни помощи за деца (ЗСПД). Ответникът по касационната жалба - Катерина Бориславова Йочева, чрез адв. Марчева, изразява становище за неоснователност. Посочва, че тя и двете й деца съставляват семейство и създадената привилегия за отпадане на подоходния критерий за предоставяне на семейни помощи в полза на деца с един жив родител, следва да се разпростре за всички деца, които се отглеждат от един родител защото се намират в идентично положение. Позовава се на чл. 3, т. 1 от Конвенцията за правата на детето, приета от Общото събрание на Организацията на обединените нации, ратифицирана с решение на Великото народно събрание от 11.04.1991 г. Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационното оспорване. Приема за неоснователни касационните доводи на директора на Дирекция "Социално подпомагане"- Красно село за необоснованост на извода на първоинстанционния съд за наличието на всички материалноправни и процесуалноправни изисквания за отпускане на помощта по чл. 10а от Закона за семейни помощи за деца. Посочва, че с визираната законова разпоредба е създадено право за семействата с един жив родител, чиито деца са записани в първи клас на държавно или общинско училище, да получат еднократна помощ за покриване част от разходите в началото на учебната година. Единственото условие за отпускане на помощта, поставено в ал. 2 на чл. 10а, е доходът на чл. от семейството да е по - нисък или равен на дохода по чл. 4 от същия закон. По делото не е било спорно обстоятелството, че ответницата отговаря на материалноправните условия за получаване на исканата помощ. Същата е майка на две деца и живее с тях сама, като от представените удостоверения за раждане е видно, че и двете деца са с баща неизвестен и същата няма как да представи на административния орган удостоверение или друг документ че другия родител е починал. Непризнаването на детето Максимилиян от неговия баща или липсата на съдебен акт, с който то да бъде признато като негов син не може да влече неблагоприятни правни последици за детето, както е приел административният орган. Семейните помощи за деца по този закон се предоставят на семейството и за това първоинстанционният съд правилно е посочил, че съществуването на неравенство от гледна точка на семейството следва да се преценява от смисъла който се влага в определението за семейство в § 1, т. 1 от ДР на ЗСПД. Върховният административен съд, състав на шесто отделение намира касационната жалба за подадена от надлежна страна по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, при отсъствие на процесуални пречки за нейното разглеждане и наличие на всички положителни процесуални предпоставки по възникване и упражняване правото на касационно оспорване, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество на основанията посочени в нея и след проверка на решението за валидност, допустимост и съответствие с материалния закон, съгласно чл. 218, ал. 2 от АПК е основателна. С решение № 2255 от 07.04.2014 г. по адм. дело № 34/2014 г. Административен съд - София-град е отменил по оспорване на Катерина Бориславова Йочева заповед № 2450/14.10.2013 г. на директора на Дирекция "Социално подпомагане" - район Красно село, филиал Витоша, с която е материализиран отказ за предоставяне на семейна помощ на основание чл. 10а, ал. 2, т. 4 ЗСПД за детето й Максимилиян Бориславов Йочев. Изпратил е преписката на компетентния орган за произнасяне по същество по молбата - декларация на Йочева от 30.09.2013 г. при съобразяване мотивите на съдебното решение. За да постанови този съдебен акт, административният съд е посочил, че оспорената заповед е издадена от компетентен орган, в предвидената от закона писмена форма, като са посочени правните основания за издаването й и не са налице нарушения на административно-производствените правила. Приел е обаче, че обжалваният административен акт е незаконосъобразен, като постановен в противоречие с относимите материалноправни разпоредби и целта на закона - основания за незаконосъобразност по смисъла на чл. 146, т. 4 и т. 5 АПК. Според Административен съд София - град Катерина Йочева и двете й деца, които не са припознати от бащата, формират "семейство" по смисъла на § 1, т. 1 от Допълнителните разпоредби на Закона за семейните помощи за деца (ДРЗСПД). Изложено е, че административният орган е постановил административният акт в противоречие с чл. 3, т. 1 от Конвенцията за правата на детето, с оглед това, че след като законодателят се е погрижил за децата на преживелия съпруг, аналогично следва да положи дължимата грижа и да подпомогне и децата, за които полага грижи само един родител, поради това, че не са припознати от бащата. Решението е неправилно. По делото е установено, че Катерина Йочева е подала молба - декларация от 30.09.2013 г. за получаване на целева помощ за ученика Максимилиян Йочев, като е представила удостоверение за раждане от 05.09.2008 г., съгласно което бащата е неизвестен. Съгласно удостоверение № 572 от 30.09.2013 г. на 121 СОУ "Георги Измирлиев", гр. София детето е записано като ученик в подготвителна група за задължителна предучилищна подготовка. Към преписката е приложена извадка от регистър НБД "Население", от която е видно, че Йочева е неомъжена. За да издаде оспорения индивидуален административен акт, административният орган е изложил мотиви, че заявилото подпомагане лице не е представило необходимите документи по чл. 31, ал. 2, т. 8 и т. 9 от ППЗСПД, а именно - удостоверение за наследници и удостоверение за семейно положение, доказващи смъртта на бащата на детето. Недоволна от издадения административен акт Катерина Йочева го е обжалвала по административен ред, като във връзка с това е издадено решение № РД 01-610 от 04.12.2013 г. на директора на Регионална дирекция "Социално подпомагане" - София-град, с което обжалваният административен акт е бил потвърден. Съгласно чл. 10 а, ал. 1 във връзка с ал. 4, т. 2 от ЗСПД на семействата, чиито деца са записани в първи клас на държавно или общинско училище, се отпуска еднократна целева помощ за покриване част от разходите в началото на учебната година. При условията на ал. 1, 2 и 3 еднократната целева помощ се предоставя в пари и/или под формата на социални инвестиции независимо от дохода на семейството за деца с един жив родител. Съгласно § 1, т. 9 от ЗСПД "дете с един жив родител" е ненавършило пълнолетие дете, както и навършилото пълнолетие, ако продължава да учи, до завършване на средното образование, но не по-късно от навършване на 20-годишна възраст, на което единият от родителите (осиновителите) е починал и което се отглежда от другия родител (осиновител), в случай че не е сключил граждански брак. По делото безспорно е установено, че Максимилиян Йочев не е навършил 20 години към настоящия момент същият е записан като ученик в първи клас в държавно училище. Той не е припознат, видно от приложеното удостоверение за раждане, където няма друг посочен родител, освен майка му. Съгласно § 1, т. 1 от ДР на ЗСПД "семейството" включва съпрузите, ненавършилите пълнолетие деца, както и навършилите пълнолетие, ако продължават да учат, до завършване на средното им образование, но не по-късно от навършване на 20-годишна възраст (родени, припознати, осиновени, доведени, заварени, с изключение на сключилите брак). Административният съд се е позовал на решение № 11053 от 22.07.2013 г., постановено по адм. дело № 4005/2013 г. на ВАС, шесто отделение, съгласно което законодателят не прави разлика между деца, отглеждани в семейства по смисъла на § 1, т. 1 от ДР на ЗСПД, и деца, отглеждани от родители, които нямат сключен граждански брак. И в двата случая - при един жив родител, защото другият е починал или защото другият родител не е припознал децата си, се касае за съществуване на семейство. Поради това следва да се приеме, че и майка с две деца, които не са припознати (т. е. бащата е неизвестен), както е в настоящия случай, формира семейство по смисъла на § 1, т. 1 от ДР на ЗСПД. Логически последователни са изводите на съда, че след като бащата е неизвестен няма как да се удостовери, че същият е починал и поради това неприпознаването на детето Максимилиян от неговия баща не би могло да влече неблагоприятни правни последици за него. Възприетият от административния съд подход на тълкуване на разпоредбата на чл. 10а, ал. 4, т. 2 ЗСПД обаче, противоречи на даденото от Конституционния съд на Република България тълкуване на същата по конституционно дело № 7/2013 г. - обн. ДВ, бр. 57/2013 г., което според чл. 14, ал. 6 от Закона за Конституционния съд е задължително за всички държавни органи, юридически лица и граждани. Делото е образувано на 19 февруари 2013 г. по искане на омбудсмана на Република България за установяване противоконституционност на чл. 7, ал. 9, чл. 8, ал. 9 и чл. 10а, ал. 4, т. 2 от Закона за семейните помощи за деца (обн., ДВ, бр. 32 от 2002 г.; последно изм., бр. 15 от 2013 г.) в частта им относно думата "жив". Според омбудсмана думата "жив" в посочените разпоредби на ЗСПД, приети в средата на 2012 г. (ДВ, бр. 54 от 2012 г.), създава привилегия само за преживелия родител/осиновител и поставя в неравностойно положение други родители/осиновители, които са в идентично положение като отглеждат сами детето си, например самотни родители/осиновители. В искането се посочва, че въведеното от законодателя изискване единствено преживелият родител да има право да получава месечни помощи за отглеждане на дете до завършване на средно образование и за отглеждане на дете до една година, както и на еднократна целева помощ за покриване на част от разходите в началото на учебната година в първи клас, нарушава принципа за равенство пред закона, закрепен в чл. 6, ал. 2 от Конституцията. В резултат законът допуска дискриминация по отношение на други родители, които по една или друга причина са поставени в същата ситуация, аналогична на преживелия родител, да отглеждат децата си. Като допълнително съображение омбудсманът посочва, че атакуваната от него нормативна уредба засяга и правата на децата, тъй като дете, отглеждано от преживял родител, ще може да получи по-добри грижи, поради получаването на семейна помощ, отколкото дете, отглеждано от самотен родител/осиновител. Такъв подход според него не е в съответствие с принципите, заложени в чл. 2 и чл. 3 от Конвенцията на ООН за правата на детето (ратифицирана с Решение на ВНС от 11 април 1991 г. - ДВ, бр. 32 от 1991 г., обн., ДВ, бр. 55 от 1991 г., в сила за Република България от 3 юли 1991 г.). Подобни са съображенията на жалбоподателката в първоинстанционното производство Катерина Йочева и мотивите на административния съд досежно приложимите материалноправни разпоредби. С цитираното решение Конституционният съд е отхвърлил искането на омбудсмана на Република България за установяване на противоконституционността на чл. 7, ал. 9, чл. 8, ал. 9 и чл. 10а, ал. 4, т. 2 от Закона за семейните помощи за деца (обн., ДВ, бр. 32 от 2002 г.; последно изм., бр. 15 от 2013 г.) в частта им относно думата "жив". В мотивите съдът е посочил, че " ... привилегиите, които се дават при семейните помощи за деца, са способ за подпомагането на семейства, които са засегнати от фактори, на които те не са в състояние да влияят, но се отразяват негативно, при това трайно и дълбоко, върху психическото и емоционалното състояние на техните членове. Тъкмо естеството на причината (трайно увреждане, смърт на родител) е основанието държавата да се намеси, за да гарантира относително равенство на грижата, от която се нуждае всяко дете. Обратно, общият режим на предоставяне на семейни помощи за деца стъпва единствено на нуждата, за да постигне необходимата справедливост по отношение условията, в които растат и се отглежда децата. В рамките на една широка група еднаквото третиране е невъзможно, без да се отчитат причините, поради които дете се отглежда от един родител. Привилегията, която въвежда законодателят в атакуваните текстове на ЗСПД за семействата, в които единият родител е починал и другият сам отглежда детето си, не води до несправедливи резултати. Напротив, именно отпадането на думата "жив" би имало такъв ефект. Защото един и същи режим би се приложил към разнородна (хетерогенна) група от случаи и би означавало нееднаквите случаи да бъдат третирани еднакво в нарушение на принципа за равенството пред закона и ще доведе до несправедлив резултат. ... Всяка привилегия съществува в рамките на определен общ режим и го диференцира. Разширяването й обаче трябва да има разумни граници и да не засяга самата концепция, върху която е изградено съществуващото взаимодействие. Иначе тя ще доведе до нов модел на съотношение между общия режим и привилегията, какъвто е настоящият случай, да разменят местата си. Ако действително целта е постигане на равнопоставеност чрез отпадане на доходния критерий по отношение семейните помощи за деца за всички родители, които сами отглеждат децата си, то ще се постигне обратният ефект, по-специално ограничение на права на определена група граждани. Въобще самата диференциация в качеството й на способ за постигане на равенство пред закона следва да гарантира концептуалната рамка на този принцип и да не поставя под съмнение идеята за справедливост. Причините, поради които ЗСПД допуска привилегии в рамките на общия режим на семейните помощи за деца, стоят извън изчерпателно посочените в чл. 6, ал. 2 от Конституцията социални признаци за недопустимост за ограничаване на права или предоставяне на привилегии (Решение № 14 от 1992 г. по к. д. № 1 от 1992 г.; Решение № 1 от 1997 г. по к. д. № 27 от 1996 г.; Решение № 10 от 1999 г. по к. д. № 36 от 1998 г.). Законодателят приема, че свързаният с тях резултат изисква неговата намеса за изпълнение на задължението му по чл. 47, ал. 1 от Конституцията. Доколкото семейните помощи за деца са въпрос на държавна политика (Решение № 13 от 2003 г. по к. д. № 11 от 2003 г.; Решение № 11 ат 2010 г. по к. д. № 11 от 2003 г.; ), която се финансира със средства от държавния бюджет, няма пречка законът да установи и други признаци, на основата на които в рамките на общия режим да се предоставят привилегии на определени категории семейства, стига да не се нарушава изискването на чл. 6 от Конституцията. " Със ЗСПД законодателят установи нов подход по отношение предоставянето на еднократните и месечните помощи за раждане и отглеждане на деца. Същите се администрират от съответните дирекции "Социално подпомагане" но са основани на нова философия. (Решение № 2 от 2006 г. по к. д. № 9/2005 г. ) Концепцията на която стъпва уредбата на семейните помощи за деца е елемент от социалната политика на държавата по насърчаване и закрила на семейството, майчинството и децата. Съобразена е с международноправната уредба (чл. 16 от Европейската социална харта; чл. 9 от Международния пакт за икономически, социални и културни права; чл. 23 от Международния пакт за граждански и политически права; чл. 2 и чл. 3 от Конвенцията на ООН за правата на детето и др. ) В своята практика освен с решение № 3 от 27.06.2013 г. на КС по к. д. № 7/2013 г. Конституционният съд е имал възможността да отбележи, че не се нарушава принципа за равенство пред закона в случаите на установяването на привилегии в полза на една или друга уязвима социална група на компенсаторни блага с оглед на неизгодното социално положение, в което съответните лица са изпаднали, при условие че диференциацията се основава на определен критерий и на него отговарят всички от една група субекти. Тази диференциация в по-голяма степен отчита и въвежда в закона точното и справедливо приложение на равенството. (В този смисъл Решение № 14 от 1992 г. по к. д. № 14/1992 г.; Решение № 6 от 2010 г. по к. д. № 16/2009 г.) Без съмнение е, че децата отглеждани от един жив родител, са уязвима категория в резултат на настъпването на събитие с необратими последици. Не може да се приеме като идентична семейна среда тази, в която се възпитава и отглежда дете след развод, в случаите на неизвестен произход и осиновяване. В първата хипотеза роденото от брак дете има коренно различна среда от тази на това отглеждано от един жив родител. Разводът прекратява брака между съпрузите, но детето има двама родители, които макар и разделени имат вменените по закон задължения и права по неговото отглеждане и възпитание. В хипотезата на неизвестен родител, средата също е коренно различна. За детето е винаги открита възможността за установяване на произхода му, включително и чрез иск от него чрез законния му представител. Първостепенно значение и задължение на родителите на такова дете е уреждането на неговия правен статус. Съгласно чл. 47, ал. 1 от Конституцията на Република България отглеждането и възпитанието на децата до пълнолетието им е право и задължение на техните родители и се подпомага от държавата. Важна предпоставка за нормалното развитието на децата е свързана с установяването на техния произход, който до голяма степен определя средата на тяхното отглеждане и възпитание. Същото посочва и Конвенцията за правата на детето, която в своя чл. 7 изрично урежда правото на детето да познава своите родители. Положението на детето, което се отглежда от един жив родител, не е идентично на положението на детето, което поради друга причина се отглежда от един родител, който разполага с редица правни възможности да привлече другия родител. Когато отношенията между родител и дете се установяват чрез осиновяване е налице сложна процедура, при която се оценяват множество фактори във връзка със средата на отглеждане и възпитание, възможностите на осиновителя и за последния важат общите правила за получаване на семейни помощи за деца. Във всички изброени случаи не е налице основание за правоприлагане по аналогия във връзка с чл. 10а, ал. 4, т. 2 ЗСПД, защото дадената изрична уредба, при която е изключен доходния критерий като основание за получаване на семейни помощи за всички деца, които се отглеждат от един родител, независимо от основанието за това, ще игнорира идеята за диференциация, която е целял законодателя. Настоящият състав на Върховния административен съд не споделя изводите на административния съд във връзка с тълкуването и прилагането на чл. 3 от Конвенцията за правата на детето. Според посочената разпоредба висшите интереси на детето са първостепенно съображение във всички действия, отнасящи се до децата, независимо дали са предприети от обществени или частни институции за социално подпомагане, от съдилищата, административните или законодателните органи. С чл. 10, ал. 4, т. 2 ЗСПД законодателят е изходил точно от висшите интереси на детето, чийто родител е починал, и чрез установеният правен режим на семейни помощи за деца е гарантирал съответстваща се дължима грижа. По изложените съображения настоящият състав на Върховния административен съд, шесто отделение, счита, че издадената от директора на Дирекция "Социално подпомагане" Красно село заповед № 2450/14.10.2013 г. е законосъобразна. Като е постановил нейната отмяна Административен съд София - град е постановил неправилно решение, което следва да бъде отменено. Спорът е изяснен от фактическа страна и на основание чл. 222, ал. 1 АПК делото следва да бъде решено по същество като се отхвърли жалбата на Катерина Бориславова Йочева, от гр. София срещу заповед № 2450/14.10.2013 г. на директора на Дирекция "Социално подпомагане" - район Красно село, филиал Витоша. Водим от горното и на основание чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, шесто отделение